中国银行业改革的顶层设计：框架、运行与保障机制

刘振沛

摘要：改革的顶层设计就是要加强对改革全局的整体战略谋划，使我国的改革沿着实现社会主义基本价值的目标迈进，全面落实科学发展观。银行业是我国金融体系的主体，在银行、证券和保险三个基本行业中占有绝对地位。银行体系的稳健性与资源配置效率是银行业的两个核心要素。改革银行体系的顶层设计应围绕这两个核心来进行。

关键词：银行业改革；顶层设计；保障机制

进入21世纪以来，中国银行业发展的经济金融环境发生了巨大变化，国民经济继续保持较快增长，对外开放向纵深迈进，国际金融环境动荡不定，外部风险的影响日益显著。因此，在国民财富快速增长的良好发展条件下，如何应对开放格局下的竞争挑战与风险冲击，是深化银行业改革必须解决好的问题。

一、中国初步建立起多元化的银行体系架构

1979～1984年为银行业改革的起步阶段。在这个阶段，银行业打破了计划经济体制下银行“大一统”的组织结构，中央银行逐步将存贷业务分离出去，集中发挥其在货币发行、国债发行、最后贷款人、票据清算及宏观调控方面的职能。与此同时，国有商业银行兴起，从而推动了我国二级银行体系的建立。二级银行体系的形成使得我国银行系统分工更加清晰，定位更为准确，改变了“大一统”模式下银行资金来源缺乏约束的信贷扩张机制，形成了中央银行调控基础货币、商业银行经营存贷业务的二元货币供应机制。商业银行内部运行的存款决定贷款的机制使得货币信贷扩张机制有章可循。

1985～1997年为银行业改革探索阶段。在这个阶段，我国银行系统逐步建立：四家国有商业银行陆续成立，组建了政策性银行，股份制商业银行兴起，颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律。这样，多元化的银行体系架构基本形成。首先，产权结构也呈多元化的特点，除国家所有之外，出现了企业法人、自然人等多元化的持股主体。其次，银行在管理制度上引入竞争机制和市场机制，在经营中以创新求发展，以市场需求为导向，自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束。最后，城市信用社改制为城市合作银行或城市商业银行，实现农村信用社与中国农业银行的脱钩，整顿信托投资公司，培育财务公司、金融租赁公司等新的金融机构，银行业市场结构由寡头垄断转向了垄断竞争型，信贷资源配置效率得以提高。

1998～2010年为银行业改革突破阶段。围绕现代商业银行制度建设核心，推动国有商业银行通过剥离不良资产提升资产质量、引进战略投资者、境内外上市等改革，建立起现代商业银行制度和治理结构。农村信用社改制不断深入，逐步形成了农村商业银行、合作银行、邮政储蓄银行及村镇银行等新型农村金融机构体系，在基础上成立了中国银行业监督管理委员会，初步建立起多元化的银行体系架构。

综上所述，我国银行业由计划经济体制下“大一统”的组织结构发展为中央银行、商业银行并存的二级银行体系；由单一化的银行体系发展为多元体系架构；银行业务经历了由统一计划安排发展为市场导向的经营机制等一系列改革历程。回顾中国银行业的改革历程，我们得出结论：中国银行业的发展壮大离不开改革，我们需要坚持解放思想、与时俱进，在改革中谋求银行业的发展，在改革中追求银行经营理念与运行机制的创新。此外，银行业的改革与发展必须坚持科学发展观，在发展中正确处理收益与风险的关系，完善监管机制与预警机制，实现安全性、收益性、风险性的平衡与统一。

二、中国银行业面临的问题

目前，中国银行业存在的问题是“三层多元型”银行业市场结构蕴含着较大风险。三层是指正规银行体系阳光层、体制外非银行机构体系灰色层与民间借贷市场体系模糊层。

第一，正规银行业体系阳光层经过30多年改革發展形成了多元化银行业市场结构层，该层面存在结构不均衡、竞争不充分、大型商业银行服务质量不高等问题。从银行机构的市场份额来分析，工、农、中、建、交五家大型商业银行资产占比49.2%，股份制商业银行资产占比15.6%，农村中小金融机构和邮政储蓄银行资产占比14.9%，其他银行类金融机构的资产仅占20.3%，银行业市场结构的垄断特征明显。储蓄与信贷资源集中于大银行，必然降低资源配置效率，中小企业难以获得充足的金融服务，尤其是信贷服务。

第二，体制外非银行机构体系灰色层是指在银监会监管体制之外存在的数量庞大的非银行类机构。这些非银行机构包括小额贷款公司、担保公司、投资公司、典当行、寄售行等。具体而言，由于小额贷款公司最初由人民银行推出试点，一直没有纳入银行业监管委员会的监管体系当中，只是由各省金融办、地市县金融办负责监管。除小额贷款公司之外，只要经过工商注册登记的担保公司、投资公司和经过公安、工商登记管理的典当行、寄售行等机构都在开展贷款业务。

第三，民间借贷市场体系模糊层是由处于社会最基层的非正式信贷组织、经纪人等组成的市场。近年来，繁荣的民间借贷在资本过剩的浙江温州、内蒙古鄂尔多斯、陕西神木等地区的影响与规模已经超过了当地的银行业信贷，民间金融一方面支撑着地方经济的发展，另一方也蕴藏了比较大的风险。

综上所述，首先三层多元银行业信贷市场格局使信贷资源难以有效配置，货币政策的信贷传导机制失灵；其次，银行业效率与稳定的问题也与金融监管的不协调有关；再次，银行业监管机构与其他金融监管机构之间的协调性较弱，导致体制外非银行机构及民间信贷市场体系的行为难以得到监管机构的有效监管，如影子银行体系（包括非银行金融机构体系和信用衍生品）的监管存在真空层。目前，中国的影子银行体系包括银监会负责监管的信托公司、金融租赁公司、货币经纪公司等；证监会负责监管的证券公司、基金公司、期货公司等；保监会负责监管的保险公司。影子银行通过货币市场、资本市场将间接信用与直接信用融合在一起，不断创新金融产品。创新产品的非传统性特征导致监管机构难以有效甄别其属性和监管职责归属，出现监管真空、金融风险集聚的问题。由此，三层多元银行信贷市场结构不仅弱化了货币政策的信贷传导机制，监管机构真空层的存在也使得银行业风险增加。

三、中国银行业体系架构、运行机制与监管保障改革的顶层设计

（一）多层级银行框架体系

由中国银行业的改革历程可知，我国银行业的发展壮大离不开改革，而中国银行业改革的最终目标是要建立适应我国国情的、有利于国民经济持续健康发展和国家金融安全的银行体系。因此，今后几年，中国银行业框架体系模式应该是：正规银行体系为主导、体制外非银行信贷机构为补充、民间借贷市场为基础的三层多元架构。首先，正规银行体系应该是以中央银行为核心、商业银行为主体的二元银行体系，以及政策性银行、股份制商业银行、新型农村金融机构并存的多层级银行体系；其次，体制外非银行信贷机构应控制数量与规模，依据功能监管原则，将业务纳入银行业监管的范畴，采取适度发展的策略；最后，民间借贷市场体系应以法律制度为依托，规范其发展，尽快出台《放贷人条例》、《最高利率法》等法律制度，規范民间借贷市场秩序，民间借贷无需纳入银监会的监管范畴，充分发挥其灵活、高效和适应性强的优势，为小型经济单位提供信贷支持。

（二）银行体系的运行机制

中国的银行业基本建立起了现代银行制度和治理结构并加入了中国元素，如党组织建制、国有股东代表向大型银行派出监事等，银行运行机制基本符合国际银行业的标准。后续改革要加快构建银行的业务、组织、管理流程，由传统的银行运作模式变革为以流程为核心的全新银行模式。通过管理模式与经营模式的创新，逐步建立“以客户为中心”的银行企业文化，提高金融服务水平，改善银行运营效率。在效率及服务水平的提升中降低成本、实现规模经济，提升经营效益、实现价值创造。

（三）银行体系的监管保障

银行业的稳健性是整个金融体系顺利进行的保障，因此监管保障显得尤为重要。监管保障的基本框架为：在全球视角下构建全面风险管理体系，运用全新有效的风险管理方法、全额风险计量手段进行全球的风险管理，采用全员的风险管理文化。具体而言，外部监管体系是对银行合规性的约束机制，目前银行业监管的主要问题是对体制外信贷机构和影子银行缺乏有效监管。影子银行通过把直接信用与间接信用融合在一起，不断创新金融产品，出现监管真空，相应的产品跨越了货币市场与资本市场、银行业与非银行金融机构，这大大增加了监管机构的监管难度，使得金融风险积聚。基于以上情况，影子银行监管顶层设计的基本框架应为：组建专门的影子银行监管委员会，其内部包括风险监测、信用控制、产品与机构统计、惩处部门等。此外，由银行业监管委员会、证券监管委员会、保险监管委员会共同组成协作委员会，重点监管影子银行市场准入及金融交易行为的合规性。传统监管机构与影子银行专门机构的双重模式可以使我国影子银行体系的监管问题得以保障，从而增强我国银行业的稳健性。

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（作者单位：山西汾阳阀门制造有限公司）