外资进入对我国农业发展和产业安全的影响

丁玉 孔祥智

摘要：近年来，外资在农业关键产业控制了生产、加工、销售、流通等产业链的各个环节，我国进一步丧失市场定价权、采购权和销售权，对我国产业安全和经济安全构成了严峻的挑战。我国需进一步完善外商投资法律法规，建立农业产业安全审查机制，规范外商农业投资，进一步提高自主创新能力，加强自主品牌建设，提高农业国际竞争力。

关键词：外资；外商直接投资；农业；产业安全

我国加入世贸组织后，农业对外开放程度逐步放开，目前已成为世界上农产品市场开放程度最高的国家之一。随着大量外资进入农业产业，我国农业的管理水平在提高，技术在进步，农业产业也获得了快速发展，但农业产业链逐步被外资控制，进而控制产业链各环节的定价权，对我国的产业安全构成了严峻的挑战。

一、 我国农业利用外资的现状

中国一直是外商投资的重点国家。随着我国政府鼓励外商投资农业，农业外资利用经历了从少到多、由点到面的过程，农业产业的生产能力和国际化水平大幅提高。目前，我国农业外资利用以合资、合作、独资企业为主要形式，其中，外商直接投资（FDI）在我国农业外资利用中占据绝对主导地位。

我国农业实际利用外资呈逐年上升趋势。根据中经网统计数据库显示，1997年外商实际直接投资农业额为6.3亿美元，之后逐年攀升，2002年达到10.3亿美元，2012年达20.6亿美元，比1997年约增长2.3倍。其中，2005年、2006年略有回落，分别为7.2亿美元和6亿美元，比上一年分别降低35.5%和16.5%。2008年金融危机后，我国农业年实际利用FDI额增速较快，2009年达14.3亿美元，2010年即增长至19.1亿美元，同比增长33.8%。

中国外商直接投资每年达数千亿美元，但农业利用外资在全部利用外资中的比重仍然很小，平均只有1.6%。2012年我国外商直接投资额为1 117亿美元，其中农业只有20.6亿美元，只占到全部投资额的1.8%。与此同时，农业利用外资地区分布极不均衡，近90%集中在东部沿海开放地区，中西部地区农业外资利用相对滞后。这和我国改革开放的推进次序是一致的，也和我国总体利用外资的区位分布一致。农业FDI额最高的是山东省，其次是江苏省，和广东省3省的FDI额超过全部农业FDI额的40%。贵州、宁夏、甘肃等西部省份FDI额比重均较低，合计仅占1%左右。可见，我国农业外资利用虽逐年上升，但在全部利用外资中所占比重较低，同时地区差异较大，主要集中在东部沿海地区，西部相对滞后。

二、 外资进入我国农业的特征

目前，学界对外资进入我国农业所产生的积极影响已形成共识。但外资在生产、加工、销售等产业链的各个环节全方位介入农业，这种过度介入已给我国弱势的农业产业造成巨大冲击，由此带来的产业安全风险不容小觑。目前我国农业领域的FDI表现出以下特征：

1. 外商投资重点由传统的经济作物向粮食作物拓展。根据我国《外商投资产业指导目录》，除少数行业限制或禁止外商投资外，我国农业及相关行业的大多数领域都是向外商开放的。随着我国对外开放的程度加深，外商直接投资农业的部门领域不断扩大。20世纪90年代初，外商重点投资蔬菜、花卉等经济作物，从2000年开始逐步扩大到大豆、玉米、水稻等大宗粮食作物。在食用油加工、粮食加工、生猪生产等方面，跨国粮商已经显示出其超强的资本运作和市场操控能力。在棉花、玉米等产业，农业跨国公司仍处在进入的初期阶段。同时，外资并购对农产品加工业表现出强烈的兴趣。跨国公司开始进入农资产业链，即化肥、农药、农业机械的生产、营销和服务，甚至在种业领域也开始大规模扩张。全球最大的制种公司美国先锋先后在2002年、2006年和山东登海种业及甘肃敦煌种业建立合资公司从事制种业。由此可见，国际资本和农业跨国公司正在积极参与我国农业产业，且参与的广度和深度不断加大。

2. 外资从原料生产、加工、销售、流通等各环节对整个产业链实行全方位控制。改革开放之初，外商主要投资农业的生产和加工环节，对农产品的批发或零售等流通环节极少问津。而现在，外资从贸易入手进入农业领域，再进入相关的加工环节，然后向上游和下游扩张，最终控制整个产业链。以大豆产业为例，外资先控制了食用油的销售，随后通过收购或参股国内大型粮油企业，控制了大部分油脂企业，我国97家大型油脂企业中的64家被外资控制。外资在我国粮食市场的扩张同样如此，从单一的销售环节开始，收购或建立面粉加工厂等，逐步向育种、收购、加工、贮存、销售、股市乃至期货等整个产业链渗透，ADM、邦吉、嘉吉、路易达孚世界四大粮商已渗透到我国粮食流通市场的各个领域。新加坡的益海嘉里集团利用资本优势和品牌优势，从原料供应、生产加工、市场销售和期货贸易等，对我国食用油基本实现全链条控制。在占领我国食用油一半市场之后，又开始觊觎我国米面产业，在东北、江西、四川等大米主产区收购粮食。目前，跨国公司已经在农业产前、产中和产后的各个环节形成了控制力，不仅在传统的生产环节加强布局，而且重点争夺和控制附加值高、利润高的生产资料市场和流通市场。至此，跨国公司控制了农业的生产、加工、销售、流通和科研等各环节，且控制力达到前所未有的程度。

3. 外资进入农业的主要方式由参股经营转向兼并收购。在我国改革开放初期，外资主要通过合资、合作的方式投资我国农业，参股经营，分享收益。随着中国加入WTO，我国政府逐步放开投资领域，对外企控股比例的限制逐步取消，外商倾向于以兼并收购的方式直接控制农业产业。近年来，外资并购国内农业企业的例子比比皆是。2003年摩根士丹利注资蒙牛，2006年美国高盛集团控股双汇，法国达能集团并购汇源果汁，跨国公司并购国内大豆压榨企业，2010年国际四大粮商在粮食主产区并购粮食加工企业，高盛在湖南、福建并购养猪场等。外资用兼并收购的方式控制了国内大部分农业龙头企业，我国的农业产业控制权和定价话语权被严重削弱，农业产业安全状况令人堪忧。

4. 外资在一些关键产业已形成控制性地位。我国农业利用外资额一直在增长，但外资大多集中在消费市场广、利润空间大、发展前景较好的优势产业。外资已进入的108家国家重点农业龙头企业中，有99家集中在粮油、林特产（含水果）、肉类（含鸡、牛、猪）、牛奶、水产和蔬菜产业，比重达到91.7%。一些产业开放程度高，但缺乏有效的调控，受外资影响较大，代表性的是大豆产业、棉花产业和羊毛产业。大豆是我国市场开放度最高的农业产业，大宗农产品进口实行仅3%的单一关税。随着大豆进口量连年快速增长，国内大豆生产受到严重挤压和抑制，自给率只有31%。因为低价大豆大量涌入国内，国产大豆在生产成本日渐攀升、国内需求旺盛的背景下，价格不升反降，农民种植大豆热情不高，中小加工企业纷纷停工，大豆产业几近崩溃的边缘。最让人担忧的是，我国大豆加工企业的85%已被外资控制，我国已基本失去大豆压榨能力的控制力。总体来看，我国农业产业化水平较低，农产品市场集中度不高，国内龙头企业无论在资本、技术、品牌或管理方面均无法和跨国公司相提并论。外商凭借其资本和品牌优势对龙头企业进行兼并收购，从而控制关键产业的产业链，并形成行业控制性地位，可以预见，我国未来的产业调控难度将进一步加大。

三、 外资进入给我国农业发展带来的挑战

1. 外资进入挤压了当地农产品的生产和销售空间，影响农民收入，不利于产业健康发展。跨国公司通过在中国设立外资企业，大量进口国外低价农产品，打压中国农产品的市场价格。例如，2000年以来我国大豆消费量持续增长，需求旺盛，随着国外低价大豆大量进入国内，国产大豆仍然面临“卖难”的问题。2006年第一季度，中国豆农手中积压近500万吨大豆，与此同时我国大豆进口量为798万吨，大豆市场价格下降6.9%，农民损失高达35亿元。农产品价格低迷不仅影响农民的当期收入，还影响农民下期的生产决策。长远来看，价格低迷会抑制农民采用新技术和追加生产投入，在一定程度上抵消了政府支农惠农政策的正面效果，对农业、农村的发展不利。若长期价格低迷，农民会减少种植面积或养殖数量，最终将导致产业的弱化或消亡，产业将畸形发展。

2. 外资进入对中小企业的发展产生挤出效应，不利于吸纳就业和农业的可持续健康发展。我国农业中小企业还处于起步阶段，技术、管理、资金等较落后，如果允许外资不加限制地进入我国农业，众多缺乏竞争力的中小企业将面临破产倒闭的结局，民族产业无从发展。同时，中小企业是吸纳就业、提供就业岗位最多的市场主体，对农民向“市民”转变，推动就地城镇化起着不可估量的作用。外资大举进军中国农业，不仅不利于促进农民工就地转移也不利于民族产业的培育和成长。国内农业仍处于产业发展初期，大多数企业仍以原料生产和低水平加工为主，位于价值链的最低端，话语权不足，利润空间较小。外商通过兼并收购提高了市场集中度，并在重要产业控制了产业链的关键环节，进而在农业的资金、原料供应和产品供应等各环节牢牢把控着定价权、采购权和销售权，国内企业进一步丧失主动地位。如果外资并购进一步发展形成垄断，那么外商不仅控制国内市场、制定垄断价格和瓜分市场，而且破坏市场竞争秩序、损害消费者利益，进而制约国内农业企业技术进步和成长壮大，处于发展初期的农业产业将无从发展。

3. 外资进入不利于我国农业企业提高自主创新能力。跨国公司通过兼并收购等方式获得企业的经营决策权后，牢牢控制着企业内部的技术研发，将其基础性和关键性的研究放在其母国进行，在中国只是辅助性的研究，从而实现其对核心技术的持续垄断地位，大大延缓了农业技术在中国的扩散和溢出效应。新企业不管在资金、技术还是管理上，必须完全依赖外资，自主创新能力被弱化，不利于农业技术进步和新技术的推广使用。

4. 外资进入给中国粮食供给带来潜在风险。粮食是一个国家的战略物资，在国际市场上经常成为国家间的政治工具。中国是13亿的人口大国，大宗粮食供给依赖进口是非常危险的。跨国公司一般先并购国内农产品加工企业，从而进口大量低价国外农产品，挤压中国农产品市场，造成中国粮食种植面积下降。大豆就是典型例证之一。自2005年美国转基因玉米获准进口后，中国玉米贸易形势逆转就已拉开序幕，2010年玉米进口已达157万吨。根据国家粮油信息中心最新数据，2013年玉米进口量将大增85%。我国大豆、玉米等产业连年不振，对外依存度逐年攀升。若我国粮食供给失去独立性，很可能被外国作为政治要挟的工具。

综上所述，我国农业的发展需要大量外来资金的支持，但外资进入对我国农业的渗透和由此带来的负面影响必须引起各方高度重视。中国的农业产业还非常脆弱，农业是国民经济的基础性产业，具有重要的战略地位，如何在有效利用外资的情况下保护农业产业、防范产业安全风险是我们必须重点面对和探讨的问题。

四、 对策和建议

1. 建立健全外商投资法律法规。进一步完善关于外商投资农业的相关规定，尤其是细化《外商投资产业指导目录》，对外商投资的鼓励、限制和禁止领域做出明确规定，确定外商投资农业产业的开放重点和次序，使外商投资农业的领域和我国的农业发展政策保持一致，从而进一步规范外商投资农业行为。对于粮食，如水稻、玉米、肉制品等关系国家经济安全的领域，应进一步细化限制或禁止的措施。完善《反垄断法》，强化农业领域的涉外垄断法规执行，加强对农业产业的涉外垄断审查和监管，引导外商投资健康发展，建立良好的农业产业安全环境。

2. 建立农业产业安全审查机制。一方面加强对外资并购农业企业的监管和审查，尽职调查并购公司，弄清并购动机，防止恶意并购，严格管制外资的非正常并购，并建立外资并购农业企业报告制度。另一方面，建立外商准入和并购影响专家论证制度，对外商并购的诚信及业绩、行业发展和经济安全进行全面评估，防止对我国农业产业安全造成实质性影响，引导农业可持续健康发展，保障国家经济安全。

3. 加大科技创新投入，加强自主品牌建设，提高农业国际竞争力。加大国家对农业科技研发的投入力度，产学研相结合，加快科技成果的转化，发挥企业在自主创新中的主体地位。提高自主创新能力，拥有自主知识产权的核心技术，才能保持关键产业的相对独立和竞争优势，进而维护产业安全。进一步扶持农业龙头企业，加强自主品牌建设，提升品牌知名度，才能形成企业核心竞争力，并在国际市场上和外资企业分庭抗礼。

参考文献：

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2. 吕立才，熊启泉.我国农业利用FDI30年：实践及理论研究进展.国际贸易问题，2010，（2）.

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5. 尹成杰.农业跨国公司与农业国际化的双重影响.农业经济问题，2010，（3）.

重点项目：农业部软科学研究项目“农业农村发展新阶段特征及发展趋势研究”（项目号：201104）。

作者简介：孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博士生导师；丁玉，中国人民大学农业与农村发展学院博士生。

收稿日期：2014-01-18。