民营化改革后铁路行业的价格规制及线路维持——以日本为例

王惠贤，李宏舟

（1.大连外国语大学日本语学院，辽宁 大连 116044；2.东北财经大学产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025）

民营化改革后铁路行业的价格规制及线路维持
——以日本为例

王惠贤1，李宏舟2

（1.大连外国语大学日本语学院，辽宁 大连 116044；2.东北财经大学产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025）

鉴于民营化改革后的铁路运输公司仍具有区域垄断的性质，日本政府导入了区域间标尺竞争下的价格上限规制。该机制保留了收益率规制的某些特点，但通过横向比较和纵向比较引入了竞争机制。同样，为了保证居民的交通权，日本政府通过财政补贴和网运分离等制度设计，基本上维护了地方铁路网络的完整性。我国2013年铁路体制改革的实质是政企分开，改革本身并没有改变网运一体化下铁路运输的自然垄断性及其公益性，因此以政企分开为借口，完全实施市场机制是缺乏理论依据的。

区域间标尺竞争；价格上限规制；自然垄断；日本铁路改革

一、日本铁路行业的规制改革

（一）日本国铁的民营化改革

1986年12月，日本议会通过了对巨亏的日本国铁实施分拆和民营化改革的八部法律。1987年4月1日，这个成立于1906年、在1949年实施政企分开、国有独资、独立核算的公共企业——日本国铁正式解体，取而代之的是六家铁路客运股份制公司、一家铁路货运股份制公司（以上七家公司在成立之初为国有独资企业，受 《客运铁路及货运铁路公司法》的管辖）和其他的关联企业（如图1所示）。

日本国铁改革中的最大难点是债务处理、人员安排和失去交叉补贴后边远地区铁路客运公司的可持续性经营问题。从结果来看，最终的解决方案虽是多方利益集团博弈的结果，但效果相对较好［1］。

（二）行业进入和退出规制改革

继1987年的日本国铁民营化改革之后，日本议会于2000年对 《铁路事业法》进行了修改，放弃了意在调整铁路运输供求关系的行业进入和退出审批规制。根据新的规定，对新设的铁路运输企业或线路，规制部门审查的重点主要放在确保运输安全的资金能力、技术水平等社会性规制方面；线路废止的审批制改为备案制，即铁路客运公司在决定废止某线路1年前向政府主管部门备案，主管部门会联合沿线地方政府、消费者团体等部门组成协议会，商讨路线废止后的相关问题。讨论结果不影响铁路客运公司的废止决定，但铁路客运公司有义务提供过去数年的财务数据，以证明废止线路是不得已的选择，从而获得沿线居民的理解和为选择替代的运输手段提供数据，而不能一废了之。

图1 日本国铁民营化改革中分拆方案及其变迁

日本铁道行业的规制部门和行政主管部门同为国土交通省下设的铁道局，该局主要负责行业进入审批、价格规制、安全规制、产业发展规划等相关职能。交通政策审议会铁道分会是日本铁道行业的政策咨询机构。铁路行业的行业法规为 《铁路事业法》。铁路事故的调查机构在2008年以前为航空铁路事故调查委员会，该委员会附属于国土交通省，委员由国土交通省选定，2008年以后改组为运输安全委员会，委员会主任的任命要经过两院议会，权限有了较大的增加。

二、区域间标尺竞争下的价格上限规制

价格上限是指政府只对每家运输公司的价格上限进行审批，如果价格在上限范围以内则可以自由定价。区域间标尺竞争是指政府在审批各铁路运输公司的价格上限时，参考其他地区铁路运输企业的成本状况，从而形成一种间接竞争。在具体的操作过程中，当铁路客运公司申请最高票价时，国土交通省铁道局将申请材料提交给运输审议会，运输审议会根据具体情况决定是否召开价格听证会，当审议会决定批准申请时，国土交通省还要将申请材料等提交 “物价问题部委联席会”做最后的审批，之后将审批结果通知给申请者。

新的价格规制方式保留了收益率规制（1997年以前实施）的基本框架，但加入了竞争和激励机制。具体而言，新的规制办法仍将企业成本分为两部分，即可变成本和政府认定的固定资本的机会成本（即投资回报额），用公式可以表示为：

R（pq）=C（来年度的可变成本）+S（投资报酬率）*K（固定资本）

对铁路客运公司而言，可变成本的绝大部分为运输成本（其他的主要是税费和折旧费）。为便于对各家客运公司进行成本比较，新导入的价格规制方法进一步将运输成本分为线路费（轨道和枕木等设施的维修保养费用）、电路费（电线和信号灯等设施的维修保养费用）、车辆费（火车的维修保养费用）、车辆运行费（车辆在运行中发生的费用）和站台费（站台维护及其售票费用）［2］。

以线路费为例，该项费用的大小主要受该线路的车辆密度和该地区的降雪量影响，运输审议会根据各家公司提供的线路费数据和各地区降雪量的数据（可以通过气象统计年鉴获得），计算出各公司每公里的平均线路费用，然后通过以下公式得出系数和常数项的值。

在此基础上，再将各公司的车辆密度和积雪量代入公式，得出后的ˆy就是该公司的单位里程线路费的基准成本。其他各项成本可依此类推，相加之后得出该公司的基准运输成本。如果公司的实际运输成本高于基准运输成本，作为惩罚，这家公司将被按照基准运输成本计算未来三年的最高票价；如果低于基准运输成本，则被许可将二者差额的二分之一加入到实际成本中，并以此计算最高票价。

三、维持地方铁路网络的制度设计

与通讯产业不同，日本的相关法律（如已废除的 《日本国有铁道法》 和现行的 《铁道事业法》）并没有明文规定铁路客运公司有提供普遍服务的义务，但从保证居民交通权的角度出发，日本政府对铁路客运公司特别是处于经营困境的三家JR系统的铁路公司和地方铁路公司一直给予相应的财税支持［3］，期望地方铁路成为承担提供准普遍服务义务的客运公司。

（一）地方铁路的定义与类型

日本的地方铁路是指除高速铁路（新干线）、干线铁路和城市内轨道交通以外的铁路。根据运营主体的不同，这些地方铁路分为两类，即民营铁路和公私合营铁路。日本的公私合营铁路属于公私合营企业的一种，公私合营企业又被称为第三部门，是相对于公有制企业（第一部门）和民营企业（第二部门）而言，指的是地方政府部门出资比例在25%以上、其他股东为民营资本的法人组织。

（二）地方铁路的经营状况

根据日本政府在2010年对当时92家地方铁路公司的统计报告，单就铁路客运业务而言，有76家企业（占比83%）处于亏损状态（2005年该数据为72家，占比为78%）。从2000年4月1日政府放松对铁路客运公司的退出规制到2011年4月1日的11年间，共有33个线路、合计634公里的铁路客运因为无法承受日益增大的亏损额而终止营业。除了经营亏损外，另一个困扰地方铁路公司的问题是设备老化及相应的高额维修费用和安全隐患。

（三）维持地方铁路网络的制度设计

1.设立经营稳定基金

在1987年对日本国铁实施分拆、民营化改革之时，考虑到分拆后新设立的四国铁路客运公司、北海道铁路客运公司和九州铁路客运公司的地区特点，当时由政府出资成立了三个经营稳定基金，基金的运作收益主要用来补贴铁路客运业务的赤字。

2.创立地方铁路再建事业专项支援项目

日本政府从2008年开始实施再建地方铁路事业的专项支援项目，该项目的核心内容有两点：一是从政策上许可铁路设施的公有民营；二是为确保铁路设施公有民营的实施提供财税和资金上的支持。

3.实施地方铁路的网运分离

根据各地区客流量的差异和适用法律的不同，地方铁路公司的网运分离模式也各有不同。以2002年成立的青森铁路公司为例，青森省政府购入固定资产，负责铁路设施的维修费用、固定资产税等支出，青森铁路公司负责日常的铁路客运支出，同时支付铁轨等租金，青森省政府根据情况实施减免措施［4］。

其他的网运分离模式还有地方政府只保有铁路用地，新成立的铁路公司保有其他铁路设施，地方政府提供财政补贴，该模式一般适用于客流量相对较大的地区［5］。

四、日本铁路规制改革的效果评价

（一）价格变动情况

从结果来看，区域间标尺竞争下的价格上限规制这种间接竞争机制的导入及其相应的奖惩机制，迫使各家铁路公司不断强化内部管理，从而降低了票价。根据日本国土交通省的资料，如果以1996年的基准成本和实际成本为100的话，在2008年上述指标分别降为93.7和93.5（消除物价变化因素以后），也即价格呈现了下降趋势。1987年实施改革以后，当年4月1日提价2.9%，之后JR北海道、JR四国、JR九州在1996年平均提高票价7%。上述期间，消费者物价指数上升13.5%，大型民营铁路运输公司共提价12次，平均上调12%［6］。

（二）地方铁路网络的维持

到2010年为止，总长为3157公里的83条地方线路中有31条线路转交给地方政府，39条线路改为地方运营的公路运输，其余的13条线路因存续意义不大而被废止［7］。换言之，日本国铁改革后废除的83条线路中，通过设立公私合营铁路客运公司、网运分离等措施，有70条线路的运营得到了保证，沿线居民的交通权得到了某种程度的保证。

（三）经营业绩

根据日本国土交通省（2011）对日本国铁民营化效果的评估，在1987-2005年间，七家铁路运输公司的合计经常性收益从1492亿日元到5043亿日元不等，彻底改变了民营化改革前的巨额亏损现象［8］。

五、结 语

本文重点分析了日本铁路价格规制的借鉴作用。自我国2013年铁路改制以后，有一种观点认为铁路运输定价应该实施市场机制（如盛光祖和王梦恕），本文认为这种观点欠妥。

（一）铁路运输定价不适合实施市场机制

随着铁道部的撤销和中国铁路总公司的设立，有一种观点（如盛光祖和王梦恕）认为今后的火车票价要完全服从市场规律。但考虑到路轨铺设的自然垄断性以及我国网运一体化的现状，现在的铁路运输还不是竞争的市场，因此实施市场机制下的定价方式将有失公正，实际上会造成垄断定价。我国铁路系统2013年的改革大致相当于日本1949年将国有铁路从当时的运输省（相当于我国的交通部）分离出来，使其成为独立核算、自负盈亏的公共企业的政企分开的改革。鉴于铁路运输的自然垄断性，日本政府并没有撤销价格规制，而是实施了收益率规制及区域间标尺竞争下的价格上限规制。

对民营化改革后的铁路运输实施价格规制的国家不只是日本，欧洲国家同样如此。例如，英国在1994年对国铁实施的改革中，采取了与日本不同的网运分离（或上下分离）的办法，同时为了促进竞争，英国的国铁改革导入了特许经营制度。当中标的客运公司向设备租赁公司租借铁轨和机车时，其租借合同要接受英国政府铁路规制办公室的审批。审批的重点为租金的定价方式，其目的是防止这些拥有铁轨等基础设施的企业利用垄断性提高租金，从而迫使客运公司提高运价。

我国2013年的铁路体制改革实质是政企分开，改革本身并没有改变网运一体化下的铁路运输的自然垄断性，因此以政企分开为借口，实施市场机制定价是缺乏理论依据的。

（二）在规制价格决策机制方面强化学术界的参与和价格调整的动态性

日本的价格决策机制可以概括为经济性审核（运输审议会）与政治性审核（物价问题部委联席会）相结合，专家深度参与（运输审议会）与百姓广泛参与（听证会）相结合。从我国的实践来看，《价格法》第23条的价格听证会制度可以认为是为百姓参与提供了法律依据，发改委的审批则可以认为是执行了经济性审核和政治性审核的双重功能，因此本文认为在规制价格决策机制方面需要改进的主要问题是强化学术界的参与。相对于政府官员而言，学术界更有能力和机会接触国内外先进的价格规制理论和最佳实践，因此他们的参与无疑会提高决策的质量。

（三）在社会监督方面强化信息公开

公开规制价格制定的过程、参与人的信息、利益各方的观点、决定规制价格中使用的指标和具体的计算方式等重要信息，是防止规制俘虏的手段之一。从日本的改革实践来看，无论是运输审议会的委员名单、听证会参加者的名单，还是审议中使用的指标、公式、资料（涉及到公司经营内容的除外）都是在网上公开的。与此相比，无论是我国的铁道部还是发改委，几乎没有任何关于规制价格制定的详细信息，这种 “密室”中制定的规制价格无论可信与否、科学与否，作为普通的市民根本无法验证、无法判断。

（四）在规制价格制定方式上导入竞争和激励机制

我国铁路客运定价实施的是投资回报率法，这种与企业的实际成本相关联的规制价格可以回避潜在的投资不足和质量低下的问题，但完全的 “实报实销”方式又会降低垄断企业压缩成本、提高效率的诱因，同时缺少竞争压力。通过以上的分析可知，日本的 “区域间标尺竞争下的价格上限规制”可以缓解这种矛盾，因此我国可以借鉴性地导入该规制方式。

参考文献：

［1］［日］一橋大学鉄道研究会.検証国鉄改革（1994）［Z］.http：//www.ikkyo-tekken.org/studies/1994/1994-all.pdf.

［2］［日］原潔.鉄道運賃の実務と実際［J］.運輸と経済，2009，（11）.

［3］［日］鈴木貴典.地方鉄道関係の補助制度につぃて（2010）［Z］.http：//www.ipt.jterc.or.jp/koukyou-shien/event/.../ pdf/03-suzuki.pdf.

［4］［日］運輸政策研究機構.運輸部門における各種の上下分離方式［J］.運輸政策研究，2002，5（3）.

［5］［日］蓼沼慶正.大都市圏の鉄道整備における公設民営による上下分離［J］.運輸政策研究，1999，1（3）.

［6］［日］林淑馨.日本の民営化における公共性と企業性（3）：JRとNTTを素材として［J］.法政論集，2000，（184）.

［7］［日］林淑馨.日本の民営化における公共性と企業性（7）：JRとNTTを素材として［J］.法政論集，2001，（187）.

［8］［日］日本国道交通省.国鉄改革につぃて（2011）［Z］.www.m lit.go.jp/tetudo/kaikaku/01.pdf.

Price Regulation and Institutional Design to Maintain Local Railway Network after Privatization Reform——Take Japan as An Example

WANG Hui-xian1，LI Hong-zhou2
（1.School of Japanese Studies，Dalian University of Foreign Languages，Dalian 116044，China；2.Center for Industrial and Business Organization，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China）

In view of the monopoly nature of railway companies and the transportation rights of residents after privatization，the Japanese government introduced price-cap regulation along with yardstick competition among regions，and maintained the integrity of the local railway network through various institutional designs.China's railway reform in 2013 is essentially to separate government administration from business management，which does not change the monopoly and non-profit nature of the railway transportation.Consequently，implementing market mechanism in pricing under the excuse of reform is lack of theoretical basis.

yardstick competition；price-cap regulation；natural monopoly；Japan railway reform

F062.9

：A

：1004-4892（2014）01-0091-06

（责任编辑：化 木）

2013-09-25

王惠贤 （1972-），女，河北唐山人，大连外国语大学日本语学院副教授，博士；李宏舟 （1971-），男，河北唐山人，东北财经大学产业组织与企业组织研究中心副研究员，博士。