我国慈善组织发展的现状、困境及对策研究

吴光芸 李瑞飞

[摘 要]慈善组织能够分担部分政府社会职能，对公民社会的发展、有限政府的建立有着重要的意义。本文对我国慈善机构发展的现状进行分析，然后从观念、自身、制度三个角度归纳我国慈善机构发展的困境，提出促进我国慈善机构发展的建议。

[关键词]慈善组织 慈善理念 慈善公信力 制度建设

基金项目：本文为国家社会科学基金项目“提高我国政府公信力的途径和措施研究”的阶段成果（项目编号：12CZZ044）。

我国经济的快速发展为慈善机构的发展提供了经济基础和物质支持，同时，社会的快速变革，人们对物质精神追求的提高，贫富差距的不断扩大，都需要慈善机构的协调和润滑。然而，我国慈善机构的发展速度和质量还不能满足社会发展的需求，因此慈善组织不能满足现状，需要正视困境，提升能力，以期更好地促进经济社会的发展。

一、我国慈善组织发展的现状

近年来，我国慈善组织发展很快，在解决贫困、促进教育、环境保护和权益维护等方面发挥着越来越重要的作用，受到社会关注的程度也进一步提高，出现了一些新趋势：

（一）自上而下型慈善组织一枝独秀

自上而下型慈善组织是政府发起创办的慈善组织，因此可以称作官办慈善组织；自下而上型慈善组织因为是民间发起的慈善组织，因此可以称作草根慈善组织[1]。二者各有长处与不足，官办慈善组织依托政府，资源丰富，但同时也具有很强的官僚习气，行政色彩浓厚；草根慈善组织虽然在资金、专业程度方面不及官办慈善组织，但是它灵活、广泛，对我国慈善事业的发展意义重大，因此官办和草根慈善组织应当协调发展。然而，在当前我国慈善组织的发展中，二者出现了很大的不平衡，官办慈善组织不但在慈善组织总量中占很大比重，而且在资金、场地、专业化程度方面远胜于草根慈善组织，因此官办慈善组织在当前我国慈善事业的发展中可谓一枝独秀。

（二）网络慈善组织发展迅速

据统计，截至2013年12月，我国互联网普及率为45.8%，较2012年底提升了3.7个百分点[2]。在网络社会中，一切国家政治、经济、社会的发展都会和网络紧密结合，慈善组织自然不能例外。一方面，慈善组织利用网络对信息快速而廉价的处理能力，丰富了其在慈善活动中的运作方式；另一方面，依托网络的虚拟空间，一大批新型网络慈善组织快速成长起来。网络慈善组织的发展依托互联网具有很多优势，不仅可以实现组织运作的低成本，而且还可以实现快捷的组织沟通。而更为关键的是相较于实体慈善组织，网络慈善组织可以更广泛地了解慈善信息，更有效地进行跨区域慈善援助。此外，网络慈善组织的主体人群是青年，青年群体的社会中坚身份和旺盛精力，都给网络慈善组织的发展增色加分。

尽管我国官办慈善组织和民间慈善组织发展迅速，但不能否认的是相对于我国的经济发展，以及我国社会发展对于慈善事业的紧迫需要，我国慈善组织的发展仍然不充分。以汶川地震为例，灾情发生后，政府全力救灾，广大民众积极参与，但民众的捐助渠道却十分有限，而物资的运送、灾后汶川重建也因为慈善组织参与度较低而困难重重，慈善组织的不充分发展严重地制约了救灾力量的发挥，也变相地加重了地震灾害对汶川的破坏。

二、我国慈善组织发展所面临的困境

我国慈善组织发展迅速，在取得可喜成绩的同时，也应该看到在发展中慈善组织存在的问题和不足，主要体现在观念、自身建设和外部制度三个方面。

（一）观念方面

观念是慈善组织存在、发展的精神基石，观念的不足必然成为慈善组织发展的障碍，本文主要讨论捐赠者慈善意识的问题。

1.公民慈善意识不强。随着社会的进步和发展，我国民众的慈善观念和慈善意识不断增强。但是还应该看到，我国民众仍然保留着一些落后的慈善观念：（1）不平等的慈善观[3]。受到传统慈善活动的不良影响，很多民众认为所谓的慈善，就是把自己的东西恩赐给他人，其中的慈善动机是一种恩赐的快感和施舍的成就感。这种观念和现代慈善意识所倡导的“平等”的观念严重冲突，在恩赐施舍指引下的慈善活动，不仅破坏了慈善活动本身的自愿性，也不利于捐助人和受捐助人的良性互动，更威胁到我国整个慈善事业的进步和发展。（2）由近及远的熟人慈善。受到邻里、村落等传统人际关系的影响，很多民众在进行具体的慈善活动时有意识地区别对待，对于熟人或者自己喜欢的人捐助的积极性较高；而对于陌生人捐助的积极性就大打折扣。这种差别性体现了民众的熟人慈善观念，与现代慈善意识的“博爱”观念背道而驰。熟人慈善将慈善限制在一个小圈子中，影响了慈善的辐射力，破坏了慈善本该有的存在意义，对慈善事业的发扬光大产生了严重阻碍。（3）功利性慈善观[4]。人的行为都含有利己动机本无可厚非，但是对于慈善应该抱有一种“互助、共享”心态，不能将慈善与名声、命运、子孙报应等联系起来。不少民众在传统宗教的影响下，认为慈善就是为自己积德，认为慈善可以改变子孙的命运，这种将迷信赋予慈善活动的观念不利于慈善事业的发展；也有不少企业家，将产品推介和慈善活动进行捆绑，慈善是虚而推介产品进而达到赚取经济利益的目的是实，这种形式的慈善已经不再属于我们倡导的非营利性慈善活动。（4）慈善意识淡薄。部分民众没有认识到慈善对于国家社会、个人发展的重要性，因此片面地认为慈善和自己无关，错误地把慈善和政府提供的公共服务混为一谈，缺乏现代慈善观念。

2.企业慈善意识薄弱。企业作为经济组织，有经济来源和支撑，可以为慈善提供大量的捐赠，同时企业慈善捐赠可以带来更大的社会影响和舆论导向。事实上，从全球范围看，企业慈善捐助确实占据了慈善捐助的很大比重，但是我国企业慈善捐助的情况不容乐观，企业捐助在总体捐助中的比重相对较低，企业的捐助低迷反应了企业慈善意识的薄弱：第一， 企业对现代慈善的认识不充分。目前，国内很多企业缺乏对慈善的正确认知，把慈善当作“往外掏钱”、“零创收活动”，没有认识到慈善对企业发展的积极作用，没有认识到慈善的开展有利于企业经济目标的实现。事实上，现代慈善理念倡导企业在慈善捐助中兼顾经济利益，实现社会效益和经济效益的有机结合，就需要企业在全面认知现代慈善理念的前提下积极开展慈善工作。第二，企业公共责任意识淡薄[5]。慈善捐助的理念核心是公共责任意识，只有把自身发展和公共进步结合起来，才是具备良好现代慈善的关键；反过来讲，缺乏现代慈善意识，慈善捐助意识薄弱的根源也是公共责任意识的薄弱。随着市场经济的深入发展，随着个人权益的高扬，个人意识在我国落地生根，但是也要防止公共责任意识的淡薄，企业捐助意识的薄弱，也就是说只重视个体利益的保护，忽视作为社会一分子理应对社会的公共责任，尤其是一些富人，宁愿“一掷千金”、“挥金如土”也不愿意关注弱势群体，关注社会发展，缺乏公共责任，不仅威胁慈善事业的进步，也对整个社会的良性发展埋下了隐患。第三，企业缺乏诚信意识。企业诚信缺失，具体表现在企业不能对自己的捐献承诺进行兑现。部分企业在媒体面前做出慈善捐助的承诺，经过宣传后获取了知名度的提升，但是后续工作并不热衷，甚至放弃捐赠，这种不诚信增加了慈善活动的成本，也对社会造成了负面影响。然而，慈善机构并没有对不诚信企业进行索捐的法律支持，这种制度漏洞也加剧了部分企业的不诚信行为。

（二）慈善组织自身建设方面

1. 慈善组织公信力不高。公信力是慈善组织募集资金、发挥影响的前提。但是，近年来我国慈善组织的公信力不断走低，最有代表性的是中国红十字会的公信力危机。如中国红十字会在我国社会救助中发挥着重要作用，深受公众的信任，但是“郭美美事件”的爆发严重地挫伤了中国红十字会的公信力，网友们质疑善款被挪作私用，随之而来的“还钱”与“罢捐”，使中国红十字会的公信力降到低谷。深圳市红十字会负责人对外称，受到“郭美美事件”影响的几个月里，深圳市红十字会接到的社会捐款几近于零；“郭美美事件”后社会大众对于玉树地震的无偿捐献很多人拒绝了由红十字会中转物资，而是采取亲自抵达灾区送去物资的方式，这些事例都表明中国红十字会的公信力大大降低。其实，公信力降低的不仅仅是中国红十字会，我国很多慈善机构都遭到公众的质疑，从中华慈善总会“尚德捐款门”事件到公众对“壹基金”的质疑，这些一方面，表明对慈善机构的外部监督在加强；另一方面，也反映出我国慈善机构的整体公信力大大降低，公信力的降低无疑已经是当前我国慈善机构发展所遇到的重大问题之一[6]。

2.慈善组织从业人员的素质有待提高。人才是慈善机构发展壮大的关键因素，然而我国慈善机构的人才建设却远远落后于慈善机构本身的发展速度。

从官办慈善机构层面分析，官办慈善机构的人才模式是专业与非专业并存。一方面，官办慈善机构拥有较为完善的专业人才队伍，他们拥有致力于慈善事业发展的热情和理想，拥有开展慈善工作所必须的经验和知识；另一方面，官办慈善机构大量的管理者和普通工作者源于体制内，以离（退休）、转、调的方式进入慈善机构的管理和普通岗位，复杂的人才来源使慈善机构成为“留守地”、“兼职地”，老年退休者到慈善机构发挥余热，政府官员兼职慈善机构的管理岗位，这样的人才结构，挤占了专业人才的上岗机会，造成专业人才无处去，非专业人才出不去的不良局面。

从民办慈善机构层面分析，民办慈善机构不同于官办慈善机构，不存在体制内人员流动的问题。民间慈善组织从业人员大多热情很高，但是相比于官办慈善机构其人才建设还存在很多问题：一方面，民间慈善机构从业人员的专业性不高。参加民间慈善组织，很多人都是出自对慈善的认可和热爱，一腔热血固然值得肯定，但是这些从业者来自不同阶层、不同行业、不同年龄阶段，缺乏从事慈善行业的知识储备和经验指导；另一方面，民间慈善机构的人员流动性高。民间慈善机构不同于官办慈善机构，拥有的经费十分有限，不能为从业者提供优良的薪酬待遇，从业者往往是出于对慈善的热爱以及自我的社会责任感，但是没有薪酬保证自然不能持久。此外，民间慈善机构的从业者待遇保障不足。民间慈善机构的身份十分尴尬，其从业者更是没有福利保险的保障，这种身份和待遇的不乐观，自然不可能吸引稳定、高质的从业者。

（三）外部制度方面

慈善组织的良性发展离不开制度的支持。我国慈善组织的发展，面临着制度不完善的威胁。

1.民间慈善组织的主体地位立法滞后。民法在理论上将法人分为公法人和私法人，私法人又可以分为财团法人和社团法人。财团法人指法律上对于为特定目的的财产集合赋予民事权利能力而形成的法人，捐助行为是财团法人设立的基础，财团法人一般不以赢利为目的，公益性较强[7]；而社团法人一般为公司，是以赢利为目的，并且是以人为基础而成立的。由此可以看出，我国民间慈善组织是典型的财团法人，但是在我国现行的法律事实上却不存在财团法人，因为在制定《民法通则》时民间慈善组织还没有出现，财团法人的设立自然就没有了现实意义。随着社会的发展，民间慈善组织大量成长起来，如此一来，“财团法人”的空缺就成了民间慈善组织发展的阻碍，一方面，法律没有对慈善组织的主体地位给予明确定位，只是将慈善组织之一的基金会定位为非营利法人；另一方面，法律对慈善组织的成立实行“双重登记制度”，即依托业务主管部门在民政部门登记注册，如此一来，业务主管部门就成了民间慈善组织的上级部门和责任部门，民间慈善组织在法律上就丧失了独立的人格。

2.税收政策激励不足。慈善组织作为非营利性公益组织，经济来源大多为无偿捐献。然而，目前我国针对慈善组织的税收政策并不十分优惠，“捐款”变“税款”的尴尬情况时有发生。以“广州市金丝带特殊儿童家长互助中心”为例，它的身份为民办非企业单位。2011年底，广州市金丝带特殊儿童家长互助中心的账目余额为45821.45元，按照所得税的税率计算当年就要缴税上万元，除去3万元注册资本，除去“小型微利企业税务优惠”后最终缴纳的税款为1582.15元，税负很重。由此看出，我国对于民间慈善组织的税收激励不足，在对慈善组织的减税、免税上存在着随机性和不确定性。如2012年底，广州市“拜客绿色出行宣传活动中心”在向相关部门申请后未获免税资格，为此，“拜客绿色出行宣传活动中心”不得不拒绝一笔3万元的捐款。无疑，对民间慈善组织的税收政策过重以及不完善，严重地打击了我国民间慈善组织成立和发展的积极性。

3.政府行政干预过强。我国慈善组织的发展仍然依赖着政府行为，政府介入慈善事业无可非议，但是政府对慈善机构成立、发展过多行政干预就显得不合时宜。政府过度行政干预体现在以下两个方面：第一，准入方面。《社会团体登记管理条例》中规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体没有必要成立，这就限制了很大一部分慈善组织的成立，不利于慈善组织内部的良性竞争，不利于慈善组织的发展。第二，管理方面。目前慈善组织要依托业务主管部门成立、运行，慈善组织的人事、活动都要受到业务主管部门的审查同意，如此一来，慈善组织就失去了独立发展的可能性。

三、 促进我国慈善组织发展的对策研究

为了促进我国慈善组织的进一步发展，必须在仔细分析我国慈善组织问题的基础上对症下药，完善对问题的解决措施。本文从现代慈善理念的培育、慈善组织公信力建设、外部制度建设三个层面来阐述这一问题。

（一）培育现代慈善理念

现代慈善理念是发展我国慈善事业的基础和前提，也是慈善组织发展的必备思想基础。

1.批判地吸收传统慈善文化。首先，要对我国的传统慈善文化有一个理性认识。传统慈善文化存在了上千年，是我国传统文化中的重要一环，其所倡导的“积善行善”理念引导民众关爱他人，对社会的和谐发展起到了良性的推动作用；同时，传统慈善文化中的“施舍”“报应”观念，违背了现代伦理的“平等”意识，必须得到纠正。传统慈善文化优劣并存，这就要求我们认清自己的“家底”，采优弃劣，趋利避害。其次，要培育出符合我国实际的现代慈善理念。我国慈善理念的构建，不仅要积极吸收国外先进的慈善理念观念，还要仔细地分析我国民众的伦理观念[8]。国外先进的慈善理念，比如“互助共享”“平等博爱”都是西方社会“公共责任感”的延伸。然而，我国经历了漫长的封建社会，“公共责任”远不如“家国天下”盛行，如果不考虑这一点，盲目地移植西方慈善观念，“水土不服”就在所难免。

2.加强对现代慈善理念的宣传。“宣传引导”对理念的养成至关重要。针对现代慈善理念的宣传，要多方参与、多措并举。首先，社会各界要加强对现代慈善理念宣传的重视。现代慈善理念宣传主要靠政府，政府在我国社会治理中发挥着不可替代的重要作用，政府应该肩负起现代慈善理念的宣传工作。一方面，形成宣传机制，设立专项工作任务，将慈善理念的宣传纳入政府考核；另一方面，吸收专业人才，建设宣传队伍，加强宣传能力。现代慈善理念的宣传，不能只靠政府，还要靠社会各界的共同努力。事实上，只有公民社会发育成熟，我国的慈善机构才能成熟完备，因此社会各界必须增强慈善意识，慈善机构更应该加强慈善的宣传力度，让现代慈善意识普及到社会大众之中。其次，要注重宣传的方式方法，在具体宣传中不能空洞说教，必须结合社会实际，树立榜样典型，让民众真真切切地感受到慈善组织之于社会的重要意义，慈善事业之于民众和社会的深远意义。

（二）提升慈善组织的公信力

提升我国慈善组织的公信力，一靠健全信息公开制度，提升慈善组织运作的透明度；二靠加强慈善组织内部的人才队伍建设，提升慈善组织的运作能力。

1.健全信息公开制度，提高慈善组织运作的透明度。只有做好慈善组织的信息公开，才有可能提升慈善组织的公信力。而要做好信息公开，需要多方合力，多措并举，具体来说有以下几点：第一，我国法律规定，受赠方有义务向捐赠方说明情况，包括受赠财产的使用和管理情况等[9]。民众在捐赠过程中不能只捐赠不跟踪，要持续做好监督，要求慈善机构及时公布自己捐赠财产的使用和管理情况，发现问题及时向慈善机构和相关部门反映，把慈善腐败扼杀在摇篮中。第二，慈善机构要主动地做好信息公开。我国慈善机构的信息公开方式分为主动公开和依申请公开两种，慈善机构应该对基本信息、业务信息以及财务信息做到及时、主动地公开。对于民众的依申请公开要求应及时回复，耐心解答，发现问题及时改正。第三，要完善相关法律法规，做到有法可依、执法必严。事实上，我国有关慈善机构信息公开的法律法规有很多，如《公益事业捐赠法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。为了配合我国慈善机构的发展速度，要及时更新相关法律条款，制定专门的慈善机构信息公开法律法规，同时加大执法力度，对于违规违法慈善机构，依法严厉打击。

2.加强慈善组织人才建设。加大考核和提高待遇是做好慈善组织人才建设的两个重要方面，只有完善考核体系，健全奖惩机制，提高职员的待遇才可以进一步提升慈善组织从业人员的工作热情，提高工作效率。具体来说，一要建立健全考核评价体系。评价是奖惩的前提，要充分吸收和借鉴国外成熟、先进的考核评价体系，结合我国国情实际，制定出科学完善、操作简单的考核评价体系。要根据不同工作岗位和工作内容，制定不同的考核指标。第二，完善奖惩和问责机制。要加大对优秀员工的激励奖励，做到精神奖励和物质奖励相结合，逐步探索薪酬与贡献挂钩的薪酬体系，高绩效、高工资，高贡献、高薪酬，建立问责机制，把责任落实到人，加强内部监督。

（三）加强外部制度建设

加强外部制度建设，一方面要完善民间慈善组织的主体地位；另一方面要完善相关税收激励政策。此外，还要规范政府与慈善组织的关系，多措并举，构建良好的外部制度环境。

1.完善民间慈善组织主体地位。在理论上，要对民间慈善组织的主体地位给予确定。从民众结社自由的角度分析，民间慈善组织属于民众的自愿结社。在我国，结社自由是民众的基本宪法权利，不受政府、团体和个人的干涉。民间慈善组织主要关注救灾、医疗、教育领域，属于一种非营利结社，对政府职能的发挥有促进和辅助作用，对和谐社会的构建有良性的助推作用。从私法人角度分析，财团法人属于私法人，财团法人的典型就是民间慈善组织，确立民间慈善组织的主体地位有法律上的支持。

在立法实践上，要完善我国的民法，把确定慈善组织的主体地位作为议程及时提出并出台专门的慈善组织管理法，确定民间慈善组织的主体地位。但要注意，确立主体地位并不意味着民间慈善组织完全脱离政府的监管。事实上，很多国家和地区都对慈善组织的成立设立了严格的规定，如德国就规定成立公益基金会要得到当地官署的同意[10]。

2.完善税收优惠政策。当前，我国对于慈善事业的税收优惠政策不完善，很多慈善组织和捐赠企业得不到适当的税收优惠，不但影响了公司、个人的捐赠热情，也加重了慈善组织的负担，阻碍了慈善组织的良好发展。因此，我国必须完善相关税收优惠政策，通过媒体大力宣传相关税收优惠政策，激励企业、个人参与捐赠，激发慈善组织发展活力；简化税收优惠办理手续，在保证严格纳税的前提下对慈善组织税收优惠的流程进行简化、优化；降低享受优惠税收政策的标准门槛，最大限度地吸收享受优惠税收政策的慈善组织 [11]；对公益性社会组织的投资性活动要依法征税。

3.规范政府与慈善组织的关系。目前，政府与慈善组织的关系可以概括为：政府管理慈善机构，慈善机构在一定程度上依附于政府。建立新型的二者关系，要由“管理”转变为“监督”，要由“依附”转变为“独立、合作”。

第一，政府由管理者转变为监督者。政府对慈善机构有监管职责，但是当前的情况是政府对慈善机构“越位管理”、“缺位监督”。一方面，直接对慈善机构的人事任命、经费活动进行过度干预；另一方面，缺乏对慈善机构的有效监督，各个监督主体分工不明、职能交叉、效率不高。针对这些问题，一方面，政府要对慈善机构“松绑”，降低准入门槛；另一方面，政府要肩负起监督慈善组织发展的职责，整合优化各种监督资源，明确各个监督主体的职责，发挥社会监督的力量。

第二，努力构建“合作伙伴”关系。慈善组织属于非营利性公益组织，主要关注救灾、医疗、教育等领域，对政府民生职能的发挥有支持和辅助作用。随着公民社会的发展以及有限政府的建立，慈善组织的力量和影响力不断加强，慈善组织具备了履行一定职责的能力，而政府也需要这样一个“伙伴”来共同应对社会问题，因此二者有必要进行合作。同时，慈善组织也可以通过与政府的合作，弥补自己在社会救助中缺失的“普遍性”和“固定性”，二者合作优化社会服务功能。

参考文献

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Research on the Status Quo， Problems and Countermeasures

of Charity Organization Development in China

WU Guang-yun， LI Rui-fei

（College of Public Administration， Nanchang University， NanChang， Jiangxi 330031，China）

[Abstract]As the charity organizations focus on fields such as disaster relief， health care and education， the development of charity has the propellant effect on sound social security. Meanwhile， the development of charity can not only share part of social functions which belong to the government， but have important significance on the development of civil society and the establishment of limited government. This article interpreted the present situation of the charity organizations development in our country. Then， summed up the development of domestic charity from the viewpoints of concept， itself and system. After made a deep analysis， some targeted countermeasures and suggestions were put forward to promote the development of charity in China.

[Key words]charity organizations； charitable idea； credibility； system construction