新生代农民工养老保险现状及对策分析

谢淑萍+岳月

[摘 要] 通过对新生代农民工与传统农民工的特点进行比较分析，发现新生代农民工在学历教育、工作状况以及价值形态方面较之传统的农民工都有了显著的提高，而新生代农民工的养老保险仍存在着诸多问题，如参保意识薄弱，参保率低，退保率高，养老保险待遇有失公平等，其原因有自身、企业和政府等方面。解决新生代农民工的养老保险问题的对策：提高新生代农民工对养老保险的认识程度;提高新生代农民工的工资水平;加大监管力度;创新城乡养老保险接续途径;扩大养老保险在新生代农民工群体中的覆盖面;降低养老保险的缴费率。

[关键词] 新生代农民工;养老保险;现状;对策与建议

[中图分类号] F840.6 [文献标识码] A

Status Quo and Countermeasure Analysis of Endowment Insurance of New Generation of Migrant Workers

XIE Shuping， YUE Yue

Abstract： Based on the comparative analysis of characteristics between new generation and traditional migrant workers， the results show new generation of migrant workers have improved more significantly in terms of degree education， working status and value form than traditional migrant workers. However， endowment insurance of new generation of migrant workers still has many problems in terms of weak insured consciousness， low insurance rate， high surrender rate and unfair pay， which have their own， enterprise and government reasons. In order to solve the problem of endowment insurance， the government should increase their understanding degree， improve the level of wages， intensify supervision， innovate the following way of urban and rural endowment insurance， expand coverage and reduce the contribution rate.

Key words： new generation of migrant workers， endowment insurance， status quo， countermeasures and suggestions

一、文献综述

农民工群体的诞生是我国城镇化发展以及经济社会转型的必然结果，是在特殊国情下形成的特殊群体。西方发达国家工业化水平高，发展速度也较快，乡村劳动力的转移已经完成，并把这种流动群体称为外来劳动者而不是农民工，因此农民工这个名称并未出现在西方发达国家的研究领域。但是国外学者有关人口流动领域的研究成果为我国学者在对农民工的研究过程中提供了借鉴。Storesletten（2000）认为政府应鼓励并吸引拥有一定文化水平或技能的外来人口流入本地区，因为他们可以减缓人口老龄化的危机，可为本地区创造收益，增加政府的财政收入。Knight等（2004）认为经济因素是诱导农民工群体产生流动的根本性因素，农民工长期转换在收入水平较高的地区进行务工。White（1998）和PeterShang（2001）则都认为我国城乡二元化的户籍制度不利于人口的自由流动，加重了城镇与农村的分割局面。李迎生（2001）认为我国的二元城乡制度不可能一下子打破，因此应建立一种过渡性的政策来解决农民工的养老保险问题。桂世勋（2005）提出应建立从农村到城镇过度性的养老保险衔接制度，用缴费基数来决定养老保险的享受标准。蔡海清（2005）认为应当建立一个全国统一的社会保障网络平台，每个人有自己固定的个人账户，从而减少养老保险跨区域转接困难的问题。陈颐（2006）则认为应把农民工的工资水平提高到最低工资标准之上，把农民工养老划入到城镇养老体系中。方江海（2009）认为地方政府缴费责任的推卸使农民工养老保险不公平的现象更加严重。刘红燕（2012）认为农民工陷入流动困境的根本原因是其自身的人力资本价值较低。张静（2012）认为新生代农民融入城市可以加快我国城乡二元结构的瓦解，促进社会的和谐与公平。

综上分析，农民工的研究已经引起了学术界的重视，但大多从经济角度出发且停留在理论方面的分析，因此从新生代农民工自身的角度出发去看待当前养老保险体制存在的问题，并结合其自身生活状态与就业特征提出解决方案具有重要的意义。

二、新生代农民工的特征

新生代农民工是指出生在1980年以后，且达到我国劳动法规定的年满16周岁的就业条件，以农村户籍身份在城市从事非农行业的人群。除了年龄上的代际差异，新生代农民工群体具有其他许多不同于传统农民工的显著特点，表1与表2便对两代农民工的差异特点进行了分析与总结。

表1 两代农民工的特征对比

数据来源：2013年新生代农民工监测报告

新生代农民工与传统农民工在初次外出就业年龄上存在着较大的差异，传统农民工的初次外出就业年龄为35.9周岁，这个年龄段多数在农村已经组建家庭。而新生代农民工初次外出就业年龄仅为21.7岁，与传统农民工的初次外出就业年龄相差九年多。受教育程度得到了提升，主要表现为初中及以下低学历层次的减少和大专及以上高学历层次的提高，但是仅处于初中教育水平的仍占据了一半以上的比例，因此从整体上看受教育水平仍处在较低的状态，从不同行业从事的比例来看，新生代农民工大多集中在制造行业，同时在自营以及服务行业也有所分布。从消费支出方面来看，新生代农民工的月平均支出金额要明显高于传统农民工，然而新生代农民工每年寄回老家的钱却没有传统农民工多，他们更倾向于将收入用于自身消费而不是寄回家中。

表2  农民工接受技能培训所占比例 单位：%

数据来源：2014年新生代农民工监测报告

通过分析表2中的年龄数据与技能培训的数据发现，传统农民工接受农业培训的比例较高，退城返乡后依旧可以依靠农业收入养老。新生代农民工为了适应城市就业的需要，大多接受的是非农职业技能培训，由于缺乏农业技能，已不能实现靠农养老。

三、新生代农民工与传统农民工养老保险需求度分析

（一）传统农民工养老保险需求度

传统农民工的外出务工时期处在上世纪六七十年代，城乡二元制的户籍制度正处于最严格的时期，因此城乡之间以及地区之间的人口流动受到了很大的限制。由于当时处于计划经济时期，工业发展缓慢，城镇发展并不完善，因此降低了农民工进城务工的机会，且由于自身文化水平及专业技术的限制，大多从事建筑业等低技能的职业，且传统农民工自身能力与城市的就业需求差距较大，因此很难在城市立足且得到长期的发展。同时传统农民工在外出务工前大多已在农村成家生子，受传统养老思想的影响，他们更倾向于选择“家庭养老”或者“土地养老”，他们只把进城务工看成是一种增加生活收入的方式，并无长期立足城市的打算，另外农村养老保险与城镇养老保险接续困难。因此在收入水平较低的情况下，城镇养老保险只会加重他们的负担，使他们产生排斥心理。

（二）新生代农民工养老保险需求度

新生代农民工外出务工年纪较早，长期脱离农村生活，对农业活动的熟悉度较低，在融入城市的过程中受城市生活影响较深，且未在农村成家，没有家庭方面的牵绊，因此他们把立足城市作为外出务工的动机。由于新生代农民工身份双重边缘化的特点，他们在农村没有土地，“土地养老”对他们已经失去了现实意义，且由于打算在城市长期立足发展，年老风险是他们将来不得不面对的问题。几年来，我国城镇职工的基本养老保险体系的发展不断完善，已形成一种较为完善的体系，由于个人缴费少、制度稳定以及保障水平高的特点，为广大城镇居民所接受。同时也符合迫切留在城市发展，但收入整体收入水平较低的新生代农民工群体的养老需要。

四、新生代农民工养老保险存在的问题

当前我国新生代农民工的数量仍在不断的发展与壮大，他们今后的养老问题应得到重视，养老保险是帮助新生代农民工防范未来年老风险的重要保障，然而当前新生代农民工的养老保险仍存在着诸多问题。

（一）养老保险的参保意识薄弱

新生代农民工出生在上世纪八十年代以后，现阶段正处于身强力壮的年纪，因此并不关注养老方面的问题。他们正处于社会主义市场经济发展的繁荣时期，职业选择机会多，范围也更加广泛，但就业的流动性大，且工资仍然处于较低水平，年老风险尚远加之自身经济压力的影响，使他们的参保意识愈加薄弱。同时，由于现阶段我国养老保险基金的保值增值能力较低，使新生代农民工对养老保险的收益丧失信心，从而也影响了他们参加养老保险的积极性。

（二）养老保险参保率低，退保率高

2014年以来，我国致力于养老保险保险制度层面的改革，从制度的层面上解决了养老保险在转移与接续方面存在的问题，2014年国家统计局公布的传统农民工养老保险的参保率仅为3.9%。虽然新生代农民工的参保意识在不断增强，但根据2010年全国总工会的调查报告显示，养老保险在农民工群体中的覆盖率仅为21.3%。

然而更令人担忧的是，新生代农民工由于工资水平低，迫于生活的压力，出现了大量的退保现象。另外，由于现行养老保险转接困难以及缴费年限过高，预期收益较低，使他们对养老保险制度产生怀疑，从而产生退保心理。

（三）养老保险待遇的公平性

新生代农民工在城市中仍然处于弱势群体，在用人单位遭遇歧视与不平等的现象时有发生。相同条件下，企业更倾向于与素质更高发展更稳定的城镇居民签订劳动合同并缴纳养老保险费用。企业常常通过不与新生代农民工签订劳动合同的方式从而把他们排除在养老保险缴纳范围之外，甚至会把应缴纳的养老保险费用转移到职工工资中，通过加大员工的工作强度来挽回因缴纳养老保险而带来的负担。

（四）养老保险关系衔接性

由于我国城乡二元经济体制的限制，当前我国实行两套养老保险制度，城镇职工实行的是城镇职工基本养老保险制度，农村居民实行的是新型农村养老保险制度，新型农村养老保险制度是农村养老保险制度的完善与升级，为农村居民的养老提供了保障。而新生代农民工留城意愿强烈，新型农村养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度的接续问题便凸显出来。表3对城镇和农村的两种养老保险制度进行了比较。

表3  新型农村养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度比较

政策来源：《国务院关于开展新型农村社会养老保险指点的指导意见》

1.城镇职工基本养老保险与新型农村养老保险接续困难

城镇职工基本养老保险制度与新型农村养老保险制度各方面存在的差异都较大。虽然农村新农保制度起步较晚，但由于覆盖范围较小因此统一度较高，也有利于执行，但是保障水平较低。城镇职工基本养老保险制度近几年随着相应政策的推进得到了大力发展，但由于各省份发展水平不同，因此当前还无法实现全国范围的统筹。且城镇职工与农村的两种养老保险制度之间也存在着较大的差异，因此二者的接续也存在着困难。

2.城镇养老保险跨地区衔接困难

虽然养老保险的全国统筹是大势所趋，但是仍然存在一定的困难，我国现阶段养老保险统筹的层次较低，部分省份仅达到省内统筹的层次。但是新生代农民工跨省流动率高，从而直接或间接的增加了养老保险的接续和转移成本，使养老关系的衔接更加困难。

五、新生代农民工养老保险问题的根源分析

（一）自身原因

1.养老保险意识较弱

年老问题离新生代农民工尚远，由于视野的短见，他们忽视了自身养老问题的严峻性以及养老保险对于防范年老风险的重要性。由于他们对养老保险的缴费年限，执行意义等都缺乏了解，因此拒绝参保或者中途退保。虽然新生代农民工具有较强的维权意识，但是他们对自身应有的权利缺乏系统性的了解，养老保障的享受权利与缴费义务是相统一的。

2.缴费能力不足

经济基础决定缴费能力，新生代农民工的收入水平仍处在较低层次，部分高收入者只是集中在文化程度和技能较高的个别人群。由于他们的文化程度普遍不高，专业技能也较差，因此他们大多从事收入较低的制造业，而且由于自身身份的尴尬，他们处处受到排挤和歧视，即便与城镇职工处在相同的岗位，也会出现同工不同酬的现象。加之他们的消费水平较高，住房压力大，其收入只能维持正常的生活，没有多余的经济能力缴纳社会保险费用。

（二）企业原因

结合新生代农民工现状分析，新生代农民工多集中于制造行业，这类企业生产环境较差，盈利较少，对利益的认识产生偏差。因此经常通过克扣员工工资，拒绝签订劳动合同从而规避企业责任的方式来降低人力成本。同时，我国现行的养老保险缴费率较高，为员工缴纳养老保险费用无疑加重了企业的负担，因此在利益的驱使下，企业会逃避缴纳养老保险费用缴纳。

（三）政府原因

1地方监察力度不够

我国目前的养老金管理缺乏专门机构的监督与管理，地方政府与中央发放的养老金直接接触，不免产生地方政府滥用职权自行支配养老金的现象。在中央政府监管不到位的情况下，为了个人区域的利益片面追求地区经济的发展，私自挪用养老金创造有利于企业经营发展的环境，并对企业拖欠员工工资、逃避缴纳养老保险费用等违法行为行为放任不管。

2.制度设计不完善

首先，我国还没有可以用来调整新生代农民工养老保险问题的统一政策，由于各地的经济发展水平不同，缴费率也存在着差别。有些地方养老金出现剩余，有些地方则亏空。我国的养老保险被多个单位统筹，缺乏一致性的统一管理，加大了养老保险转接的难度。新生代农民工工作流动性较大，但是我国的社会保障制度规定职工在转移个人养老账户时，社会统筹资金仍然保留在原地，因此转接难度很大。其次，当前过高的养老保险缴费率和缴费年限会加重企业和新生代农民工的负担，加大企业逃避缴费的现象，降低新生代农民工缴费热情。

六、对策及建议

（一）提高新生代农民工对养老保险的认识程度

新生代农民工之所以参保意愿不强，是因为他们自身没有认识到年老、疾病等一系列问题的风险性，因此要加大他们对养老风险的认知程度。当前政府关于养老保险的宣传并不到位，政策的宣传方式应根据受众群体的特点来确立，因此要采用浅显易懂的方式向新生代农民工进行养老保险制度的讲解与宣传，新生代农民工群体只有在充分了解制度的前提下才能提高他们对当前政策的信任度与参与养老保险的热情。

（二）提高新生代农民工的工资水平

新生代农民工在社会中仍处于低收入群体，他们大多数从事劳动时间长且薪酬低的工作，其收入状况仍处于较低的工资水平。因此基本的生活需求和精神追求都很难满足与实现，养老保险费用的缴纳对他们来说无疑是雪上加霜。企业应提高新生代农民工的最低工资水平，劳动时间与强度应严格遵守我国劳动法中相关的规则制度，严禁克扣新生代农民工工资，坚持平等公正原则，使他们与城市职工享有同样的工资待遇与福利。

（三）加大监管力度

我国当前还没有专门且具备较高号召力的新生代农民工工会组织，因此中央政府应对企业用工以及地方政府行为的负监管责任。政府应设立专门监督的机构，定期查看用人单位是否如期为员工缴纳养老保险费用，对于推卸缴费责任的企业应加大处罚力度。同时，定期彻查地方政府的养老金去向以及养老保险的收支情况，严查政府包庇企业的行为，并加大处罚力度。

（四）创新城乡养老保险接续途径

我国城乡两种养老保险制度的差异性较大，而新生代农民工频繁的工作流动性又加大了城乡两种养老保险制度的统筹难度，进而阻碍了养老保险终身保障的功能。政府可以建立一个专门储存新生代农民工养老保险的信息储存系统，实行全国联网，从而将养老保险的数据通过网络共享到全国，这样就可以保证新生代农民工在跨地区工作时养老保险的个人账户也可以及时的转移与接续。当前我国较为发达的省份已经实现了养老保险省级层次的统筹，地方政府可以依据本地区养老金的收支情况填补养老保险统筹账户基金的差值。

（五）扩大养老保险在新生代农民工群体中的覆盖面

将新生代农民工群体按照收入水平以及流动性的强弱进行划分，可将那些收入水平较高且流动性较弱的群体归入到城镇职工养老保险体系中。对于那些流动性较大且工资收入水平较低的人群可以专门为他们设计一种过渡性的制度，把当前的缴费降低在一个合理的水平内，使更多的新生代农民工可以享受到国家的养老保障。

（六）降低养老保险的缴费率

新生代农民工整体就业环境较差，工资收入水平低，且工资拖欠的现象时常发生，如果养老保险的缴费率过高会使他们的生活负担加重。此外，新生代农民工的就业领域多为制造行业、社会服务行业等，这些行业竞争激烈，单位盈利规模小，过高的养老保险缴费基数会使他们不得不通过逃避缴费的行为来降低成本。适当降低养老保险的缴费率可以使更多的低收入群体加入到养老保险的体系内，另外应适当降低企业的养老保险缴费率，降低企业的缴费压力，减少企业逃避缴费责任的现象。

七、结论

第一，农民工已经发展成为一个庞大的群体，他们外出务工年龄较早，文化素养的欠缺阻碍了他们融入城市的进程。政府应重视新生代农民工的教育与培训，多提供公益性的教育与培训，让他们掌握更多的技能，提高文化素养，适应城市的发展速度与就业环境。

第二，虽然当前养老问题距离新生代农民工较远，但随着我国人口老龄化进程的加快，他们今后将面临比传统农民工更为严峻的养老问题。然而他们却面临种种不公平的待遇，养老保险问题未得到社会的重视，加之自身缺乏对养老保险的深入了解，使养老保险的参保状态更加严峻。

第三，新生代农民工返乡意愿较弱，大多想要继续留在城市发展，因此农村的养老模式已不能适应他们的养老需求，然而他们又被城镇职工基本养老体系排除在外，因此国家应尽快设计出适用于新生代农民工群体的过渡性的养老保险制度，使他们也可以享受到国家养老保障事业的发展成果。

第四，新生代农民工的养老保险问题并不是某个单方面原因造成的，新生代农民工自身、企业、以及国家都应当参与到解决这个问题的过程中来。作为新生代农民工群体应不断提高自身的知识水平和思想道德素质，加强对养老保险的了解。

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[责任编辑：王凤娟]