军队文职人员制度规范完善探讨

文/航天工程大学士官学校 任思衡 李倩；四川省军区政治工作局 鲍晓

军队文职人员是指在军民通用、非直接参与作战且社会化保障不宜承担的军队编制岗位从事管理工作和专业技术工作的非现役人员。20世纪50年代，我军就对文职人员制度进行了积极探索。1955年，约6.2万名现役军人根据命令转为薪金制职员。受历史因素影响，该制度实行了10年即行废止。20世纪80年代初，邓小平同志提出“军队有些方面的工作人员可以改成文职人员、雇佣人员，不穿军服”。1988年，文职干部制度正式建立。文职干部制度在我军人才建设的历史上发挥了重要作用，但受各方面条件限制，文职干部制度只实现了去军衔化，并没有真正实现非现役化。

2005年，随着《中国人民解放军文职人员条例》（简称《文职人员条例》）的颁布，文职人员制度正式建立。2017年，新修订的《文职人员条例》对政策制度进行了体系性重塑，标志着文职人员制度建设进入了新的历史阶段。目前，作为军队人员的组成部分，文职人员在国防和军队现代化建设中发挥着重要作用。

现今，我军已经建立了以《文职人员条例》为基础，其他军队规范性文件为补充的文职人员制度规范体系。在实践和执行中，发现现行制度规范还有待完善。本文对此进行了分析与探讨。

一、身份类别

（一）进一步明确文职人员身份定位。目前，文职人员根据身份属性实际上可以分为两类：一类是管理岗位和专业技术岗位的文职人员，另一类是专业技能岗位的文职人员。现行的《文职人员条例》将这两类文职人员的身份统一界定为“国家工作人员”，并规定其“享有相应的权利，履行相应的义务”。相比于2005年的《文职人员条例》，这项规定体现了文职人员的重要作用，凸显了对文职人员的关心爱护。但是，国家工作人员的概念更多的是体现职务行为的公务性，不便于进一步区分文职人员的身份属性。在体制编制上，国家工作人员还包括非干部身份的工作人员；在司法实践上，“公务论”逐渐成为国家工作人员认定的主流观点，国家工作人员不再被界定为一种身份；在部队管理上，干部与非干部往往意味着不同的责任分工和管理方式，若不加以区分会带来诸多不便。此外，如今通过社会公开招考进入军队管理岗位和专业技术岗位的文职人员基本都是本科以上的高学历人才，毕业进入公职单位本应认定为国家干部，却一入职即“失去干部身份”，不利于吸引地方的优秀人才。所以，建议在《文职人员条例》的基础上，进一步将文职人员划分为两类，分别是“管理岗位、专业技术岗位文职人员”和“专业技能岗位文职人员”。在文职人员制度规范中，将两类文职人员分别对应现役军人的军官和军士，同时对应地方机关和事业单位的干部和工勤人员，并以法规的形式明确管理岗位、专业技术岗位文职人员的干部身份，为文职人员队伍吸引和保留优秀人才，更好地服务备战打仗打牢制度基础。

（二）调整转改文职人员制度。军队改革期间，一批军官和文职干部拥护改革，响应号召，顾全大局，主动转改为非现役文职人员（专指军队改革期间由现役干部转改的文职人员，简称“转改文职人员”），为军队改革事业做出了贡献。目前，已经颁布的一系列制度规范都考虑到了转改文职人员的特殊性，充分体现了对广大转改文职人员的关心和厚爱。但在具体落实上，还存在着不完善之处，例如：转改文职人员无法办理随军、不满足随军条件无法分配公寓住房、医疗待遇与现役军官存在差距、转改后工作年限不再累积子女教育优抚积分、工资待遇与现役军官脱钩等。随着文职干部的重新授衔，转改文职人员失去与现役干部的对标基准，在后续的文职人员制度建设中将转改文职人员单列也存在一定不便。鉴于转改文职人员制度已经完成了其历史使命，可以适度调整转改文职人员制度。

二、管理使用

（一）优化文职人员的编配和使用。随着文职人员社会公开招考的全面启动，大量文职人员充实到了部队各个岗位，起到了优化人才队伍结构、提高人力资源质量效益的作用。但在实际运行中，在文职人员编配和使用方面还存在继续优化的空间。例如，部分作战部队、非承担保障职能基层部队编配的文职人员长期驻训作训、承担战备任务，既与文职人员“非直接参与作战”的职责使命不尽相符，也给部队统一管理带来一定困扰；部分单位在岗位设置上存在断层，文职人员只能担任本级副职和下一级副职，中间的职级无相应岗位过渡；部分单位职称和岗位梯度设置不合理，导致中级职称和科级正职存在“天花板”“隐形门”，在一定程度上限制了文职人员的职业发展，不利于文职人员的队伍建设和管理。对此，建议从以下四个方面加以改进：一是在作战部队等不适宜文职人员管理使用的单位取消文职人员编配；二是通过科学论证和广泛调研，进一步优化文职人员职称和岗位设置，促进文职人员成长发展，形成良性循环的人才梯队和老中青帮扶带的良好局面；三是参照地方机关和事业单位推进文职人员职级并行制度，调动文职人员的积极性、主动性和创造性；四是在各单位文职人员编制总数控制的情况下，具体岗位不以编定人，而是择优竞争上岗。招考文职人员的单位一般集中在教学、科研、医疗、后勤等领域，且文职人员入职前经过了严格的考核考查和政治审查，所以无论是文职人员还是现役军人，只要能力突出、德才兼备，就可以担任科长、处长、局长甚至单位主官。同时取消各类领导班子和专家督导机构对文职人员比例的限制，打破“任人唯编”的人才壁垒，真正做到一视同仁，实现任人唯贤，进一步激发广大文职人员的活力动力。

（二）扩大文职人员交流调动范围。现行《文职人员条例》规定：“因工作需要，文职人员可以在用人单位内部交流使用；工作特别需要的，可以在本专业领域跨用人单位交流使用”。但在具体实践中，由于“工作特别需要”的要求较高且缺乏相应配套细则，实际上将文职人员交流调动的范围限定在了本单位内，同时专业技术岗位文职人员和管理岗位文职人员相互转化缺乏配套政策，导致部分文职人员工作履历单一，交流调动渠道不畅。对此，建议参照现役军人相关规定细化完善文职人员交流调动机制，扩大交流调动范围，出台专业技术岗位文职人员和管理岗位文职人员相互转化的配套政策，结合工作需要和个人意愿为文职人员提供更广阔的平台，拓宽人才发展路径，提升创业干事活力。同时，建立文职人员内部选调遴选制度，通过适当的公开考核机制，促进优秀人才向上级单位和跨单位流动，丰富文职人员任职经历，畅通交流晋升渠道，促进军事人力资源合理配置。甚至可以在充分调研论证的基础上，试点军队文职人员与地方机关和事业单位干部交流机制，探索在党的干部队伍建设领域实现军地结合，打破军地人才流动的体制壁垒和政策障碍，促进国家人力资源优势与军队人才优势相互转化。

（三）完善文职人员培训制度。目前，现行制度已经将文职人员纳入军队人员培训体系，为提高文职人员可持续职业能力起到了重要作用。但在具体实践中，还存在着文职人员培训机制与军人调学机制不相通、名额相对较少、内容相对单一、针对性不强，文职人员攻读研究生缺乏配套政策、提升学历机制不通畅等问题，在一定程度上限制了文职人员业务能力和综合素养的提升。对此，建议从以下两方面加以完善：一是将文职人员培训通盘纳入军人调学，无论是文职人员还是现役军人，坚持同一个计划报名，同一个标准筛选，同一个班次培训（作战指挥类等培训除外）。让文职人员在提高业务能力的同时加强对部队实际的认识，帮助文职人员掌握更多一手资料和信息，确保提供的服务与作战需求相匹配，把文职人员培训和部队战斗力生成紧密结合起来。二是参照军官和地方事业单位人员的相关规定，制定文职人员学历提升政策。对部分长期在部队工作、专业能力突出、发展潜力较大的文职人员，设置一定条件，允许其攻读全日制或非全日制研究生，毕业后返回原岗位工作并规定一定期限内不得离职。

（四）细化文职人员管理考核办法。现行制度有关文职人员管理和考核的规定还不够具体和细致：一方面，各单位对文职人员的日常管理尺度存在较大差异；另一方面，文职人员的直接领导和用人单位在考核尤其是转正和续任续聘考核过程中解释权过大，甚至存在“一票否决权”，让文职人员“非因法定事由、未经法定程序，不被免职、降低岗位等级、辞退、终止或者解除聘用合同、处分”的条款在一定程度上被弱化。对此，建议从顶层设计上进一步完善和细化相关规定，在日常管理上对文职人员是否留营留宿、是否要求在位率、是否参与全天时值班、值班是否安排补休轮休等广大文职人员关心关注的问题做出统一明确规定，实现精细化管理；在考核机制上，借鉴地方机关和事业单位的有关制度，进一步细化考核办法，尤其是转正和续任续聘考核内容，避免直接领导和用人单位权力过大，做到文职人员的权利与义务相统一，奖励与惩罚相统一，管理与保护相统一，增强文职人员队伍的稳定性和制度的吸引力。同时，将制定涉及文职人员制度具体规定的权限上提一级，严禁私自立法，各行其是，建立军队法治建设专项巡视机制，对出现下位法违背上位法的现象严肃追责问责，依法维护文职人员制度的权威性。

（五）拓宽文职人员建言献策空间。经过连续几年的公开招考，文职人员在岗数量稳步增长，文职人员队伍已经成为强军兴军征程中的一支重要力量。广大文职人员都会面临什么困难？存在哪些需求？都需要相应渠道和代表建言发声。对此，建议如下：一是参照军人委员会设立文职人员委员会，推选想文职人员之所想、急文职人员之所急、盼文职人员之所盼的代表，积极维护广大文职人员的合法权益；二是在各级人大代表、政协委员选举时推荐一定数量的文职人员参加，拓宽文职人员建言献策空间，提升文职人员的话语权，增强文职人员的自豪感和使命感。

（六）完善文职人员与用人单位争议解决机制。现行制度在文职人员与用人单位争议解决机制上，根据委任制文职人员和聘用制文职人员的属性不同，分别规定了两种不同的途径。其中委任制文职人员参照《中华人民共和国公务员法》的相关规定，主要通过军队内部的行政方式，即复核、申诉或再申诉解决其与用人单位的争议。但是在具体执行中，关于委任制文职人员服务期规定的溯及力问题存在不同观点。目前，存在部分委任制文职人员入职转正在先、服务期的具体规定颁布在后的情况。如果采取“一刀切”的方式，要求转正时并没有承诺服务期的文职人员也必须遵守之后颁布的服务期规定，与法的可预测性不尽相符。对此，建议完善有关规定，明确在服务期规定颁布前转正的委任制文职人员，不受服务期限制或给予一定时间的自主选择权，实现军队建设正规化与法治化相统一。聘用制文职人员与用人单位的争议解决机制参照《事业单位人事管理条例》相关规定，主要通过调解、仲裁和诉讼的方式解决。但在实践执行中，由于仲裁机构归属于地方，其对部队规章制度不够了解，前置仲裁在一定程度上流于形式，并未发挥其应有作用。对此，建议进一步完善文职人员仲裁具体制度，同时加强文职人员工作机关、有关军事法院对地方仲裁机构的业务指导，让诉前仲裁成为解决聘用制文职人员与用人单位争议的重要环节。

三、待遇保障

（一）优化文职人员住房保障政策。现行制度规定文职人员实行社会化、货币化的住房保障政策，为文职人员减轻生活负担提供了重要帮助。同时，还存在着租住公寓房条件较严导致“有空房不能住”、对高层次文职人员优待不够、租房成本大幅上涨但住房补贴不能及时调整等问题。对此，建议如下：一是在单位住房资源宽裕的情况下，适度放宽租住公寓房的条件，允许文职人员以三个月或半年为一个租期租住单位公寓房。如单位住房资源趋向紧张，则提前通知有关文职人员并到期依法解除租房合同；二是提高对高层次文职人员的优待，比照现役军官为部分专家教授及高级管理岗位文职人员提供公寓住房，提升住房保障力度；三是参照现役军官的租房补助发放机制，每年年初根据当地住房管理部门公布的租房指导价，及时调整文职人员的住房补贴标准，在市场租金动态增长的情况下确保保障效果。

（二）建立文职人员子女入学优待制度。现行制度规定在交通出行等领域给予文职人员优先待遇，对于凝聚士气、鼓舞斗志起到了重要作用。但是，目前法律法规层面还缺乏系统的文职人员优待制度。尤其在子女入学问题上，文职人员子女既不能办理随军，又不能享受相应优待政策，文职人员面临着比现役军人更大的现实压力。对此，建议比照现役军人建立文职人员子女入学优待制度，结合实际确定优待的方式、范围和程度，切实解决广大文职人员的后顾之忧，体现尊崇优待，激发干事热情。

（三）建立完善文职人员探亲休假和疗养制度。文职人员作为军队人员长期服务于国防事业，体现出与现役军人相似的奉献性。但现行文职人员探亲休假制度完全按照地方规定执行，存在执行依据和标准不统一、探亲休假天数相对较少、参加疗养缺乏具体规定等问题。对此，建议如下：一是完善文职人员探亲休假制度。专门制定出台关于文职人员探亲休假的规范性文件。考虑到文职人员职业的特殊性，探亲休假天数可在参照地方公务员和事业单位人员标准的基础上，增加一定天数。同时把文职人员休假率纳入单位考核指标，确因公务不能休满的给予经济补偿；二是建立文职人员疗养制度，比照军人疗养制度，为执行重大任务、长期在边远艰苦地区工作、资深专家教授和高级管理岗位的文职人员提供疗养待遇，提升文职人员的荣誉感和获得感。

（四）优化文职人员津贴补贴和个人所得税制度。现行制度明确文职人员享受与工作职级、岗位、地点相适应的津贴补贴，规定文职人员依法缴纳个人所得税。但在实际执行中，还存在着以下不足：一是特殊津贴补贴标准不够合理。以艰苦边远地区津贴和高山海岛津贴为例，文职人员与军人标准差异较大且随职级增长幅度不大，无法实现文职人员与军人收入基本相当的要求；二是个人所得税计税项目过多。文职人员个人所得税应纳税项目基本涵盖了绝大部分收入，甚至包括特殊津贴补贴，但地方公务员和事业单位人员的津贴补贴等并不纳入计税范围，实际导致部分文职人员与地方公务员和事业单位人员的收入比较优势不够明显。对此，建议如下：一是将文职人员的津贴补贴机制与军人并轨，实现同一职级、同一岗位、同一地区的文职人员和现役军人享受同一标准的津贴补贴；二是参照地方机关和事业单位的通行做法，将文职人员的津贴补贴纳入国家统一津贴补贴范畴，依据《中华人民共和国个人所得税法》第四条第三款免征个人所得税。

四、结语

当前，文职人员作为军队人员的组成部分，正发挥着越来越重要的作用。文职人员制度作为军事人力资源制度的组成部分，正显示出蓬勃的活力。

“强军之道，要在得人”。要建成世界一流军队，必须要汇聚一流的人才，采用一流的管理，提供一流的保障。要坚决摒弃“文职人员贡献不如现役军人”“文职人员制度仅仅为了节约成本”等错误观点，持续深化文职人员制度改革。未来，随着制度的发展和创新，文职人员这支重要的生力军将不断成长壮大，为实现党在新时代的强军目标和全面建成世界一流军队作出更大的贡献。