社会管理体制创新视角下社会组织评估指标体系研究

刘惠苑 叶萍

本文系广州市教育局广州市属高校科研项目“广州市NGO组织发展状况调查报告”阶段性研究成果（项目编号：10BO37）。

[摘 要]社会组织评估指标体系是社会组织评估工作的参考依据，既有地方特色，也有具体组织类型的区别。在内容设计上，各地区、各类型指标体系主要围绕民政部有关文件精神，根据实际情况细化、调整、充实；在研究方法上，主张用层次分析法科学地搭建社会组织评估体系，并根据社会组织分类建立细化的评估指标体系，归纳社会组织评估指标体系未来发展的三个趋势。

[关键词]社会组织 评估 指标体系

2011年3月，民政部《社会组织评估管理办法》（民政部令第39号）颁布实施，为开展社会组织评估工作提供了政策法律依据，昭示着我国社会组织评估工作走上了系统化、科学化、规范化的道路。2011年起，系统化的社会组织评估指标体系逐步取代原有分散的、非系统化的非营利组织评估指标体系，全国性社会组织管理机构和地方性社会组织开始参与评估。笔者尝试对社会组织评估指标体系作研究、梳理。

一、何谓社会组织、社会组织评估与社会组织评估指标体系

“社会组织”是我国对“民间组织”的一种新提法，最早源于2006年，普遍使用于2009年。2009年以后，无论是官方文件还是研究文献，“社会组织”概念的使用基本固定下来。学界一般用狭义的“社会组织”概念，即社会组织系社团组织、民办非企业单位以及基金会的统称，这三类组织系当前我国社会组织评估的对象，评估的责任主体则是政府。社会组织评估指标体系是具体评估工作中使用的标准、衡量的尺度，是考量社会组织整体发展情况的一系列标杆。目前，我国官方尚无颁布统一的社会组织评估指标体系，各地政府在组织评估时一般是在中央精神、民政部指导意见和国家民间组织管理局文件要求的基础上召开专家会议，对指标体系进行调整、补充和充实，使用具有地方特色、有针对性的指标体系。同时，由于三类社会组织业务不同，发展模式各异，因此设置的评估指标体系也有所不同。社会组织评估指标体系既有地方性特色，也有组织类型上的区别，因此社会组织评估指标体系内容的设定，是一项周期长、专业性强、联合面广的复杂工作。

二、我国社会组织评估指标体系的内容设计

根据《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》（民发〔2007〕127号，下称《意见》），目前我国各地社会组织评估指标体系主要围绕一级指标即“基础条件、组织建设、工作绩效（自律与诚信建设）、社会评价”四大模块展开，评估指标体系的设计思路贯穿组织层面、内部治理、外部运作、财务运营、作用发挥五个基本维度。从组织类型上看，社团组织的评估指标体系分类较细，对应设置了行业协会商会类、专业类、学术类、联合类、职业类、公益类等社团组织评估指标体系；民非单位的评估指标体系根据组织从事的业务范畴进行区分，相应地设置了教育类、文化类、科技类民非机构评估指标体系；现行基金会类型的评估指标体系则较笼统。

取广州市社会组织评估指标体系作内容设计与语言表述上的典型分析。围绕《意见》，广州市社会组织评估指标体系设计为五大模块（一级指标），分别是“法人治理、规范运作、财务管理、发挥作用、各项建设”，各模块环环紧扣，总分1000分，共3个指标层级，一级指标的分值相对平均（平均为200分），其中“发挥作用”占比相对较大。相对定量的指标占59%（法人治理、规范运作、财务管理）；相对定性的指标占41%（发挥作用、各项建设），主要考量评估对象的客观性指标，用具体事实说话。与全国性社会组织评估指标体系相比，广州市社会组织评估指标体系简化了一个指标层级（现为三个层级），且配有评定方法与说明，内容框架更清晰，描述更易理解，操作性强，可为其他地区评估指标体系提供参考。具体见表1和表2。

三、我国社会组织评估指标体系模型的构建

指标体系模型的构建要遵循科学性、完备性、要素性、独立性、层次性、合理性、适用性等原则，其结构框架包括高级指标体系、基本指标体系和元素指标体系三个递进层级。为了使评估操作具有便捷性、可行性、指引性，最合理的方式是在最末一级指标体系后加入评定操作指引，具体解释说明该指标要素的评定方法。如广州市社会组织评估指标体系就是在末级指标处添入了“评定方法与说明”。

当前，根据《意见》，无论地方还是组织类型上的差异如何，各地在社会组织评估工作指标体系模型的构建中皆依据总纲进行，即万变不离其宗——基础条件、组织建设、工作绩效（自律与诚信建设）、社会评价四大宏观指标。

在指标体系建模的方法上，本研究主张采用层次分析法。层次分析法（AHP）是将与决策有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。这种方法将复杂的决策系统层次化，通过逐层比较各种关联因素的重要性，为分析以及最终的决策提供定量的依据，且把多目标、多准则又难以全部量化处理的决策问题，化为多层次单目标问题，更适用于社会组织评估指标体系模型的构建。

现行各地的社会组织评估指标体系尚在实践运用中，其科学性、适用性和有效性还有待于检验。目前的工作重心是根据指标体系的使用反馈评价，进一步调整、完善指标体系模型，尽量不使用模糊指标，有针对地明确、标识不同组织类型的指标侧重点。有条件的，可根据组织类型的不同，单独构建评估指标体系模型，细化评估指标体系。如广州市为社工类社会组织评估建立了《广州市社工类社会团体评估指标体系（试行）》和《广州市社工类民办非企业单位规范化建设评估指标（试行）》，其指标体系模型既体现了内容和方法上的共性，又体现了灵活性、针对性。

四、我国社会组织评估指标体系的动态发展趋势

笔者在参考学界研究成果及参与评估实践的基础上，针对社会组织评估指标体系的发展趋势作如下归纳：

（一）重视信息化、规范化建设

目前，各地社会组织评估指标体系在内容设计上更加重视组织的信息化、规范化建设，部分地区5A级社会组织的评估，在规范化建设方面更趋向于“一票否决”，即组织的内部管理只要有一项不达标，则无资格进行5A评级。

在近2年评估实践中，笔者发现未执行《民间非营利组织会计制度》以及未使用民间组织财务管理软件的社会组织不在少数，有些组织仍使用原始的手工记账的方式进行资金管理，会计核算未实现电算化，容易出现人为性数据错误；很多组织在法人换届或连任时未进行财务审计，财务管理规范性不强。为了提高组织的信息化、规范化建设工作，社会组织评估指标体系在内容设计上对“规范管理”进行了重点强化，参评单位无法绕行、规避。

（二）重视近期绩效和远景发展

在评估指标体系的内容设计上，不仅更加重视评估近期（一般为近3-5年）业绩，同时重视评估远景发展。评估远景发展，目的是考察组织的自我培育、自我更新能力，重点考察组织的生命力元素。如具体业务或项目的创新性、不可替代性、前瞻性，为政府有针对性地支持、发展这类组织做好评价工作，为政府扶持新兴社会组织提供指标参考。如孵化器（创业服务中心）类、公益创投类新兴社会组织作为产业的枢纽型、媒介型组织，在参与评估时业务工作具有较大的创新性，在组织前景、发展潜力等方面的评估指标就能取得较佳的评分。

（三）重视社会评价，强化社会责任

社会组织作为第三方组织，具有较强的社会公信力。但近些年，部分国内知名社会组织因管理不当、经营不善，出现负面新闻和不利评价，如中国红十字会、河南省宋庆龄基金会等。社会组织不仅承担法律上和经济上的义务，还承担着“追求对社会有利的长期目标”的社会义务，承担着发展公共事业的社会使命。

社会组织评估指标体系的设计，在发展性指标层面更加重视对组织的社会责任和社会使命的评价，即考察组织在环境保护、社会伦理、公共利益、公益事业等方面所做的努力，考察组织在发展主营业务的同时如何回报社会、奉献社会。评估指标体系在社会评价、社会责任方面的表达，是新时期社会组织评估工作的发展方向。

总之，笔者认为在社会管理体制创新大背景下，只有社会组织评估指标体系的不断完善和充实，社会组织评估工作做到有据可依、有章可循，社会组织的公信力才能加强，才能有效地承接起政府转移的公共服务职能。