打造社会组织“产业链”和“生态圈”*

陈鹏

[摘 要]作为我国改革开放的前沿地带和综合改革配套实验区上海浦东新区在构建现代社会组织体制方面走出了一条独具特色的创新发展之路。浦东将社会组织的培育和发展置于“公益”的理念和范畴之下，强调公益是一条上、中、下游环环相扣的“产业链”，即上游环节（基金会）——中游环节（支持型、枢纽型社会组织）——下游环节（草根型、操作型和社区型社会组织）。从组织生态来看，浦东公益服务园、基金会服务园、社区公益服务园和公益街同处一个园区，共同构成了一个有机共生、完整自洽的“生态圈”。浦东公益示范基地的成功实践表明：一方面，社会组织的培育和发展离不开政府的有力支持，政府应该对社会组织持开放、包容的态度，并努力营造良好的政策环境；另一方面，是社会组织自主治理的内生动力和强烈愿望，以及社会建设和社会治理的内在要求。

[关键词]产业链 生态圈 社会组织 社会治理

党的十八大报告提出，加强社会建设必须加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。党的十八届三中全会进一步提出要改进社会治理方式，激发社会组织活力，提高社会治理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。当前，全国各地都在紧密围绕如何构建现代社会组织体制进行积极地探索和实践。2013年9月，本课题组对上海市浦东新区公益示范基地、浦东新区民政局、普陀区民政局、塘桥街道办事处等机构进行了专题调研和走访。作为我国改革开放的前沿地带和综合改革配套实验区——浦东新区在构建现代社会组织体制方面走出了一条独具特色的创新发展之路。

一、浦东公益示范基地的基本情况

“浦东公益示范基地”由浦东公益服务园、浦东基金会服务园、浦东公益街和社区公益服务（塘桥）园四个部分组成。浦东公益示范基地是浦东新区在深化综合配套改革试点、推进社会管理创新的实践园区，主要致力于打造公益性社会组织的孵化成长园区、政社合作供需对接服务平台、公益项目和产品研发集散基地、公益组织和公益人才集聚中心、公益理念和公益文化输出高地。

“浦东公益服务园”总面积为3000平方米，其中底楼约600平方米为公共空间，2～7楼为办公场所。公共空间包括公益超市、公共服务办公室、多功能厅和社会工作实训基地等。目前，共有31家社会组织入驻，主要有4种类型：一是受政府委托对新区某一行业发展具有统筹管理作用的机构，如新区居家养老服务指导中心；二是在全区层面为公益组织提供培训、能力建设、规划设计等支持型服务机构，如映绿公益事业发展中心；三是专业社工机构，如浦东社工协会、乐群社工服务社；四是具有孵化功能的公益组织，如浦东非营利性组织发展中心（NPI）。这些社会组织使公益服务园能够真正发挥辐射作用，引领全区公益事业发展，并使得浦东社会组织的培养模式从最初的单一行政培育模式，转变为多种培育模式共同发展。

“浦东基金会服务园”是国内首家为基金会行业提供办公场地、咨询服务、能力建设、信息资讯等专业化支持的综合服务园区。由上海仁德基金会、新湖公益创新基金和上海市浦东新区民政局三方共同创办，旨在通过搭建一个基金会资源的整合平台凝聚基金会力量，推动公益组织和基金会相互协作，并通过政府、企业、社会组织三方合作实现资源整合，促进行业生态链建设。服务园主要提供三个方面的专业支持：一是为部分基金会提供办公空间、活动场地、能力建设、交流服务等；二是为处于筹备期和初创期的基金会提供包括能力建设、战略规划、财务、人事托管及注册协助等培育服务；三是为上海及周边地区的各类基金会提供能力建设、资讯交流支持等。目前，入驻浦东基金会服务园的组织包括慈慧基金会、能近基金会等。

“浦东公益街”是激发社会活力、集散公益资源的互动空间，是浦东对社区公益组织可持续发展模式的重要探索。通过开展公益社会组织自我造血运营模式及社会企业的实践试点，寻找社会服务的多种实现途径，提升社区公益服务的社会认同，宣传公益理念、传播公益文化，支持公益创业，促进政府、企业、社会组织、社区公众多方参与和合作，完善浦东公益生态链。目前，入驻浦东公益街的组织包括：屋里厢、联劝、欣耕工坊、尽美长者服务中心、复恩社会组织法律服务中心、塘桥公益法律服务社等13家公益组织。

“社区公益服务园”是在社区层面建立的为公益性社会组织提供支持和服务的园区，通过支持更多的公益组织参与社区民生服务，推进社区志愿精神的培育和弘扬，壮大社区公益力量，使社会组织成为“温馨社区、宜居家园”目标的重要实践者，让“公益心、公益行”成为更多人的理想和追求。目前，社区公益服务园包括塘桥、潍坊、陆家嘴、金桥、洋泾、金杨、浦兴、合庆、北蔡、沪东、东明、南码头等12家社会组织服务中心。这些中心都是经浦东新区民政局注册的民办非企业单位，人员全部从社会上招聘，履行政府委托职能，实行独立的社会化运营。

二、浦东公益示范基地的理念设计与体制机制

（一）创新理念

现代社会组织是社会建设和社会治理的重要主体，创新社会组织管理体制，首先要进行理念创新。浦东新区党委和政府高度重视社会组织的培育和发展，并进行了具有战略性眼光的顶层设计，为该区社会组织蓬勃、健康地发展奠定了坚实的基础和持续的动力。根据对浦东新区民政局政府人员的访谈来看，一个核心理念和制度设计是搭建可衔接的公益产业链和可循环的公益生态圈，促进合作互补与良性竞争，进而构筑社会组织的发展体系。

浦东将社会组织的培育和发展置于“公益”理念和范畴之下，强调公益是一条上、中、下游环环相扣的“产业链”：即上游环节（基金会）——中游环节（支持型、枢纽型社会组织）——下游环节（草根型、操作型和社区型社会组织）。从组织生态来看，浦东公益服务园、基金会服务园、社区公益服务园和公益街同处一个园区，共同构成了一个有机共生、完整自洽的生态圈。

（二）运作机制

作为一种社会创新的产物，浦东新区公益生态园在长期的实践发展中逐渐形成了六大基本运作机制：

1、专业孵化机制。如NPI通过选择创新性强、有发展潜力的组织入壳，通过提供场地、小额补贴等扶助初创期公益机构成长。目前，已出壳21家，正孵化19家。浦东社工协会以团队组建、能力建设、参与理事会治理等方式培育了8家社工类公益机构。

2、规范引领机制。公益服务园是公益界行业标准和规范的诞生地。一些机构通过实践与研究发布多项行业标准或服务规范，对于规范行业、引领公益发展起到了重要作用。

3、人才输送机制。公益园内从业人员以高学历、高素质年轻人为主，使其成为一个人才汇聚，新思想、新理念交汇的场所。一些专业机构通过培训及与高校建立实习基地，为园内外培养和输送人才，并为社会组织提供能力支持。

4、公共服务机制。园区为入驻机构提供场地，开展创业扶持、经验分享等活动，通过公益展厅、公益网等进行公益机构及项目宣传。同时，针对机构需求，推出财务咨询和托管、招投标代理和注册代理等公共服务，并制定公共服务制度。

5、项目发展机制。公益园优先吸纳具有项目发展能力的社会组织入驻，社会组织通过开发适应社会发展、满足社会需求的服务项目获得社会认可。目前，一些机构所提供的社会服务已涵盖10多个领域、20多个项目。

6、供需对接机制。公益园为政府和社会组织的项目合作提供了对接平台：一方面，通过浦东公益网和公益活动月等载体发布供需信息；另一方面，通过项目推介会、公益招投标、参观接待等形式促成供需对接。

（三）管理体制

虽然浦东公益园区借鉴了商业领域中的产业集群模式，但是在管理体制上没有采用传统意义上的园区“管委会”模式。无论是公共空间的使用，还是管理制度的制定，都是由入驻的公益机构共同商定、自主管理。如浦东公益服务园是由最先入驻园区的10家社会组织发起成立的浦东新区公益组织项目合作促进会负责提供公共服务和管理，同时为新区的公益组织提供合作交流的平台。浦东基金会服务园，通过自主召集园内机构表决通过了《浦东基金会服务园管理公约》；上海仁德基金会作为浦东基金会服务园区的营建方，也是管理方，除了在硬件与空间营造及管理上投入了大量的资金与人力外，还提供了系列配套服务，尤其是针对筹建期、初创期基金会的需要开发了基金会培育项目，为基金会的早期创立、发展提供了一站式服务。浦东公益街，则由浦东支点公益促进中心负责日常运营管理；浦东社区服务园（塘桥），则由塘桥社会组织服务中心负责运营管理和服务。

由此可见，各个园区的公共服务和管理均是通过社会组织（民非）来承担和运营的，进而建立起一套“以社管社”的管理体制。在这种情况下，政府部门并没有一味地照搬行政管理模式，而是注重激发社会组织的自主意识，以公益的理念应对公益的困难，以社会的方式解决社会的问题。同时，社会组织也表现出了自我管理、自我服务的强烈意识。

（四）社会效果

浦东公益示范基地是上海市加强社会建设、创新社会治理的窗口和典范，具有重要的制度创新意义。主要表现在两个方面：

1、集聚效应。浦东公益示范基地代表了现代社会组织培育和发展的一种重要创新模式。通过园区各种资源、信息、人才、项目的高度集聚、流动和共享，为各种类型的社会组织各取所需、各求发展提供了便利和条件。这种集约化的服务模式，不仅有助于营造一个温馨、稳定、健康的外在发展环境，而且大大降低了社会组织机构的孵化和运行成本。

2、示范效应。浦东公益示范基地自建立以来，在我国社会建设和社会管理领域日益形成了较为广泛的辐射、示范和引领效应。以浦东公益服务园为基地，以政社项目合作为主要形式，以公益产业链和生态圈为机制的浦东公益发展路径已经基本成型，并借公益服务园向整个浦东新区乃至更大的区域辐射。浦东示范基地具有重要的复制和推广意义，许多地方以浦东为典范建立了类似的公益园区，如成都公益组织服务园等。

三、浦东新区公益示范基地的启示

浦东新区一直是我国社会建设和社会治理领域的先行探索者。作为一种社会治理创新模式，浦东示范公益基地之所以能够取得较好的成效，主要原因是：

（一）政府的支持

对于当代中国而言，社会组织的培育、发展和壮大，离不开政府的积极支持和有力作为。通过对浦东新区民政部门和街道办官员的访谈发现，他们对社会组织的理念和政府自身的定位比较明确。

1、对社会组织持开放、包容的态度。社会组织在社会建设和社会治理中能否脱颖而出并发挥重要作用，关键取决于政府的理念和态度。在相当长一段时期内，政府官员尤其是基层工作人员，对社会组织普遍抱持一种怀疑、负面的看法，从而极尽打压之势。在新一轮的社会治理创新中，一些地方仍对社会组织持有较深的偏见和成见，而浦东作为开放开发前沿和先行先试地区，在理念创新方面始终走在前列，很早就提出了社会组织“产业链”和“生态园”的发展思路，提出政府要敞开胸襟大胆地迎接和拥抱社会组织的到来。

2、营造良好的政策环境。浦东民政部门努力营造良好的政策环境，坚持做到职能到位而不越位、缺位、错位。如浦东区委、区政府为浦东公益服务园提供办公场地和财政补贴，积极推行社会组织规范化建设和政府购买社会组织服务制度，有力、有效地调动了社会组织的积极性和主动性。同时，大力发挥社区社会组织在公共服务和管理中的重要作用，努力进行制度创新和突破，让街道办事处作为社会组织服务中心等民非组织的业务主管单位，为其注册、登记提供了便利。

（二）社会的需要

1、社会组织自主治理的内生动力。浦东公益服务园打造了一个多层次、多样化的以枢纽性、支持型、联合性社会组织为主体的公益共同体，较好地适应和满足了社会组织实现自我管理、自我服务的内在需求和发展规律。其中首尾相接、循环再生的完整自洽运行体系：即从项目培育——机构孵化——公共服务——专项托管——人才输送——培训规划——制定标准——整合宣传——项目合作，充分彰显了现代社会组织发展的需求和规律。

2、社会建设和社会治理的内在要求。当前，我国正处于“黄金发展期”和“矛盾凸显期”并存的阶段，各种社会问题错综复杂、瞬息万变，仅仅依靠政府一方来解决不仅成本高，而且也很难起到好的效果。许多社会问题往往需要一种跨部门的协作治理（政社合作、社社合作、社企合作）来解决，而浦东公益服务园正是打造了这样一个多部门社会治理合作的平台，有效地实现了从直接管理到间接管理，再到社会组织自我管理的转变。通过专业化的方法和技巧直接面向社区提供各种个性化、多样性的社会服务，可以有效地满足人们日益多元化的需求，尤其是弱势群体的需求。