美国制造业复兴及其先进制造业发展策略分析

刘丽娜

[摘 要]本文分析了美国制造业复兴政策出台的背景及其在国内引起的有关争议。同时就美国创新战略与其发展先进制造业之间的关系进行了分析，结论是发展先进制造业是其创新战略的组成部分之一，是其创新成果产业化、强化美国在世界创新中的领导地位的必然要求。美国制造业必然向着先进制造的方向发展，美国制造业在大萧条之后的结构性增长也证实了这一点，这同时也是其创新战略实施和国内经济结构演化的结果。

[关键词]制造业复兴；美国创新战略；先进制造业

[中图分类号]F203 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）38-0083-02

2009年奥巴马政府的上台可以说是“受命于危难之中”，面对金融危机后的经济大衰退，反思美国经济发展中的问题，解决就业和经济长期可持续增长，提高有所下降的世界经济领导地位，成为新一届政府面临的核心问题。

为此，奥巴马政府近几年密集提出了一系列的政策，这些政策围绕着三个词展开：制造业、创新、投资。以2009年2月签署的《复兴法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009（Recovery Act））为基础，奥巴马为自己的经济振兴计划提供大量的政府投资支持。

1 美国制造业复兴政策的出台背景及有关争议

在经济衰退的大背景下，美国反思最近两次经济衰退的原因，认识到，没有实体经济为基础的泡沫式增长（1995—2000年以纳斯达克为代表的高科技泡沫，2008年前的房地产和金融泡沫）是不健康、不可持续的[ZW（]见《美国创新战略2009》。[ZW）]。因此，作为一系列经济复苏政策之一，美国提出了振兴制造业政策，主要出于两个基本目的：创造就业机会、刺激经济。美国劳动统计局统计数据显示，2000—2010年的十年间，美国制造业消失了570万个（约1/3）工作岗位。

美国政府并不是在奥巴马上台以后才看到制造业的问题，比如2004年年初小布什的第一个任期即将结束时，商务部就发布了一份题为“政府如何帮助美国制造业走出困境”的报告，而在此之前，美国制造业已经消失了240万个工作岗[ZW（]“美国将出台旨在振兴国内制造业的新计划”，国际在线2004-1-16，http：//gb.cri.cn/321/2004/01/16/。[ZW）]。同年，商务部成立了“制造业委员会”（Manufacturing Council），隶属于商务部下属的国际贸易署，主要用意是促进制造业投资和产品出口，以带动就业。

此后，美国政府始终关注制造业的保持，出台了不少减税和投资政策，但收效甚微，面对新興国家尤其是中国的竞争，其制造业持续外迁，在全球制造业产品中的占比持续下降，直到2008年下降到20%左右，之后得以保持。而同一时期，欧盟制造业的全球地位下降并不明显，直到金融危机后的2008年开始才出现明显下降（见图1）。

图1 各主要国家和地区制造业的全球地位Source： Haver Analytics and World Bank Development Indicators.1/Values for 2011 and 2012 are staff estimates based on IP growth rates of each country.

注：IP，Industrial Production index

引自：Oya Celasun，et al.（2014），The U.S.Manufacturing Recovery：Uptick or Renaissance？，IMF Working Paper WP/14/28

奥巴马政府上任以来，将制造业看作创造就业机会和推动经济复苏的关键机会之一，并连续推动一系列重大政策，2009年12月公布《重振美国制造业框架》，2010年8月签署《2010美国制造业促进法案》等，致力于制造业复兴，以增加就业，促进经济增长。2010年1月至2013年4月的约三年间，美国新增52万个制造业岗位，其中5万来自海外企业回迁（及海外的制造业投资）[ZW（]Brad Plumer，Is U.S.manufacturing making a comeback — or is it just hype？http：//www.washingtonpost.com/blogs/wonkblog/wp/2013/05/01[ZW）]，但相对于前十年消失的600万个岗位来说仍显得微不足道，因此也被认为仅仅是2008年经济衰退以来的周期性反弹。

当前困扰发达经济体的主要经济问题之一是就业，美国对制造业的关注一直以来也都是基于创造就业的目的，因此对于制造业支持政策的国内争议很大。反对者的论点主要有两个，一方面，美国经济已不再是一个以制造业为主的国家经济形态，这是市场演进的自然结果，制造业已不能代表经济的未来，任何人为的干预只能使制造业在国内获得不公平竞争优势，造成效率损失；另一方面，多年的制造业扶持政策带来的就业效果并不明显。

但是，这种关于制造业政策的争议主要还是对于制造业就业创造能力的质疑，而对提升美国制造业的全球地位以及制造业生产能力的作用却争议不大，所以有媒体发出“Manufacturing is back — but where are the jobs？”[ZW（]Rana Foroohar，How ‘Made in the USA is Making a Comeback，http：//business.time.com/2013/04/11/[ZW）]的感叹。美国制造业增速不仅高于其他发达国家（故如图1所示，其全球地位出现上升），而且也高于本国GDP增长速度（见下表），其制造业增加值与GDP之比也一改2009年之前持续下降的势头，连续三年上升。但2013年美国制造业增加值增速出现大幅下滑，GDP增速也出现较大下降。

2 美国对制造业的基本观点和美国制造业的结构性增长

在世界经济论坛2012年4月与德勤联合发布的《The Future of Manufacturing：Opportunities to Drive Economic Growth》、麦肯锡公司在2012年11月发布的《Manufacturing the Future：The Next Era of Global Growth and Innovation》以及美国制造业者联合会连续发布的《当代制造业现实》等报告中，一致认为，制造业虽然在现代经济中占比重不大（部分因为消费品价格持续下降以及对服务业需求的上升，以及制造业对服务业的乘数效应），但对于经济健康持续发展却始终发挥关键作用，比如对新工作的创造力，对生产率的贡献，对整个社会创新和技术进步的推动。尤其2008—2009年大衰退之后，世界经济仍没有走出困境的当下，制造业对经济的基础作用被各类世界性经济组织和重要制造业国家给予了很大关注。

美国各界也注意到，由于技术进步，美国制造业已发生了本质变化，技术对劳动的替代越来越明显[ZW（]http：//www.washingtonpost.com/blogs/wonkblog/wp/2013/05/01/is-u-s-manufacturing-set-for-a-comeback-or-is-it-all-hype/. [ZW）]，美国增长明显的高附加值制造业在创造就业方面已经不可能和传统制造业相提并论；而低附加值制造业也不是美国劳动力的就业目标，同时也不可能在美国得到重新繁荣。因此，美国制造业的振兴最重要的价值恐怕还是在促进经济增长以及保持美国在技术和创新上的世界领导地位等方面。

总的来说，美国对复兴制造业尤其是发展先进制造业的重视，一方面基于变化了的全球形势。主要包括，新兴制造业大国（主要是中国）的工资持续上升，相对于美国的成本优势逐渐丧失；相对工资水平来说美国仍保持了很高的制造业生产率；弱势美元政策；美国制造业更临近其服务的北美市场等[ZW（]The Boston Consulting Group（2011），Made in American，Again-Why Manufacturing Will Return to the U.S.[ZW）]。另一方面，美国发展制造业还基于美国制造业的现实。虽然其增加值的全球占比始终下降，但相对其他发达国家来说，其制造业产出增长还是较快的；美国制造业者的R&D支出相对其他国家来说高得多，且大部分R&D支出发生在高技术部门（尤其是制药和电子仪表制造），而其他国家制造业的大部分R&D支出发生于中等技术部门（比如汽车和机械制造）[ZW（]Congressional Research Service Report（2014），U.S.Manufacturing in International Perspective，www.crs.gov.[ZW）]。美國发展先进制造业的确具备很好的基础。

同时，美国制造业在2008—2009年大衰退之后的确也经历了制造业增加值份额的显著恢复（相比较于20世纪80年代及之后三次衰退来说），但这种恢复呈现了明显的结构性特征，即主要集中在耐用品部门，且主要是三个部门——计算机和电子产品、汽车、机械，而且增加值增长和就业增长主要集中在计算机和电子产品部门；非耐用品部门仍在经历衰退或缓慢回升[ZW（]Oya Celasun，et al.（2014），The U.S.Manufacturing Recovery：Uptick or Renaissance？，IMF Working Paper WP/14/28.[ZW）]。因此，制造业能否真的成为美国经济增长的主要发动机，也有学者对此提出质疑。

3 美国国家创新战略和先进制造业发展战略及其最新进展

2012年3月12日，经合组织首席经济学家帕多安（Pier Carlo Padoan）在一次讲话中指出，“要防止盲目、片面推进再工业化。发达国家再工业化不应以增加工业产出为目标，而应致力于促进创新，理顺服务业和工业的关系。创新与知识是发达国家经济增长的主要源泉。”[ZW（]转引自张向晨，《美国重振制造业战略动向及影响》。[ZW）]

事实上，奥巴马非常重视创新，作为奥巴马政府推动经济复苏的“组合拳”，在《复兴法案》决定从提供政府资金和进行政府管制创新两方面进行支持的基础上，2009年9月发布《美国创新战略（2009）》，2011年2月又公布了新版的《美国创新战略（2011）》。该战略回顾最近两次美国经济衰退的原因，认为创新是美国一直以来取得世界领先经济成就的关键。结合两个版本看，该战略提出了振兴美国的世界经济地位的策略框架和一系列行动方案（见图2），并提出了具体目标，比如教育上使美国本科毕业率重回世界第一。该战略还提出“私营机构是美国创新的发动机”，而“政府是创新推动者”（其作用发挥领域是那些正外部性很大的研发领域以及保护创新权益的制度设立上），首先就政府管理提出五项行动计划。在创新战略中，“推动先进制造业发展”被视为“推进国内优先领域的重大突破”之一。

因此，从战略制定的逻辑联系看，美国国家先进制造业战略是基于奥巴马政府提出的“国家创新战略”而非制造业发展目标提出的。美国政策制定者认为，要保持在创新上的世界领导地位，必须有相应的制造业实践活动，因为技术创新与制造知识紧密相关。在支持政策上，仅靠产业政策（政府投资于特定企业或产业部门）也是不够的，而必须制定内在一致的创新政策（Innovation Policy）。[ZW（]Executive Office of the President，Presidents Council of Advisors，on Science and Technology，2011，Report To the President On Ensuring American Leadership in Advanced Manufacturing.[ZW）]

图2 美国创新战略和行动方案

为发展先进制造业，2011年6月美国总统办公室提交《给总统的关于确保美国先进制造业的领导地位的报告》，最终于2012年2月总统办公室联合国家科学技術委员会制订了《先进制造业的国家战略计划》（A National Strategic Plan For Advanced Manufacturing），标志着美国先进制造业国家发展战略的形成。此后，便开始了有关方案的实施，比如“先进制造伙伴关系”的展开。2013年2月又公布《制造业创新的国家网络：初步设计》（National Network For Manufacturing Innovation：A Preliminary Design），同年4月发布《2013先进制造业创新法案》。

总体上来看，同样基于就业创造，但相比于制造业复兴政策，创新战略和先进制造业战略在美国国内没有引起太大争议，因为此战略根本上是基于为未来提供高质量就业和提高美国在创新上的世界领导地位。因此，美国国内很多研究者也主要将其视为对整个经济溢出效应很大的经济成分，是整个经济生态系统不可缺少的部分，而不再仅仅静态地看其经济贡献（主要是就业贡献）[ZW（]Whats next for U.S.manufacturing？ http：//www.forbes.com/sites/rebeccabagley/2013/08/01/.[ZW）]。

4 结 论

在2008—2009年大衰退之后，奥巴马政府采取的一系列经济复苏政策发挥了积极作用，使得美国经济在之后的三年（2010—2012）GDP实现较高增长，其中制造业实现了高于GDP增速的高速增长。2013年GDP与制造业增速出现大幅度下滑，但其增长仍为各发达国家中较高的，即使最新公布的2014年第一季度的经济表现，美国在发达经济体中也是表现最好的。但美国国内对制造业政策仍有很大争议，认为制造业的表现不过是大衰退之后的周期性反弹，制造业很难再成为美国经济增长的发动机，且对就业创造也效果甚微。

至于创新和先进制造业，美国自身也认识到和其他国家的差距，尤其是其制造业产品中先进制造业的增加值份额仅有42%（2009年）[ZW（]转引自美国《先进制造业的国家战略计划2012》（A National Strategic Plan For Advanced Manufacturing）。[ZW）]，低于日、韩、德，且是四国中唯一“研究密集型产品”贸易呈现逆差的