论体育公共服务中政府的服务职能

孙国友 刘昉

摘要：作为公共服务重要组成部分的体育公共服务备受政府和社会的重视。向社会提供体育公共服务是不断促进群众身体健康、满足其日益增长的体育文化需求的重要路径。随着体育公共服务主体的日益多元化、社会化，政府在体育公共服务中能否扮演好自身的角色，直接影响到体育公共服务的质量。以新公共服务理论为分析工具，在对体育公共服务的内涵和社会背景展开分析的基础上，提出政府不应继续以领导者的身份行使权力，政府职能应该由“掌舵”转变为“服务“，服务内容包括保障职能、扩展职能、组织职能和协调职能等。政府唯有顺应这一历史发展趋势，以服务者的姿态向社会提供更加科学、更加人本的体育公共服务，才能真正履行社会管理和公共服务职能，提高政府的公共服务水平。

关键词： 体育公共服务；政府职能；服务职能；职能定位

中图分类号： G 8005文章编号：1009783X(2014)03021403文献标志码： A

Abstract：Sports public service,as an important part of public service,is highly regarded by the government and the society.Providing sports public service to the communities is a significant path to promote public health and to meet the growing sports and cultural needs of the mass.With the main bodies of sports public services becoming increasingly diversified and socialized,whether the government can play its own role in sports public service is directly related to the quality of sports public service.With the new public service theory as the analysis tool,the present thesis,on the basis of analyzing the connotation of sports public service and social background,proposes that the government should cease to executing power in the role of the leader,and that the function of the government should transform from “steering” to “service”,which includes security,expansion,organization and coordination,etc.Only by conforming to this trend of historical development and providing a more scientific and humanistic sports public service to the society can the government truly fulfill the social management and public service functions,so as to improve the public service level of the government.

Keywords：sports public service;government function;service function;orientation of function

おお

收稿日期：20130506

基金項目：国家社会科学基金项目（9ATY001）；江苏省优势学科建设基金资助项目（苏政办发〔2011〕6号）。

作者简介：孙国友（1973—），男，江苏盐城人，在读博士研究生，讲师，研究方向为体育发展与管理；刘昉（1978—），男，江苏南京人，硕士，研究方向为体育发展与管理。

作者单位：1.南京体育学院研究生部，江苏 南京 210014；2.南京市溧水区体育局，江苏 南京 211200

1.Postgraduate Department,Nanjing Sport Institute,Nanjing,Jiangsu 210014,China;2.Sports Bureau of Lishui District,Nanjing,Jiangsu 211200,China.

十二届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》明确指出：各级政府要全面履行职能……应注重履行社会管理和公共服务职能，提高政府的公共服务水平，促进经济发展与社会协调一致，促进中国公共行政系统由传统型向现代公共服务型转变。国内外社会发展的经验表明，要维护社会稳定，保持经济与社会的可持续发展，就必须坚持“以人为本、关注民生、服务社会、承担责任”的理念，建设一个高效的服务型政府，主导公共服务的实施。作为公共服务重要组成部分的体育公共服务备受重视。政府在体育公共服务供给中到底应该扮演什么角色？以什么样的姿态顺应时代的发展？服务，还是掌舵？这是当前政府职能转变过程中急需解决的问题。

1体育公共服务的内涵分析

相对于“奥运争光计划”和“全民健身计划”来说，“体育公共服务”在我国出现是近几年的事情。“公共服务是公共部门与准公共部门满足社会公共需要、提供公共产品服务行为的总称”[1]。体育公共服务是公共服务的下位概念，有广义和狭义之分。广义上的体育公共服务是指“政府为满足公众体育需要在纯粹公共物品、混合公共物品及特殊私人物品的生产和供给中所承担的责任”[2]，具体包括维护性体育公共服务、基础性体育公共服务、经济性体育公共服务和社会性体育公共服务等4种[3]。狭义上的体育公共服务是指“在一定经济社会发展阶段，以体育行政部门为主的公共组织，运用公共权力或体育公共资源为满足社会公众公共、基本的体育需求所提供的各种服务”[4]，一般包括健身设施服务、健身组织服务、体质监测服务、健身指导服务、体育活动服务和信息咨询服务等内容。本文主要在狭义概念上来理解体育公共服务。体育公共服务既有公益性又有营利性，既有生产性又有消费性，既有区域性、层次性，也有多样性等特征[5]。

2我国体育公共服务改革的社会背景

任何社会变革都是在特定的社会背景下发生的，任何变革的效果都是和特定的社会背景密切相关的，体育公共服务也不例外；因此，对我国体育公共服务的社会背景进行分析，是探讨政府在体育公共服务中的职能的前提条件。

2.1体育体制改革逐步深化

经过20世纪80年代的体育社会化改革和90年代的市场化改革以后，我国已经基本建立起与社会总体发展相适应的体育管理框架。当前，正在依据“小政府、大社会”的社会格局，按照“政事分开、管办分离”的社会管理体制改革原则，继续完善体育管理体制和运行机制，以切实推进体育改革不断朝着纵深方向推进[6]。推动体育的职业化、产业化,发挥市场在资源配置方面的优势;体育主管部门逐渐转变治理方式,更多地依赖制度、法律等宏观管理手段实现对体育事业的治理[7]。在这一过程中，“服务型政府”的改革目标及具体的改革、建设思路，无疑可以为深化体育公共服务改革提供重要的指导和参考[8]。

体育管理体制改革的方向应该是进一步向社会下放权力,鼓励和支持包括民间组织、志愿者组织、社区群众组织、慈善基金会等在内的第三部门参与提供体育健身娱乐产品与服务，加强和其他社会主体之间的沟通与合作,提高政府的反应能力,增强权威的社会基础与公民的认同,提高公信力,促进社会和谐的实现。

2.2体育市场化水平有待于进一步提高

体育具有经济功能和产业功能已经被广泛接受。在美国，仅运作NBA这一国际品牌赛事，年产值就达数十亿美元。体育产业所创造的经济价值超过3 000亿美元，远远超过了美国的汽车产业。体育产业的博兴，是大众体育需求和资本合力的结果。

我国体育市场化发展虽然较以往有了较大的发展，但是，由于相关资源没有完全市场化，体育的经济功能、产业功能没有得到充分的开发。部分已经职业化的赛事，如足球联赛，由于受行政干预过多而无法进行真正的市场化运作，结果只能是赛事水平不高、市场化程度较低。

2.3国民体质健康水平参差不齐

中国第3次国民体质监测结果显示：2010年国民体质总体合格率与2005年相比有所增长，这种增长的趋势在不同年龄、性别及成年人群中均有所体现。全民健身的浓厚氛围使我国国民的体质总体水平有所提高，国民体质表现出体格增强，有氧能力全面提高的特点；但也反映出不同年龄人群的体质水平还有波动，中老年人的力量素质下降的趋势没有得到遏制等問题，这说明我们国民运动健身的效果还有待进一步提高。

2.4民间体育社团组织蓬勃发展

以协助政府组织和管理体育公共服务为目的的民间体育社团在我国正红火发展。体育社团的博兴，体现了体育公共服务主体多元化的基本要求，其承担了部分原本由国家政府部门具体管理事务，同时又代表老百姓争取合理的体育权益。体育社团拉动了老百姓体育需求的提高，以往围绕竞技体育所建立起来的体育服务体系能否让更多的公众分享资源，成为亟待解决的问题。新时期，发挥社团组织的力量来弥补政府垄断公共服务供给的缺陷与不足，积极回应公共服务的社会需求，使公共服务质量和效率提升[8]。

3政府在体育公共服务中的职能定位

公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构[9]25。随着体育公共服务主体的日益多元化、社会化，政府不应继续以领导者的身份行使权力，而应当以服务者的形象出现，在体育公共服务中做到“损有余而补不足”。具体来说，在体育公共服务中政府的职能主要包括保障职能、扩展职能、组织职能和协调职能等。

3.1保障职能

公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。在体育公共服务中，政府的一项最基本职能就是保障群众的健身权益，即维护性和基础性的体育公共服务，其中包含制度保障、器物保障和培训和指导保障3个方面。

首先，提供制度保障。制度在很大程度上决定着社会和个人如何实现其目标和是否能实现其基本的价值，也影响着社会和个人所持有的价值观和所追求的目标。政府相关部门应通过制订体育公共服务标准及相关法律法规，维护老百姓体育权益，建立体育公共服务的多元社会参与机制和服务质量监控机制，以不断提高服务组织运作绩效，调动社会一切积极的因素和力量，参与体育公共服务。

其次，提供体育设施保障。必要的体育设施是体育健身顺利开展的前提条件；然而，由于体育设施的短缺，分布的不均衡，已经成为我国群众体育发展的瓶颈，也成为体育公共服务均衡化发展的主要制约因素。政府应当建立多种形式资金筹集机制，允许社会资金进入体育公共服务领域，解决场馆设施不足问题。

此外，还要提供体育培训和指导保障。及时、科学的社会体育指导是科学健身的前提。政府负有构建适应具有松散性、多样性、灵活性群众体育健身特点的职业性和公益性2种相互协调、相互补充的社会体育指导员管理机制，包括监督与激励机制及指导质量监控机制，提高社会体育指导员的培训工作与指导实践活动的自主性，增强社会体育指导员职业认同度感。切实改变当前社会体育指导员人数众多但到岗率不足，指导率较低，有名无实等现象。同时，还要大力倡导科学生活方式，普及科学健身的知识，提高人民群众的体育健身水平，如开展市民大讲堂等。

3.2履行扩展职能

体育资源有限，而人民群众的体育健身需求无限。如何利用有限的资源，最大限度地满足人民群众不断增长的体育健身需求，已经成为政府部门亟待解决的问题。政府在体育公共服务的供给方式上，须与时俱进、因地制宜地为广大群众扩展有限的体育资源。

1）场地场馆扩展。随着城市城镇化加速发展，城市范围不断扩大、城镇数量不断增多，政府应该构建合理机制，充分利用学校和企事业单位的体育资源，在新兴的人口密集区域增设适合群众健身的中小型运动场地和场馆，以满足当地群众健身┬枨蟆＊

2）设施器材扩展。伴随着科技的日益进步，体育设施和器材设计上也应不断创新和改进。政府应当建立创新机制，搭建创新平台，不断创新大众健身设施，丰富群众健身┦侄巍＊

3）运动项目的扩展。除了引进花样繁多的器材设施之外，带有民族特色和地域特征的运动项目同样可以为体育公共服务所利用，政府应当因地制宜地宣传、改造和引导其健康发展，丰富群众休闲生活，满足群众多元化体育┬枨蟆＊

3.3履行组织职能

“符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效、最负责任地得到贯彻执行。”为了实现集体的远景目标，在具体的计划实施过程中，依然需要社会公众的积极参与，使各方的力量集中到执行过程中去，从而迈向预期的理想目标。政府要善于发挥对于公共资源掌控的权力优势，大力发动和组织各类体育活动，从而凸显体育的全民性与休闲性。

组织各类体育公共服务的主体。政府可以按照“购买服务”的方式，通过建立契约的形式，以市场化为导向，把一部分体育公共服务与管理的职责转移给社会，使其成为提供体育公共服务的承接主体[10]。

组织健身科普。当前快速的生活节奏之下，未能成为体育人口的人群比重仍然较大。通过组织一系列健身科普活动，将健康理念普及给群众，介绍科学锻炼方法和各种健身方式，唤醒群众健身意识，是政府提供体育公共服务的重要一环。

组织社区体育活动。人的社会性活动依赖于群体，群众健身应当围绕社区等基层组织开展。社区体育公共服务作为城市社区公共服务的重要组成部分，它在城市公共服务的现代化进程中具有重要作用[8]。要整合社会资源、发挥社区体育健身俱乐部等民间组织的力量来弥补政府体育公共服务供给的缺陷与不足，以满足群众体育需求。

3.4履行协调职能

要认识到政府在公共服务中责任的现实性和复杂性，政府“应当不仅仅关注市场、经济、政策和法令，还应关注社会价值、政治行为准则、职业标准和社会公众的利益”[9]30。政府基于维护性和经济性公共服务的考量，在体育公共资源的整体调配上需要把握好非营利性和营利性的协调及高端资源和普适资源的调配。

首先，要注重营利性与非营利性协调。体育公共服务的供给应当以非营利性为主，但由于受经济发展和人口因素制约，非营利性体育公共服务不能充分满足百姓需求时，政府应当放权鼓励营利性体育服务产品进入市场参与供给，这是对体育公共服务的一种补充，政府应在组织和规划上给予协调。

其次，要重视社会分层下的资源调配。社会公平和效率是一对矛盾体，社会分层在其间起到调和作用。政府在提供体育公共服务时，根据不同阶层合理资源调配，有利于发挥效率同时兼顾公平。

4结束语

体育公共服务是一项社会系统工程，需要社会各方面共同努力。政府是提供体育公共服务的应然主体。政府在体育公共服务中能否扮演好自身的角色，直接关系到体育公共服务的质量。政府应当顺应职能转变这一历史发展要求，以服务者的姿态向社会提供更加科学、更加人本的体育公共服务。

参考文献：

[1]李军鹏.公共服务型政府建设指南[M].北京：中共党史出版社，2006：20.

[2]王景波，赵顺来，魏丕来，等.地方政府体育公共服务绩效评估指标体系的研究[J].沈阳体育学院学报，2011,30（2）：13.

[3]樊炳有,高军,白永慧,等.体育公共服务内涵、目标及运行机制研究[C]//第2届全民健身科学大会论文摘要集，2010:25.

[4]邵斌,蔡玉军,周日智,等.体育公共服务的政府供给研究[J].上海体育学院学报,2012,36(4):711.

[5]刘玉.论社会转型期我国体育公共服务的内涵、特性与分类框架[J].成都体育学院学报，2010,36(10)：14.

[6]任德利.服务型政府视角下我国体育管理体制改革的思考[J].沈阳体育学院学报，2012,31(1)：3841.

[7]刘东锋.中国体育管理体制改革的路径选择[J].成都体育学院学报，2005,31(2)：2023.

[8]谷礼燕.我国城市社区体育公共服务供给制度的改革研究[J].广州体育学院学报，2011,31(1)：2427.

[9]登哈特,登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社,2001：25.

[10]郑家鲲，沈建华.长三角地区体育公共服务发展现状、基本矛盾与对策[J].上海体育学院学报，2009,33(3)：69.