防范风险，把握城镇化进程中的关键环节

摘要：城镇化过程是按照经济规律循序渐进的，拉美和欧美在城镇化建设中的经验、教训值得借鉴与反思。建设城镇化应当把握关键，切实保障人民权益、建立健全基本公共服务体系，实现城镇化进程中的以人为本、协调发展，使之真正成为经济社会发展的发动机和助推器。

关键词：城镇化；风险控制；路径选择

党的十八届三中全会提出了“坚持走中国特色新型城镇化道路”战略目标，把推进以人为核心的城镇化作为关键环节来抓，以推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。这是一个让城镇化回归本源、体现特色的重要理论课题和实践问题。

一、 前车之鉴，教训深刻

城镇化是现代化发展过程的重要衡量标志，既是是一个历史范畴，又是一个发展的概念。尽管目前理论界对城镇化的内涵表述有20种之多，但随着实践的不断深入，其内容已渐清晰、内涵也将不断丰富。我国城镇化的核心在于以人为本，城乡统筹，绿色低碳、服务均等，和谐发展，是有别于其他国家和地区一般的城市化。

城镇化是一个按照经济规律循序渐进的历史过程，有其自然发育成长的特点，离不开一定的历史条件和社会氛围。从欧美来看，物质基础上由于工业革命的积累，本国人口又较少，经济增长可以应对自身人口的生活需要，意识形态上历经数百年的社会结构蕴育与现代变革，为城镇化发展创造了方方面面的条件。

进入20世纪以后，拉美地区为了推进城镇化，机械模仿欧美模式，城镇化进程中不顾自身农业社会发展的阶段性，城镇化与工业化产生严重失衡，呈现出“超前”和“过度”现象。有关研究表明，全球城镇化率到2009年才达到50%，拉美城镇化率早在1961年就已超过50%；1999年世界平均城镇化率是46%，人均国内生产总值是5 165美元，城镇化与工业化的比值是1.48，拉美平均城镇化率则高达75%，人均国内生产总值是4 039美元，城镇化与工业化的比值高达2.5。拉美城镇化模式这种起点低、速度快的特点，无序开发有限的农业资源，城市人口的数量大大超过工业化所能吸纳的程度，城市自然环境、城市居民的精神心理承载能力远远不能适应城镇化发展需求，最终导致了贫富分化加剧，生活环境恶化，城市道路拥挤，失业与犯罪率居高不下，医疗卫生教育等公共服务严重短缺，大大增加了城市发展的额外成本，聚集经济变成了聚集不经济，形成所谓过快过度城市化的“拉美陷阱”。这种“城市病”问题至今在某些国家和地区仍然普遍存在。曾经辉煌一时的美国“汽车之城”和“音乐之城”底特律，2000年以来，失业率翻了将近3倍，大约40%的城市路灯已经损坏，全市废弃房屋高达7.8万幢，每年大约会发生火灾1.2万起，凶杀率达到40年来最高水平，而每次报警电话却需要等58分钟才会得到回应；2013年第一季度，整个城市的救护车只有1/3在服务。在《福布斯》杂志推出的城市排名中，底特律被评为2012“美国最悲惨城市”，2013年7月18日，被迫向州法院递交了破产保护申请。上海交通大学刘士林教授称其为欧美模式是个“正常的孩子”，拉美模式是个“早产的孩子”。

当今中国，在拉美模式影响下，不少城市在不符合当地经济发展水平和所处阶段特点的情况下，大规模发展新城、新区，盲目复制和模仿了大量商业地产项目，建设风潮已经从一二线城市蔓延到三四线城市，土地城镇化远快于人口城市化，真可谓“没有最快，只有更快”。全国小城镇从1978年的2 176座发展到2000年的20 312座，平均每年增加824个；初具形态的城市群到2010年超过了20个。还有的地方管理者错误地以为，雇一个国外设计师，建一个“洋气十足”的建筑物，就可以提升或展示城市的现代化水平，因而城镇化进程脱离当地实际，竞相攀建所谓国际一流的摩天大楼。据摩天城市网发布的2012年《摩天城市报告》显示，按照“152米以上的建筑为摩天建筑”的国际标准，截至2012年，摩天大楼美国有533座，中国有470座。按照现有各地的规划，中国在建摩天大楼还有332座，占全球在建的摩天大楼的87%。预计到2022年，中国摩天大楼总数将达1 318座，是美国536座的2.5倍，其中80%将建在中小城市；如果以每座楼50亿元投资计算，这么多座摩天大楼的投资极其庞大。这种“高端化”发展更加剧了农民工的“低端化”生存，反映了我国城市建设中不切实际、贪大求洋的错误倾向，这样的“造城”，将是未来的“睡城”、“空城”和“债城”，面临着有城无“业”，有城无“市”、有城无“人”的窘境。内蒙古的鄂尔多斯市，盲目的造城运动留下的后遗症十分明显，年财政总收入只有800余亿元，而欠债高达3 000亿元；在底特律宣布破产的背景下，鬼城鄂尔多斯的标签被更改为“债城”，发展前景令人担忧。

我国形成的城镇化体系极不合理。人口过于集中一、二线城市，“城市病”越来越突出，居民生活负担重、质量差。而一些中小城市和小城镇虽然聚集了大量人口，但对转移人口的吸引能力不强，缺乏有竞争力的产业，由此形成了城市地区的新二元结构，导致了群体间差距有不断扩大的趋势。

二、 高瞻远瞩，把握关键

拉美在城镇化建设中的深刻教训和欧美城镇化发展中的成功经验，为我们当前推进城镇化、实现现代化具有重要的警醒反思和有益的发展借鉴作用。我们要坚持城镇化和工业化、信息化、农业现代化“四化同步”，推动农村城镇化，城镇集群化、城市生态化，全面提升城镇化质量和水平，真正使城镇化建设成为经济社会发展的发动机和助推器。

1. 城镇化重在化“远”。城镇化是我国经济社会可持续发展的强大引擎，是现代化建设面临的重要历史任务。

（1）城镇化是城镇发展与风格的生命延续。各地有各自不同的基础、背景、环境和发展条件，由此孕育出各自城镇与众不同的特点与风格。城镇化的核心是城市转型的过程，并不是“投资拉动经济”模式的延续。现在，我们城镇化的发展缺少系统性、科学性、长远性战略思考与构建，城市建设和发展基本是粗放型的、摊大饼式的，一些地区在偏狭政绩观驱动下，不顾实际、不顾全局，没有遵循城乡发展的规律，规划往往是“纸上划划，墙上挂挂”、“领导调动，规划重弄”。其后果是城市空间蔓延膨胀，地面建筑密度过大，工业过分集聚，城镇人口猛增，处于投资粗放、浪费惊人、污染严重、效率低下的扩张状态，一些地区的资源、环境承载力已到“临界点”。

（2）城镇化必须注重科学规划。城镇化“化”在哪里？应该化在长远，重在规划。科学规划是建设的前提，也是城镇化建设和管理的基本依据。好的规划是方向引领，目标牵引，行动指引。规划城镇化，必须从实际出发，打破行政区划限制，面向现代化远景，符合国土空间布局，城市产业发展布局科学，避免规划中的随意性现象和超越历史阶段的做法。发展城镇化，必须严格执行规划，统筹城乡发展，考虑环境承载能力，根据区位条件、资源环境状况和经济社会发展基础等情况，加快住行为主的消费结构的升级步伐。要构建“市场主导、政府引导”的发展模式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，既需要市场“无形之手”和政府“有形之手”的两手配合，又要防止政府成为“闲不住的手”而过度干预，真正形成发展规划、区域布局、建设管理之间相互配套、全面对接的城乡规划体系。

（3）城镇化必须注重城乡互补和融合。农村可以为城镇的发展提供有力支持，城镇可以为农村的发展提供强大动力。如何在城镇化整体推进过程中保持城镇体系的合理性，是城镇化发展需要注意的问题之一。不论是过去的“分散型”城镇化道路，还是现在的“聚集型”城镇化道路，城镇化都要立足农村，从人力、物力、财力及管理能力的实际出发，让大城市、小城镇、新型农村社区互促共进，再慢慢向中等城市、大城市集中，最终实现规划新型城镇化道路的科学选择。

（4）城镇化必须打造生态宜居的魅力空间。要构建科学合理的城市发展格局，综合考虑城市群中各个节点的关联性，力求相互辉映，各得其所。从宏观上看，应正确处理好大中小城市与小城镇的关系，注意发挥互补作用；正确处理好区域经济发展与产业布局的关系，使之紧密衔接；正确处理好当前发展与资源环境承载能力的关系，保持可持续发展。从微观来看，应正确处理好建设规模与功能定位、创业就业与保障有序的关系；正确处理好弘扬传统文化与现代设计创新、保持历史风貌与现代人文气息的关系；正确处理好当前需求与未来空间、产业项目与舒适宜居的关系，保证城镇化与资源环境的协调发展。

2. 城镇化重在化“优”。高质量的城镇化，不是简单的城镇人口比例增加和面积扩张，而应积极探索内涵式城镇化发展道路，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变，着力在“四化同步”推进上下功夫，构建城乡一体的发展新格局。

（1）城镇化是市场机制作用下的渐进过程。市场本身是城镇化发展的动力。英国在市场机制作用下优化配置城镇化资源，用了近百年时间（1760年产业革命到1851年），实现城市人口超过总人口的50%，建设了世界上第一个城镇化的国家，而且避免了“城市病”等社会问题。当前，我们推进城镇化建设，既要发挥政府在城镇规划和基础设施建设、社会保障等方面的积极作用，又要推进制度创新，发挥市场配置资源的决定性作用，防止决策失误，盲目扩张城市规模。

（2）城镇化是内涵式发展的聚集过程。城镇化与工业化相伴而生。规模化工业大生产，带来了产业集聚、人口集聚、资源集聚的城镇化。城镇化与工业化共同构成现代化的基本内容。目前，城镇化滞后于工业化是导致经济社会发展中的不平衡、不协调、不可持续的重要原因。只有实现“四化同步”发展，解决好城镇化滞后导致的结构性问题，才能防止盲目的城镇化，冒进式城镇化和被城镇化。要依靠特色产业支撑，防止结构的同质化，逐步弱化中心城市的制造业特征，培育创业创新、生态文明、宜居宜业、功能健全、服务完备、社会和谐的发展环境，以达到产业布局合理化、科学化的目的。

（3）城镇化是低碳化发展方式的推进过程。应该看到，城镇化最直接的效应是随着城市人口的大量增加，对生活服务业等第三产业带来巨大需求，低碳城镇化意味着可以刺激经济增长。当前，要实现人口城镇化的速率高于土地城镇化和工业化，城市市区面积的扩大不能再成为所要追求的目标。应通过消化已经转换用途的土地来实现数量的扩张，提升工业化和城镇化的品质，推进绿色发展、循环发展和低碳发展，解决好资源和环境两大约束，确保城镇化进程持续健康发展。

（4）城镇化是创造美丽空间的发展过程。要选择正确的城镇化发展策略，提高城市综合承载能力，促进城乡关系的良性互动。合理发挥中心城市或城市群对周边地区发展的带动作用与辐射功能，切忌走“村村点火，户户冒烟”的老路。加强和完善城市管理、服务功能，大幅度增加城市公共服务、环境保护与治理、防灾减灾等领域的投资，改善公共交通，降低城市发展的额外成本和居民生活成本，为居民自愿迁移提供可能，让居住在郊区、工作在中心城市上下班开始成为时尚，以此抵消由经济转型、速度放缓带来的投资增速下降，实现城乡统筹发展。

3. 城镇化重在化“人”。

（1）人口城镇化是城镇化的核心。人是物质资料的生产者、自然资源的开发者、城镇建设的组织者、经济活动的管理者。推进城镇化的最终目的是为了人，人既是社会发展的手段，也是社会发展的目的。城镇的产业发展、就业创造、城镇建设、公共服务等都应坚持以人为本的理念，始终把人的发展作为城镇化的出发点和最终归宿。这既是后发优势的体现，也是社会主义的本质要求。

在传统发展模式驱使下，农村耕地大量被无偿或者低偿剥夺，城乡之间、产业之间、产城之间融合度不高，人口集聚能力较低，大量农民工与随迁家属难以融入城市社会，不能享有与城市居民享有同等的基本公共服务，没有宜业、宜居、宜乐的生活环境，切身利益难以保证。这将会给城镇化进程潜藏诸多风险。

（2）新型城镇化如何解决好“人”的问题？笔者认为，一是把维护农民权益作为工作的出发点，把推进农村转移人口融入城市作为政策的落脚点，坚持城镇发展公共事务决策、集体土地开发利用的科学化、生态化。发挥好小城镇建设在城市化参与式、分享式、包容式的纽带作用，就近吸纳剩余劳动力，引导人口集聚，使农民真正融入城市。二是以人口适当集中、功能综合集成、要素集约有效为重点，发挥小城镇“人口蓄水池”的作用。既重视加快发展、提高效率，又重视成果共享、增进公平，使农民“进得来、留得住”， 在社会上享有共存，在群体上获得融合、在心理上感到认同，在情感上找到归宿，打造城市生活共同体。三是以形成促进消费增长的长效机制为重点，引导居民消费转型升级，积极释放消费需求，形成城镇发展与居民消费的良性互动。城镇化将会拉动投资需求、引发消费需求，为企业的转型发展带来无限商机。在内需结构方面，城镇化是扩大内需最雄厚的潜力所在，单纯加快城镇化速度，仅能扩张内需总量，加剧消费和投资失衡，不利于内需结构的均衡。日本在1950年～1970年处于城镇化中期阶段，城镇化率年均提高1.6个百分点，投资率由24%上升到39%，当上升了15个百分点时，消费率反而下降了17个百分点，直到城镇化速度降低后，消费率才重新缓慢回升。我国改革开放以来的城镇化，以投资和外需为特征，为世界经济增长和国际贸易扩张提供了动力源泉。而城镇化的市民化进程，带来的是经济转型和不断扩张的消费需求与科技创新，为经济发展注入活力。要积极让农民更多分享城镇化红利，提高收入和消费水平，营造良好的消费环境，充分发挥出城镇化对消费的拉动、扩张作用。

4. 城镇化重在化“保”。推进城镇化，农民工转变为城市市民，最急需解决的问题并不是户籍，而是生活成本可接受、基本公共服务能均等、社会保障有安排，消除了新老市民存在的隔膜和障碍。农民进城后自己以及子女在就业、教育、医疗、住房等方面的保障，找到自己长久的安身立命之处，真正实现“农民市民化”。

从我国的社会保障情况看，全国农民工2011年底参加城镇养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险的比重分别为16.4%、18.6%、27%、9.4%，显然，在收入较低和高昂的生活成本面前，农民工缴纳保险条件有限，即使给他们一个城镇户口本，大城市也不是他们的归宿。

随着社会空间结构变动、城乡格局利益调整，在城镇化发展中的新问题、新矛盾也会相伴而生。如何破解诸如拆迁纠纷、失地农民的就业和生活、外来人口在城市的公平待遇等难题，是地方政府面临的棘手问题。为此，应加推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例；对于自愿退出承包地的农民可以转为城镇户口，并按政策得到有产权的住房；还可以允许农民保留土地承包经营权和股份合作社股权。提高农村劳动力转移就业层次；引导农民自主创业、转移创业，特色创业、集群创业；切实有效改善和保障民生，为农村居民尤其是弱势群体提供全面保障。

美丽中国的未来在于城镇化。这不是书本上统计意义的城镇化，也不是简单把农村人口转移至城市边缘的城镇化，更不是将城乡二元结构转换为城市内部的二元结构的城镇化，而是政府公共服务覆盖到全部常住人口的城镇化，而是人民群众平等参与经济发展、共享改革发展成果的城镇化，而是实现社会成员权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的城镇化。只有这样，我们才能走一条让人民幸福、环境优美、社会和谐的科学发展道路。

参考文献：

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2. 刘士林.什么是中国式城市化.光明日报，2013-02-18.

3. 郁建兴，任泽涛.城镇化：“化物”更要“化人”.光明日报，2013-06-25.

4. （美）乔纳森·休斯、路易斯·凯恩著.杨宇光、吴元中、杨炯、童新根译.美国经济史.上海：上海经济出版社，2013.

5. 杜人淮.中国城镇化可持续发展的困境与破解.现代经济探讨，2013，（6）.

6. 刘爱梅.多维视角的新型城镇化战略研究.现代经济探讨，2013，（9）.

7. 张永桃.市政学.北京：高等教育出版社，2000.

8. 郜建人，李世蓉.由谁投资和管理市政基础设施.中国投资，2004，（10）.

作者简介：许欣，哈尔滨工业大学管理学院管理学博士生，江苏广电网络公司南京分公司高级经济师。

收稿日期：2014-01-16。