新生代农民工市民化的制度约束与政策选择

张冬燕　陈哲思　刘丽

【摘 要】新生代农民工已成为城市建设中不可缺少的生力军，成为我国现代化建设的重要力量，其市民化意愿相对第一代农民工更为强烈，然而由于受土地制度、户籍制度，以及与之相应的一系列的就业制度、保障制度、住房制度、教育制度等严重影响了新生代农民工市民化的进程，各级政府应积极制定相应的政策，使新生代农民工融入城市，推动新生代农民工市民化的进程。

【关键词】新生代农民工；新胜达农民工市民化；制度约束

【中图分类号】F241 【文献标识码】A

1、相关概念

1.1农民工。农民工，是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员，农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。农民工有广义和狭义之分：广义的农民工包括两部分人，一部分是在本地乡镇企业就业的离土不离乡的农村劳动力，一部分是外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力；狭义的农民工主要是指后一部分人。农民工，实际是指身在城市从事非农业工作的农业户口的工人。

1.2新生代农民工。新生代农民工，主要是指80后、90后，这批人目前在农民工外出打工的1.5亿人里面占到60%，大约1个亿。他们出生以后就上学，上完学以后就进城打工，相对来讲，对农业、农村、土地、农民等不是那么熟悉。另一方面，他们渴望进入、融入城市社会，而城市在很多方面还没有完全做好接纳他们的准备。新生代农民工以“三高一低”为特征：受教育程度高，职业期望值高，工作耐受力高，物质和精神享受要求低。

1.3新生代农民工市民化。新生代农民工市民化是指新生代农民工获得与城市居民相同的合法身份、社会权利、社会保障和福利，进而实现其价值观及生活方式向城市市民转化的过程。

2、新生代农民工市民化的制度约束

2.1户籍制度约束。长期以来，以户籍制度为基础的城乡分割的二元社会结构是农民获取市民身份的一个突出的制度屏障。建国后，我国户籍制度和其他一些配套的制度和政策架构起“城乡分治、一国两策”的二元社会结构，把城市和农村、城市居民和农村居民区隔开来，农民不仅是一种职业分类，更成为一种身份标识，无法与城镇居民享有同等的国民待遇。改革开放以后，户籍制度较以往有了较大的松动，虽然当前的户籍制度已经起不到限制农民进城的功能，农民有了职业选择的自由，但是新生代农民工仍然难以摆脱城市社会对其父辈的社会角色定义，同样遭受身份歧视、制度排斥，阻碍着他们向市民角色的转换。

2.2土地制度约束。农村土地集体限制了土地流转，虽然2002年出台了《农村土地承包法》赋予了农民土地使用权在承包期内可以自由流转的权利，但由于我国农村土地产权的界定并不清楚，农村土地使用权流转市场也很不完善，使得农民工无法彻底脱离农村，难以实现农村劳动力彻底的转移，限制了农民工真正融入城市。

2.3就业制度约束。在城市有稳定的就业是农民工获得市民身份、在城市生活和发展的前提和必要手段。但是，当前许多城市对农民工就业设置了诸多限制，一些就业政策限制了农民工和城市原有居民在劳动力市场的公平竞争，限制了农民工在城市的就业范围和就业机会，农民工获取市民身份的就业条件相对较高，造成农民工因达不到相关条件而难以获得市民身份。

2.4保障制度约束。我国的社会保障体系主要针对机关事业单位人员和国有企业职工，制度设计从一开始就表现出对城市居民的明显倾斜。农村养老保险和合作医疗制度近几年才在农村开展，但其覆盖面有限。虽然一些地区已经尝试为农民工提供养老保险、工伤保险等保障，但一些地方政府担心缴费会影响本地的投资环境，进而影响本地的积极发展和为官者的政绩，使得整体效果并不理想。社会保障的缺乏使进城农民工缺乏社会安全感，他们对自己的城市生活存在着严重的后顾之忧，只能依靠农村的土地保障，最终制约了新生代农民工市民化的进程。

2.5住房制度约束。住房是农民工在城市安家落户的必要条件和重要保障。而当前城市商品房高额的房价和农民工极低的工资形成强烈对比，使得农民工根本无力购买城市商品房，并且城市中的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放，使得绝大部分新生代农民工根本无法满足获取市民身份所要求的住房条件。

2.6教育制度约束。许多大城市对农民工获得市民身份都有一定的受教育文化水平或技能水平要求，并且政府开办的各种资格培训和再就业培训将农民工往往排除在外，虽然许多城市也开始对务工农民进行技术培训，但受益面较小。另外，农民工子女教育问题也是限制新生代农民工市民化的一个障碍因素，许多城市的公办学校以户籍为门槛排斥农民工子女进入城市接受教育，虽然，越来越多的省市开始制定异地高考政策，但绝大部分省市其并没有解决实质性问题。

3、推进新生代农民工市民化的政策

3.1逐步消除城乡二元户籍制度。要深化户籍制度改革，探索建立城乡统一的户籍管理制度，尽快剥离粘贴在传统城市户籍上的各种有形和无形的“优先权”和“含金量”。切实保障新生代农民工在社会空间上的迁徙和居住自由，虽然一些地方政府降低了新生代农民工的城市准入门槛，但是，更为关键的问题是要坚决消除附加在户籍制度上就业、住房、教育等城乡居民权利不平等的一系列制度，在制度上保障平等对待新生代农民工与城市居民依法享有的权利和义务。

3.2完善土地政策。虽然一些地方政府不同程度地放开了农村土地流转市场、宅基地流转市场，但是这些政策还不完善，农民工因担心土地被收回进入城市后不能得到应有的保障而不愿意在城市落户，因此，要不断完善土地政策，切实维护务工农民土地流转中的权益，按照自愿的原则进行土地流转，对于那些“不自愿”，或者尚不能确定承包地是否流转的农民工，应允许带着承包地进入城镇，土地可暂不交回，允许农民工自主转让承包地，土地收益作为其暂时转入城镇生活的补充。

3.3制定科學的农民工就业政策。针对农民工转市民的一个必备条件就是充分就业。各级政府应出台相关的产业扶持政策，以尽可能为农民工创造更多的就业机会，更为重要的是要消除对农民工就业的种种限制，实行平等的就业制度，从而保障农民工在城市的稳定就业，为农民工市民化提供经济基础。

3.4完善农民工社会保障和福利制度。社会保障制度作为社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调解器”，是实现社会公正的重要制度设置。应根据农民工的实际情况，按照分层分类原则，有重点、有差别地建立起农民工的社会保障模式，逐渐向统一、规范的社会保障体系过渡。要不断提高农民工的参保比例和保障水平。

3.5完善农民工住房保障制度。在城市有稳定的住房是农民工在城市生活定居的基础条件和物质保障，也是许多城市制定的农民工获取市民身份的主要准入条件之一。政府应根据农民工的住房需求和收入条件，在政府的城市住房建设规划中，将农民工逐步纳入城镇住房保障体系，取消经济适用房、廉租房制度对农民工的限制，允许农民工和市民一样享受相关的住房的优惠政策，有条件的地方可推行农民工住房公积金制度，逐步解决农民工住房问题。

【参考文献】

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