外国军队文职人员制度初探

赵璐璐 贾海文 周阳

摘要：2005年《中国人民解放军文职人员条例》颁布，标志着我军文职人员制度开始正式实施，相比较于西方军队文职人员制度起步较晚，正处于探索和发展阶段，研究外军文职人员制度，对推进我军文职人员制度发展具有积极意义。本文拟从外军文职人员制度的源起与发展、来源与岗位以及外军文职人员制度的特点三个方面着手，介绍外军文职人员制度的相关情况。

关键词：外军；文职人员；文职人员制度

一、外军文职人员制度的源起与发展

外军文职人员通常是指在军队中服务的非现役人员。西方国家实行文职制度由来已久，至今已经历了200多年的历史。主要源自政府的文官制度，其根本目的是实行文官治军，掌握国家军权。早在普鲁士王国时期，其军队就设有高级文职官员。美国在18世纪70年代独立战争时期，也曾雇佣文职人员从事军队工作。法国军队在路易十四时期以前，炮队指挥员和炮手，也由文职人员改充，《法国史纲》记载：拿破仑“为了奖励优秀的官兵和文职人员，制定了各级荣誉勋章”，可见在拿破仑的军队中已有文職人员的编制。外军文职人员制度正式确立阶段，约从19世纪中叶到20世纪70年代，标志性的事件是1854年英国的《关于建立常任公务员制度的报告》和1883年美国的《彭德尔顿文职人员法》。联邦德国国防军在20世纪50年代建军时，也配备了文职人员。日本在明治维新时，效仿法国军制建立军队，同时也编配了文职人员，战后组建的自卫队同样编配了相应的文职人员。而现代军队文职人员制度的发展始于20世纪80年代开始，标志性的法规是1968年英国《福尔顿报告》及其后续改革；在美国，1978年《文职人员制度改革法》，到1993年三个国家绩效评价报告政策的出台，再到2005年美国国家文职人员绩效管理操作手册，美国基本确立了对文职人员的绩效管理制度。军队文职人员制度逐渐在各国推广开来。经过半个世纪的实践，外军普遍也意识到了文职人员进入军事武装系统给军队发展带来的好处，比如节省了军费开支；减少了职业军官特别是指挥军官的基数；保留了部分专业技术骨干，保持了武装力量管理和技术保障的连续性等等。

随着现代科学技术的进步和发展，军队的组织、指挥、管理工作变得越来越复杂，武器装备的规划、研制、生产、维护等各项工作任务越来越重，军队对作战保障方面的要求也越来越高。在这种情况下，如果这些非作战性工作都由现役军人完成，必定会影响战斗部队的兵力。但是如果把这些工作完全交给社会，又很难适应军队的特殊要求，军队文职人员制度应运而生。并且达到了减少军队员额、节约军费开支，提高军队效率的效果。外国军队文职人员队伍已经成为了军队武装力量的重要组成部分。

二、外军文职人员的来源与岗位

外军招聘文职人员主要通过公开招考、直接聘请，高校选拔等方法，来源非常广泛，既有直接从社会招募聘用的，又有从地方高校中招收的，此外还可以由退役军人改任。比如美军文职人员选聘的渠道主要来自四个方面：一是从退伍军人中选拔，为了保持军队的年轻化，很多年富力强或有专业技术专长的军人受服役期限的限制，需要离开部队，他们与其他人相比，更熟悉部队情况，文职人员制度为退役军人再就业创造了便利，也为部队保留了骨干。截止到2012年1月，美军国防部雇佣具有军队经历的文职人员近37万；二是从联邦政府离职人员中挑选，联邦政府人事管理办公室定期以期刊形式公布政府各部门上报的离职人员名单，为美军挑选文职人员管理人员提供参考；三是从地方院校毕业生中招聘，其中不乏哈佛大学、加州理工大学这样的著名院校招聘应届毕业生充实到科研、管理队伍中来；四是通过社会招聘和人才市场进行选拔，根据军队需要，从地方人才市场上招聘挑选具有丰富工作经验的技术、管理人才充实文职人员队伍。英军和德军文职人员的选聘一方面可以根据部队的需要，从退役军官或士兵中挑选，另一方面也可以根据职位空缺，从地方直接征召。

外军文职人员通常由官员、职员和工人三部分组成，既有担任行政管理、教学、科研、财务等工作的白领，也有从事体力劳动的蓝领。岗位主要分布在重要的决策岗位、高级军事机关、军事科研研究单位、军事院校、后勤保障机构、新闻和文化部门等等，在实现文官治军的同时，也最大限度的缩减了职业军人的编制数量。

三、外军文职人员制度的特点

经过百余年的实践，外军文职人员制度已相当完善，对于我军文职人员制度在发展完善阶段具有一定的借鉴作用。外军文职人员制度表现出以下特点：首先，现代意义上的文职人员制度开始得比较早。最早的从二战以后就开始了，大量的文职人员进入军队，到现在已经六、七十年了，所以经历的时间相对比较长，验证了文职人员制度的可行性与必要性。其次，外军文职人员队伍规模大、比例高。特别是美国，美国是世界上所有国家军队中文职人员比例最高的，目前，陆、海、空三军（包括海军陆战队）以及国防部直属局共拥有文职人员80.29万人，与现役军人比例接近1：2，是美国武装部队的重要组成部分。而英国军队目前共有文职人员8.9万人，与现役军人的比例高达1：2.2。此外，法军现有文职人员7.14万人，占总兵力的17%；俄罗斯军队现有文职人员约80万人。再次，文职人员使用的范围比较广泛，遍布军队各个部门。外军编配文职人员的原则是只要有利于国防和军队建设，任何部门都可以使用文职人员，只要文职人员可以担任的工作，尽量不使用现役军人，除建制作战部队外上至国防部长，下至勤杂工人，文职人员遍布军队各个部门，主要集中在高级机关、科研单位、军事院校、后勤保障和文化宣传等部门。比如美军文职人员既包括向国防部长、副部长这样的对军队实施文官领导的高级行政官员，也包括为军队服务的，主要承担科研、教学、行政、财务等脑力工作的白领雇员和从事体力劳动的蓝领雇员这样的一般意义上的文职人员。再比如英军文职人员主要编配在行政管理、装备采购、科学研究、数据分析、军事警察、教学培训、消防保安等工作岗位，专业类别80余种。外军文职人员的第四个特点还表现在制度建设相对完善。法规、管理、保障制度相对配套，形成了一套独立于职业军官的相对比较完善的制度体系，具有一定的科学性，我们也以此为参照，构建符合我国国情军情的制度体系，以完善的法律法规制度作为推进文职人员制度的基础支撑。

建立军队文职人员制度是适应世界军队发展的必然选择，外军文职人员制度的成功做法和经验，对于我军而言具有很好的借鉴作用，我们有必要关注其发展，并在实践中不断总结经验，推进军队文职人员制度更好更快地发展。

【注释】

①《中国人民解放军干部人事管理学》，军事科学出版社1993年版，第204页。

作者简介：赵璐璐，女，法学硕士，现任二炮工程大学初级指挥学院政治工作教研室讲师；贾海文，二炮工程大学初级指挥学院政治工作教研室副教授；周阳，二炮工程大学理学院文史教研室讲师。