民间资本进入基础设施建设领域研究

马艳玲

[摘 要]新型城镇化建设带来了新一轮基础设施建设的巨大市场需求，同时，新一届政府更是全方位政策支持鼓励民间资本积极进入基础设施建设领域。面对这样的历史机遇，本文提出了加快推进民间资本进入基础设施建设领域的对策。

[关键词]民间资本；基础设施；投资

[中图分类号]F276 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）38-0120-02

1 民间资本进入基础设施领域面临的机遇

1.1 新型城镇化基础设施建设存在大量资金缺口

2013年我国城镇化率已提升到53.7%，在过去的5年，我国的城镇化率平均每年提高1.3个百分点，每年增加城市人口1700万人，今后一个时期，城镇化还将保持过去5年的增长态势。但与发达国家城镇化率80%的水平相比，我国城镇化水平依然滞后，未来还有很大的提升空间。2010年发布的《中小城市绿皮书》推测，到2020年我国城镇化率将达到60%左右，这意味着有2.5亿农村人口进入城镇工作生活，由此将产生巨大的资金需求，预计社会保障和市政公共设施支出共计将超过30万亿元，即便剔除社会保障方面的开支，基础设施投资需求也大约在20万亿元以上。

另外，随着信息化的推进，智慧城市、无线城市、数字乡镇等新理念引入城镇化建设。智慧城市的建设逐渐被全国各大城市视为未来新型城镇化的重点领域。据国家信息中心预估，十二五期间将有600～800个城市建设智慧城市，总投资规模将达2万亿元。2013年8月，国务院颁布了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，明确提出了要加快信息基础设施演进升级。而“宽带中国计划”、移动通信网络覆盖和“三网融合”的实施，城乡信息基础设施水平将大幅提升，同时也将创造新的投资机遇，尤其是在目前信息基础设施尚不发达的中西部地区和广大农村地区，投资需求巨大。

再考虑到中国政府债务规模要控制在GDP的60%左右，到2020年可新增的政府债务不会超过20万亿元，这样，在政府安全的负债空间范围内，可以预计到2020年，中国在推进新型城镇化过程中将面临巨大的资金缺口，这个缺口只能由社会资本来补充。

1.2 新一届政府全方位的政策支持

随着新一届政府对于经济体制改革的态度逐渐清晰，在经济上，将更加重视市场的基础性作用，要求激发市场主体活力，而鼓励社会资本参与基础设施建设领域成为全面激发市场主体活力的重要环节。2013年5月，国务院批准了发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中明确提出要推动民间资本有效进入金融、能源、铁路、电信等领域。而在2012年工信部制定的《通信业“十二五”发展规划》、《互联网行业“十二五”规划》等产业规划中，就已经提出综合利用各项财税、金融政策，引导企业和社会资源加大对宽带网络建设的投入。2012年年底，财政部、发改委、人民银行、银监会联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，对地方政府通过违规集资、BT、信托等方式举债和违规注资或提供担保等行为进行制止，并要求清理整改。

可以看出，新一届政府正在对国有资本进行强有力的调控，规避债务风险，保持经济稳定增长。与此同时，新一届政府鼓励社会资本全面进入城市建设领域，十八届三中全会决议也明确了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革方向。这对于社会资本来说，无疑是一轮新的机遇。在新时期的新型城镇化道路上，社会资本将获得政策的全方位支持。

2 新形势下加快推进民间资本进入基础设施建设领域的措施

2.1 擴大市场准入空间

2.1.1 彻底转变观念

各级政府部门、国有企业等应彻底转变对民间资本、民营企业的偏见，在不断增加引进民间资本参与基础设施建设政策力度的同时，公平、有效地看待民间资本，不断扩大民间资本在基础设施建设中的比重，减轻政府部门的财务负担，充分发挥民间资本的积极作用。

2.1.2 实行公平竞争

按照市场经济的要求，在基础设施行业进一步放开准入限制，划分自然垄断环节与竞争性环节，进行合理的行业重组，形成更有效的产业组织结构，促进有效竞争格局的形成。在国家鼓励和促进民间资本参与铁路、电力、航空等基础设施的同时，出台配套的法律法规政策，保证民间资本在参与基础设施项目投资建设运营的全过程中有法可依，做到“进得来、出得去、效益有保障”。

2.2 加强投资效益保障

2.2.1 健全投资配套制度

我国基础设施领域改革主要是依靠政策手段推动民间资本参与基础设施领域的建设和发展，沿袭的是一种先改革、后立法的传统改革路径，缺乏整体性、连续性和稳定性，执行起来存在较多弊端。因此，建立一套清晰、透明、规范、符合国际惯例的，涉及项目投资、建设、运营、退出各方面的法律规章制度，对加快我国民间资本进入基础设施领域的市场化改革显得尤为重要。

2.2.2 提高投资回报率

基础设施投资规模较大、期限较长，短期内很难收回投资、实现赢利，为消除投资顾虑，政府可以釆取一定的措施提高民间资本的基础设施投资回报率。一是土地开发补偿。对电厂、轨道交通、体育场馆等大型基础设施项目，在符合城市总体规划和土地供应总量的前提下，由政府批准给予投资者一定数量的开发用地使用权。二是价格调整。对于政府定价低于合理成本利润价格的，政府可以逐步提高其产品或服务价格，保证民间资本投资具有一定的回报率。三是现金补偿。对不能以价格调整达到减低民企投资风险的，政府可以通过建立基础设施投资建设补偿基金及相关的管理制度，对投资出现严重亏损的企业进行合理、适当的现金补偿。

2.3 提高企业综合实力

2.3.1 提升企业家自身素质

在民营企业的发展过程中，民营企业家具有决定性的作用。因此，首先就要不断提高企业家的自身素质，包括企业发展理念、社会责任性、人格魅力、市场敏感度、决策艺术、人才建设、工作态度等。由于基础设施属于公众产品，应符合大众的需求，保证人民群众的消费权益。民营企业要想实现长远的发展，企业家首先不要拘泥于陈旧的管理模式、局限于短期的投资行为、轻易开展多元化投资，而应该树立创新、进取、做大、做强、做久的企业发展理念。

2.3.2 建立科学的现代企业管理制度

通过建立合法的法人治理结构，避免企业家个人的主观随意决策，提高投资决策质量；尝试股份运作，可以通过与基础设施领域具有综合实力的大型国有企业进行股份联合投资，优化公司的股权结构，不仅可以消除民营企业在投资规模上的弊端，促进项目的投资建设进程，同样可以降低在民营企业单独投资基础设施建设的风险。

2.4 优化行政体制

2.4.1 行政审批公平化

在现有鼓励和支持民间资本进入基础设施建设领域政策环境下，科学界定政府行政管理部门、行业监管机构、国有资产监管机构三者在行政审批上的职责分工、职能界限、权利安排和责任承担，明确和规范审批条件、过程和时限，公平、公正对待民间资本参与基础设施领域项目的每一项支持性文件的审批过程，不区别对待、不随意添加额外的补充文件。

2.4.2 强化服务功能

在民间资本进入基础领域的过程中，不断深化政府改革，加快向服务型政府转变，为民营投资者创造良好的外部环境。首先，通过建立以促进政府部门与民间投资者紧密沟通与合作为目的的服务机构。尽快培养一批具有引导民间资本进入基础设施领域专业知识队伍，为民营企业提供基础设施项目投资、建设、运营、管理、技术等方面的咨詢和服务，提高民企管理者的素质，帮助他们解决在投资过程中遇到的问题和困难，鼓励和调动民间投资者的积极性。同时，及时监督、了解民间投资者参与的基础设施产品或服务的价格和质量，促进银行、财政、税务等部门与民营企业的沟通，维护消费者的权益，确保基础设施项目的社会效益。其次，不断增强政府向民营企业提供信息服务的能力。一方面强化投资咨询机构，会计、审计、法律事务所等中介机构服务民营企业的意识，为民营企业及时提供项目管理中需要的决策信息，规范企业的财务管理；另一方面建立动态的基础设施项目库，为民间投资者提供项目建设规划、建设规模、在建阶段等基本信息，引导民间资本投向。

2.4.3 加强监管

目前民间资本进入基础设施所遇到的市场垄断力量很大。很显然，国有大中型企业在基础设施领域的垄断很大程度上阻碍了民间资本的进入，这就意味着民营企业要想通过公平竞争保障投资效益的实现，就需要政府一系列的保证措施。

（1）明确区分政府的行政职能和资产管理职能。在基础设施领域，如铁路，国有企业管理、行业政策制定和行业监管都归属政府主管部门，在民间资本获得市场准入的同时，行业的行政性垄断严重阻碍了投融资体系的改革，也不利于形成自主经营的市场主体和有效的监管制度。因此，必须按社会主义市场经济的要求，进一步推进改革政府对垄断行业的管理体制，逐步实现政企分开，实现政府从市场的直接参与者向规则制定者和行业监管者的角色转变，从根本上打破行业垄断，确保民企的公平竞争。

（2）组建基础设施行业独立、专业的监督机构。分离政策职能与行业监管职能，组建独立的法定监管机构，逐步建立统一高效的现代监管体系。分离后的行业主管部门主要承担制定行业发展规划、产业政策、市场规则等职能；而目前行业主管部门以及其他部门承担的行业准入、价格制定、成本和服务标准监控等维护市场秩序的政府监管职能，交由政府独立的监管机构承担。不仅可以实现行业准入、成本、价格、服务内容和质量、安全、环境、普遍服务等专业化监管，更有利于维护公平竞争的市场秩序，实现行业的持续发展。

（3）建立合理的价格形成机制。目前，基础设施行业的价格管理在自然垄断环节和竞争性环节都采取相同的定价方式，均由政府价格主管部门主要依据企业上报成本和主管部门的调价方案直接审定价格，不适应基础设施行业引入竞争的要求。因此，要根据我国基础设施行业的具体情况，借鉴国内外成功经验，推进现行价格管理体制改革，逐步形成既有利于降低价格水平，又有利于激励民间投资的价格管理机制。

在政府价格管理部门和行业监管机构之间进行价格政策、价格管理和价格监督等方面的合理分工。政府价格管理部门主要负责价格政策的制定、价格政策落实情况的监督检查和对监管部门价格管理行为的监督；行业监管部门主要负责垄断环节价格的核定和调整、竞争环节价格的监控以及对价格执行方面违法违规行为的处罚等。

因此，基础领域引进民间资本就必须加强对具有自然垄断特性的网络设施的接入监管，努力创造公平、有效的竞争环境；加强对垄断行业的价格、质量、安全、环境监管，维护消费者和投资者的共同利益。

（4）带动投资。一是通过“政府主导，社会参与，市场运作”的基础设施建设项目投融资模式，由政府主导基础设施的目标和条件，集中少量预算内或预算外专项资金作为带动性投资，通过市场运作的手段与操作方式，广泛开拓社会投资渠道吸引民间资本跟进；二是在有条件的地方设立多种形式的基础设施投资基金，通过社会公开招标招股或者发行基础设施债券，吸纳民间资本作为项目资本金或股本金，更加广泛地参与到基础设施中来。

3 结 论

在新一轮新型城镇化快速推进的大背景下，基础设施大发展需要投入大量资金，但由于基础设施的固有特征带来很多融资障碍，无疑给民间资本进入基础设施领域带来大好机遇，特别是在新一届政府的全方位政策支持下，我国民间资本的实力日益壮大，逐渐具备投资基础设施建设的能力。我们需要做的就是解放思想，扫除体制性障碍，对民间投资放宽准入限制，因地制宜地选择适合民间资本进入基础设施的融资模式。这样，既可以缓解政府财政压力，促进基础设施的大发展，加快基础设施领域的合理竞争和效率提高，也为民间资本找到了较好的归宿，达到基础设施、民间资本、政府的多赢。

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