切实做好深化经济发达镇行政管理体制改革试点工作

孙书恒

去年11月，省编委印发《关于深化经济发达镇行政管理体制改革试点工作的意见》，作出“扩大试点，深化改革”的工作部署。前段时间，通过层层遴选和比较，省编委确定新增章丘市刁镇等12个试点镇，与前期试点的广饶县大王镇等8个镇一并开展改革试点工作。省委、省政府和省编委对试点工作高度重视，寄予了很高期望，将“实施扩权强镇”列入省委《关于深入学习贯彻党的十八届三中全会精神的意见》的重要内容，郭树清省长在全省经济工作会议讲话和省人大十二届三次会议政府工作报告中明确提出“组织好20个经济发达镇行政管理体制改革试点”，省编委要求用3到5年时间，把试点镇打造成县域经济社会次中心。我们一定要充分认识试点工作的重要意义，进一步增强责任感和紧迫感，精心组织，大胆创新，切实把试点工作抓实抓好。

经济发达镇行政管理体制改革试点是中央部署的一项重要改革任务。2010年8月试点工作部署以来，有试点任务的8个市、县党委、政府和编委抢抓机遇，扎实推进改革试点，在下放经济社会管理权限、加大财政扶持力度、推动管理体制机制创新、统筹相关配套改革等方面进行了积极探索，激发了试点镇发展的内生动力，取得了阶段性成效。一是赋予试点镇相应的县级经济社会管理权限。县级政府共下放8个试点镇具体管理权限554项，使其管理和服务水平有了较大提高。二是着力调整县镇财政分配关系。实行财政主体超收激励机制，省市县三级财政均加大专项资金扶持力度，用于支持试点镇公共基础设施建设和保障改善民生。去年大王、马桥、沙河、羊口镇公共预算收入均同比增加1亿元以上，其他试点镇财力保障水平也得到明显提升。三是优化机构编制资源配置，机构设置和人员编制得到加强。改进管理考核方式，内部运行机制更加顺畅。四是镇域综合实力不断增强。2013年，8个试点镇镇域生产总值实现656.43亿元，同比增长13.3%；公共预算收入实现33.03亿元，同比增长59.68%；农民人均纯收入平均达到1.28万元，同比增长16.09%；城镇化率平均达到61.8%。教育、卫生和民生保障等公共服务更加完善，试点镇对资金、人才、项目的吸纳能力和带动辐射作用进一步增强。总的来看，通过试点，8个镇经济社会各项事业取得长足进步，变化很大，成效明显。但客观地讲还有一些不足，比如有些地方推进试点的力度不够大，有些改革政策落实不到位，特别是体制机制创新方面缺少亮点和突破等，需要在深化试点工作中进一步强化措施，加以改进。做好下一步试点工作，应注意以下几点：

一、关于试点目标任务问题

党的十八届三中全会对全面深化改革作出了战略部署，明确提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。当前，经济社会转型步伐加快，城镇化进程加速推进，经济发达镇与传统农业乡镇相比，在经济总量、财政收入、产业结构、地域面积和人口规模等方面已超出传统农业乡镇范畴，具备了小城市的雏形，经济基础与上层建筑不相适应的问题比较突出，现行管理体制机制已难以满足其经济社会发展要求。经济发达镇行政管理体制改革试点的目标任务，主要有两项：一是以扩权强镇为核心，通过综合施策，不断增强试点镇政府统筹发展的能力，推动试点镇加快发展。经过几年的努力，在经济发展、城镇建设、民生保障等方面取得显著成效，城镇化率、财政收入、城镇居民收入和农民人均纯收入等主要指标增幅明显高于全省200个示范镇平均水平，发展质量、规模、效益等综合实力位居全省示范镇前列，跨入全国强镇行列。二是先行先试，立足体制机制创新，着力破解试点镇发展中存在的突出障碍，努力构建与试点镇发展相适应的体制机制，为深化行政管理体制改革探索路子、取得经验。从前期试点情况看，各地从不同方面进行了一些探索，但总的来说，思想还比较保守，创新的力度还不大，一些深层次的矛盾问题还没有从根本上解决。既然是搞试点，就要解放思想，积极创新，步子可以迈得再大一点，从解决实际问题入手，有什么问题就解决什么问题，只要是有利于试点镇发展的，都可以大胆的尝试，力争在一个或几个方面取得实质性突破。要处理好经济发展和体制改革的关系，围绕发展抓改革，抓好改革促发展。检验试点成效，不仅要看发展的速度与质量，还要看体制机制创新的广度与深度。各地要把握正确的改革方向，在体制机制创新上投入更多的精力，下更大的气力，只有这样，才能使试点达到预期目的，取得良好效果。

二、关于放权问题

党的十八届三中全会明确提出，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，推进政府职能转变，把直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，下放地方和基层管理。扩权强镇，既是中央的明确要求，也是试点镇经济社会发展的现实需要。赋予试点镇相应的经济社会管理权限是改革试点的重要内容，其目的就是解决试点镇“责大权小、权责不对等”的问题。前期试点中，各地下放试点镇的管理权限，多的有100多项，少的也有40多项，这些管理权限下放后，增强了试点镇政府的履职能力，提高了工作效率，方便了群众办事，总的来说效果是好的。但也有一些试点镇的同志反映，在实际操作中，方案规定的有些权限没有完全下放或下放不到位，责任较大的权限下放快、利益较多的权限下放慢；下放的权限看起来数量不少，但试点镇急需、真正管用的不多；有些管理权限下放后内部运转还不够顺畅，执法主体、执法程序等环节还存在一些法律层面的障碍等，这些都需要及时跟踪，在深化改革的实践中进一步解决完善。放权是一项很复杂的工作，重点要抓好“放什么、如何放、怎么接”三个环节。一是“放什么”。由于各试点镇情况不一，需求各异，各地在研究放权目录时要因地制宜，不要贪多求全。在内容上，要把涉及试点镇发展的城镇建设、规划投资、项目审批、环境保护、市场监管、社会治理、服务民生等方面“含金量”高、急需管用的权限放下来、放到位。在方式上，要首先由试点镇提出需要下放什么，充分尊重试点镇的意见，不能县直部门想放就放，不想放就不放。省里将在调研论证的基础上，指导各地研究制定具体的放权目录，确定“规定动作”，凡“规定动作”范围内的必须下放。二是“如何放”。从现行法律法规看，主要是“授权”和“委托”。前期试点中，有些地方对一些专业性强、放权数量较多的部门，依托派出机构并充分授权；对一些事务性、易于操作的权限由部门直接委托给试点镇行使，效果很好。总之放权涉及许多法律法规问题，很具体，也很复杂，如何做到既满足试点镇发展需要又合规合法，在许多环节上需要深入研究探索。各级编办要同法制等有关部门搞好沟通衔接，确保依法规范下放，避免工作被动。三是要做好承接工作。要充分考虑到试点镇对下放权限的承接能力，对一时承接不了的，可以采取分批下放逐步到位的方式。同时，要采取具体措施，动员组织下放权限的县直部门搞好“帮扶”，不能一放了之。总的要求是要让试点镇对下放的权限能够接得下、用得好，实现良性运转。扩权是手段，强镇才是目的。各地在放权过程中，要把是否有利于促进试点镇经济社会全面协调可持续发展，是否有利于调动发挥基层的积极性能动性，是否有利于提高行政效率、切实为人民群众提供方便快捷优质的服务作为检验放权成效的标准，只有达到这个标准，才算真正实现了放权的目标。

三、关于理顺县镇关系问题

总的看，经济发达镇综合经济实力都比较强，在县域经济发展中占有重要地位。但在现行管理体制下，县镇层级之间在诸多方面仍存在关系不顺的问题，一定程度影响和制约了经济发达镇的快速发展。就全省县域经济总体发展而言，县域经济强、镇域经济弱，县镇经济发展不够协调、不够平衡的问题比较突出。发达地区区域发展的实践证明，只有把镇域经济做大做强，县域经济才能实现可持续发展。各地要在理顺县镇层级关系上下功夫，不断增强试点镇自主发展的能力和活力。一是要理顺县镇财力分配关系。试点镇目前正处于快速发展期，道路、水电、绿化以及教育、医疗等基础设施和基本公共服务都需要大量的资金，虽然各个试点镇经济总量较大，但上缴多、留成少，可用财力还很有限，不能满足城镇建设和公共服务的需要。在前期试点中，各地出台了相关措施加大对试点镇的财力支持，试点镇综合财力有所增强，但也有个别地方试点方案确定的财政政策没有完全落实。省编委《意见》明确，试点镇在享受“百镇建设示范行动”示范镇统一的财政扶持政策基础上，3年内省财政每年再为各试点镇安排1000万元，用于规划编制、基础设施建设和保障改善民生。各市也要参照省里的做法支持试点镇发展。有试点任务的县（市、区）要在完善财政管理体制、理顺县镇财力分配关系上下功夫，研究制定具体的财政扶持政策。比如要完善财政收入超收奖励制度，以上一年度财政收入为基数，超收部分全额或大部分留镇使用；镇域内各项规费和土地出让金等全部留成；整合各类涉农项目和资金向试点镇倾斜等等，总之在这方面要有具体措施，实行重点倾斜，调动和激励试点镇发展积极性，使试点镇事权与财权相匹配，有钱干事，加快发展。二是要理顺县直部门派驻机构与试点镇的关系。目前一些县级部门，如公安、司法、税务、国土、交通、环保、畜牧等在乡镇设有派驻机构，这些派驻机构与乡镇的关系还不够顺畅，“看得见的管不着、管得着的看不见”现象普遍存在。省编委《意见》中提出：健全完善试点镇与县直派驻机构的协作配合机制，强化试点镇对派驻机构的统一管理。前期试点中，各地采取了一些措施办法，比如对部门派驻机构的考核要以试点镇为主，派驻机构干部任免试点镇党委要有建议权等，但总体说来还不够配套，落实得也不够。下一步试点中，各地要认真总结经验，在管理、考核、奖励、任免等方面研究制定一套完整的协作配合机制，强化试点镇党委政府对派驻机构统一指挥领导，管得住、用得好，真正形成推进工作的合力。三是要完善对试点镇的管理方式。乡镇在行政体制架构中处于最基础的层级，“上面千条线、下面一根针”，很多工作都压给乡镇去落实，乡镇的同志天天围着上级的指挥棒转，上级部门的各种检查、考核、评比应接不暇，没有精力研究自主特色发展的问题。各地在试点中要进一步合理界定县镇权责边界，明确权责义务关系，切实改进县对镇的领导方式，严格清理“一票否决”事项，取消各种评比达标活动。改进考核评价方式，推行差异化考核，不断增强试点镇发展自主权，为推动试点镇科学发展、特色发展创造良好环境。

四、关于创新体制机制问题

以创新的理念、创新的办法解决试点镇体制机制问题，是抓好试点的关键。各地在试点中要按照推进新型城镇化的要求，适应试点镇功能定位和现实特点，探索建立与其管理服务需求相适应的新型管理体制和运行机制。一是切实推进职能转变。当前，农村生产生活方式正在发生深刻变化，农村社会管理和服务需求也呈现出许多新的特点，面对新形势新任务，试点镇政府职能必须有根本性的转变。要充分尊重市场规律，把市场能办的交给市场、社会组织可办的交给社会组织、属于村民自治的交给村民作主。凡是涉及农民利益的事，政府要进行引导和支持，但干什么、何时干、怎么干，要充分尊重农民意愿，不能搞强迫命令，更不能越俎代庖、大包大揽。要以转变政府职能为核心，围绕经济发展、公共服务、社会管理、政权建设等重点工作，集中力量把该管的事情认真管好。要更加突出政府在加快人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约中的引导作用，更加注重城镇管理、生态保护、市场监管、改善民生，强化执行和执法监管，更加注重教育、卫生、文化、农业科技、民生保障等方面的服务，不断提升公共服务能力和水平。二是调整优化组织架构。试点镇政府处于基层一线，直接面对农民群众，工作很具体，抓落实的任务很重。机构编制是为中心工作服务的，也是生产力，如何发挥机构编制的最大效益，搭建科学合理的组织架构，需要深入研究。根据目前试点镇的实际情况，机构设置既不能照搬县（市、区）级机构模式，完全搞上下对应，也不能等同于一般传统农业乡镇，要真正体现试点镇的特点，因地制宜。试点镇机构怎么设置，编制如何配备，各地在试点中要结合实际，积极探索，可突破现有框架和模式进行创新，关键是机构设置和编制配备要科学合理、务实管用、运行顺畅。只要符合试点镇发展需要，省里给予支持。三是健全完善运行机制。乡镇工作有自己的特点，试点镇不可能像县以上政府那样完全按部门职责分工运转，要通过完善内部运行机制和外部协调机制，统筹调配力量，形成抓落实的合力。在内部运行机制方面，围绕打造便民服务平台、社会治理平台和农村社区管理平台，合理设置岗位和统筹安排人员力量，实现内部工作机制良性运转；在外部协调机制方面，打造综合执法联动平台，把县直派驻机构执法优势和试点镇日常监管优势结合起来，建立指挥统一、运转协调的综合执法机制，在镇域范围内安全生产、环境保护、食品药品和农产品质量等方面实行综合行政执法。四是配套推进各项改革。各地在推进试点镇行政管理体制改革的同时，要统筹规划，综合配套，积极推进用地制度改革、户籍制度改革和基层民主政治、干部人事、社会保障、投融资体制等方面的改革。特别要在优化干部队伍结构上，建立更加科学的人才培养、交流和使用等机制，通过多种方式调整优化干部队伍结构，探索建立市县建设、规划、环保、交通、安全生产等部门干部到试点镇挂职制度，缓解试点镇扩权后专业人才紧缺的矛盾。积极探索拓宽事业机构优秀负责人选拔使用渠道。支持试点镇采取政府购买服务、雇员制等办法，缓解人员力量不足的矛盾。

五、关于组织实施问题

经济发达镇行政管理体制改革试点工作是一个系统工程，各地要切实加强领导，统筹谋划，强力推进，确保改革试点取得实效。试点工作由各市编委负总责。市县要建立经济发达镇行政管理体制改革联席会议制度。市县编办要积极发挥牵头作用，切实把试点工作抓在手上，要善于借势借机借力，协调相关部门在制定方案、落实政策、组织实施等方面分工负责、密切配合，共同推动试点工作顺利开展。先行试点的8个镇，市县编办要在总结经验、查找问题的基础上，进一步解放思想，加大工作力度，调整完善配套措施，推动改革不断深化；新增的12个试点镇，市县编办要会同有关部门深入调查研究，在充分听取试点镇意见建议的基础上，科学论证，因地制宜地制定试点工作方案。试点方案经县、市政府同意后，5月底前由市编委报省编委审批，方案批复后要抓紧组织实施。

各市编委要把试点列入重要议事日程，加强指导协调，明确工作责任，及时研究解决试点中遇到的实际问题。省编办将对20个试点镇建立管理台账，跟踪调度试点情况，及时总结推广好的做法，协调解决重点问题。在深入调研的基础上，完善试点工作考核机制和办法，围绕下放权限、财力保障、体制机制创新、经济社会发展等方面制定量化考核标准，每年对试点镇进行一次考核，并依据考核结果对排名后二位的给予黄牌警告；对连续两次得到黄牌警告的，取消试点资格。关键词：经济发达镇 行政管理体制改革 简政放权