省以下财政分权体制改革与农村剩余劳动力转移——基于中国282个地级城市数据的实证研究

赵德昭，许和连

（湖南大学经济与贸易学院，湖南 长沙 410079）

省以下财政分权体制改革与农村剩余劳动力转移
——基于中国282个地级城市数据的实证研究

赵德昭，许和连

（湖南大学经济与贸易学院，湖南 长沙 410079）

依据Barro（1990）政府支出内生经济增长模型，构建了包含财政分权、劳动力就业在内的理论分析框架，并采用2003-2010年中国282个地级城市的面板数据进行实证检验。实证结果表明，财政收入和支出分权对农村剩余劳动力转移的影响效应均存在明显的 “倒U型”曲线特征，最优财政收入和支出分权分别为1.7847和3.4830。在 “财权和事权相匹配”的指导原则下，适当提高地市政府财政收入分权而降低其支出分权，并进一步完善省以下财政转移支付制度，将是未来省以下财政分权体制改革的关键所在。

省以下财政分权；农村剩余劳动力；“倒U型”曲线；系统GMM

一、引 言

中国现阶段城镇化的核心任务便是加快农村剩余劳动力向城镇的迁移定居，而完成上述过程则必须要有相应财政体制和公共支出体系作为支撑。但由于省以下财政体制改革近年来并未取得明显进展，财权与事权划分模式出现了两相背离的格局。在五级政府框架下，省以下政府实际上始终未进入真正的分税制状态而演化成弊病明显的分成制和包干制，这直接造成县乡财政困难和公共服务供给能力不足［1］，从而成为阻碍农村剩余劳动力转移的主要因素。本文试图解决两个较为关键的问题：如何科学合理界定省级与地市政府间的财政收入与支出分权度？财政收入和支出分权对农村剩余劳动力转移的影响效应如何？上述研究结论不仅有助于全面理解省以下财政分权体制，也对新型城镇化建设具有重要参考价值。

从改革开放的历史经验来看，财政分权通过改变地方政府公共服务的供给能力，对其推进城镇化的积极性产生重要影响［2］，从而成为诸多影响因素中最为重要的维度［3］。实施财政分权体制之所以如此重要，一个非常突出的原因即是可以充分利用地方政府之间的竞争来提高地方公共物品供给效率［4］。但一些学者却得出了迥然不同的结论，代表性的文献如Barro［5］认为过度财政分权将产生不可避免的一些负面作用［6］，如财政分权可能导致城乡和地区两种维度上的分割，且分割程度会随分权程度的提高而逐渐强化［7］。财政分权造成的 “以邻为壑” 的地方保护主义、官员的 “晋升锦标赛理论”［8］和地方 “诸侯经济”［9］等现象均说明，中国式财政分权使得地方政府容易把过多资金作为生产性投资而忽视地方公共物品建设［10］［11］。本文在系统构建理论分析框架的基础上，采用中国地级城市数据实证检验财政分权对农村剩余劳动力转移的影响效应。这主要是因为，中国省内分权的差异性远远超过许多经合组织国家［12］，研究省级以下财政分权体制改革更具现实意义和政策性涵义。

二、财政分权影响农村剩余劳动力转移的内在机理分析

城镇的形成和发展源自于聚集经济效应的存在，所以城镇化在很大程度上表现为农村居民或城镇居民为了共享地方公共服务和基础设施而形成的 “空间俱乐部”。长期以来，以省、市、县、乡四个层级为主线的地方财政体系构成政府间财政管理体制的基础环节，承担着向大中型城市、小城镇和广大农村地区提供基本公共服务的职责。尽管与公共服务相关的重要政令均由中央政府发出，但全国有七成的预算内资金是由地方政府来完成的，55%的资金支出是由省以下政府（市、县、乡）承担。因此，省以下财政分权体制改革已成为推动城镇化建设的关键环节，其可以通过提高公共服务提供的数量和质量对农村剩余劳动力 “市民化”进程产生重要影响。一方面，在财政分权体制下基于税基竞争和提高劳动力配置效率的需要，地方政府可能选择降低人口流动 “门槛”和成本，这将对农村剩余劳动力转移产生正向影响。但另一方面，地方政府为保证有足够的公共品供给和实行地区差别政策的需要，将会提高人口流动 “门槛”和成本，这将对农村剩余劳动力转移产生负向影响。

从中国城镇化发展的历史进程来看，1994年以来的放权让利改革和 “分灶吃饭”财政体制的实施极大激发了地方政府推动城镇化的积极性，其在基础设施建设、医疗卫生、社会保障等方面的财政支出迅猛增长，这使得农村剩余劳动力转移速度明显加快。2011年，中国城镇人口比重首次超过50%，但高城镇化率背后的 “候鸟型农民工”和 “半城市化”现象仍然十分突出。这主要是因为，省级财政承包制及分税制所造成的地方利益分割刚性可能导致 “以邻为壑”的地方保护主义。而且，在现行二元财政体制下，城市政府可能缺乏足够的财政支出能力，或没有足够的激励为农民工定居提供公共服务。从图1中可以看出，财政收入分权和财政支出分权对农村剩余劳动力转移的影响效应均存在明显的 “倒U型”曲线特征。由此看来，财政收入分权和财政支出分权通过公共产品提供这个中间环节对农村剩余劳动力转移产生重要影响，但其总体影响效应取决于正负两种力量的对比。

图1 2010年财政收入和支出分权与农村剩余劳动力转移量的散点图

三、理论与计量模型设定

本文借鉴Barro［5］政府支出内生经济增长模型的分析框架，假定地方政府购买部分私人产出而不致力于公共产品生产。令G表示地市政府公共支出，它具有非竞争和非排他特征，并由省级政府和地市政府共同提供（G=FG+SG）。则地市政府的生产函数为：

其中，Y代表地方产出，A代表全要素生产率，K代表资本投入，L代表劳动力就业人数，FG代表省级政府转移支付，SG代表地市政府公共支出。α、β、θ1和θ2均大于0而小于1，分别表示相应要素的产出弹性。生产型地市政府耗费的总成本为：

W为单位劳动成本，r为资本享有的真实利率，则政府的净产出为：

用FD=SG/FG表示财政分权度，并假设政府的生产函数符合不变规模报酬。令净产出函数对劳动力的一阶偏导等于0，将等式两边取对数并变换形式，则相应函数变为：

借鉴Davoodi et al.［6］等人的研究思路，将其它影响农村剩余劳动力转移的重要因素作为控制变量。同时，在计量模型中引入财政分权变量的二次项，考察财政分权对农村剩余劳动力转移的影响效应可能存在的 “倒U型”曲线特征，并采用GMM估计方法解决由于滞后因变量的引入可能导致传统OLS估计方法出现的问题［13］。

其中，i表示地市，t表示年份。labori，t表示农村剩余劳动力转移量，fdi，t表示省级与地市政府之间的财政分权程度，ki，t表示全社会固定资产投资，indusi，t表示工业化水平，strui，t表示产业结构升级速度，deepi，t表示资本深化程度，expwi，t表示农村剩余劳动力在城市的期望工资水平，εi，t是残差项。在具体估计中，对工具变量选取的有效性进行Hansen检验，并对随机误差项的序列相关进行一阶相关AR（1）和二阶相关AR（2）检验。

四、数据来源与变量说明

由于本文研究的是地市政府与省级政府之间的财政分权，故研究样本不包含4个直辖市。拉萨的数据缺失较为严重，所以也不包含在内。所使用的数据集为2003-2010年中国282个城市的面板数据，共2256个观测样本，文中主要指标由 《中国城市统计年鉴2004-2011》各期数据整理计算而得。

农村剩余劳动力转移量（labor）方面，借鉴 Hu［14］的研究思路，定义农村剩余劳动力转移量labori，t=（Li，t-Li，t-1）-ni，t*Li，t-1，其中Li，t表示i市第t年的年末总人口，ni，t表示i市第t年人口的自然增长率。在财政收入分权（fdr）方面，借鉴范子英等［7］的研究思路，考虑到经济规模越大则地市政府征收的本级预算收入越多，定义财政收入分权（fdr）为 “地市财政一般预算内收入在全省所占的比重除以地市国民收入在全省所占的比重”，这是一个衡量财政分权的相对指标。其中，“地市财政一般预算内收入占全省的比重”定义为 “地市政府和省政府一般预算内收入之比”，按相同思路定义财政支出分权（fde）。

全社会固定资产投资（k）方面，用 “全社会固定资产投资总额”来衡量资本投入水平。工业化水平（indus）方面，以第二、三产业的国内生产产值之和占国内生产总值的比率来表示工业化水平。产业结构升级速度（stru）方面，定义产业结构升级速度（stru）为第二、三产业就业比重之和的变化率，变化率为正则代表产业结构正在升级。资本深化程度（deep）方面，用 “工业资本存量/工业就业人员数”反映各地市资本深化水平，该指标反映经济发展过程中的技术路径选择。期望工资水平（expw）方面，考虑到城镇失业率构成农村剩余劳动力向城市转移就业的机会成本，定义期望工资水平（expw）为 “城市职工实际平均工资×（1-失业率）”。

五、实证检验结果及分析

（一）变量统计性描述和Spearman相关性检验

表1和表2分别给出了变量的统计性描述和Spearman相关性检验的结果。从表2来看，地市财政收入和支出分权的平均值分别为1.1918和1.6269，这表明地市政府普遍承担着较重的支出责任和较低的财政收入份额，财权和事权呈现出明显的不匹配状态。另外，各地市政府的财政收入和支出分权水平也存在较为突出的差异。从其它控制变量来看，固定资产投资、各地市工业化水平、资本深化程度和期望工资水平均已达到较高水平，但整体产业结构反而出现小幅下降。从表2来看，各解释变量与农村剩余劳动力之间的相关关系与前文理论预期基本一致，但更严谨的结论有待于下文进一步的实证检验与分析。

表1 变量的统计性描述

表2 变量间的spearman相关性检验

（二）财政收入分权对农村剩余劳动力转移影响效应的实证检验

财政收入分权（fdr）方面，财政收入分权对农村剩余劳动力转移的影响效应存在 “倒U型”曲线特征。在转移支付的公共服务职能尚不能有效发挥作用的背景下，地市政府公共服务供给的数量和质量取决于地方政府的收入水平。当财政收入分权尚未到达 “倒 U型”曲线顶点时，财政收入分权水平的提高将极大提高地市政府的财政收入和自有支配资金，使其越有能力改善地方公共服务，从而有效促进农村剩余劳动力向城市迁移定居的进程。而且，财政收入分权水平的提高在很大程度上使地方政府在城镇化发展过程中扮演了 “援助之手”，较好解决了基础设施建设资金问题，也极大降低了农村剩余劳动力向城市迁移的交通成本和机会成本。但中国式财政分权体制改革始终伴随着垂直的政治管理体制，省级政府掌握着地市政府官员的政绩考核与任免大权，其主要的政治考核指标是经济增长而不是公共服务供给水平。当财政收入分权程度逐步提高并超过 “倒 U型”曲线顶点时，地市政府往往倾向于将财政资金投入到更能体现政绩的基础设施支出和更能提高官员福利的行政经费支出，此时更高的财政收入分权度意味着其更少有动力将财政资金用于只能提高辖区居民福利的社会保障公共产品，这将对农村剩余劳动力的迁移定居产生不利影响。

表3 实证检验结果（核心解释变量为fd r）

其它控制变量方面，全社会固定资产投资（k）对农村剩余劳动力转移具有显著的正向促进作用，这主要是由于中国社会固定资产投资的绝大部分用于交通、建筑等生产性基建投资，直接增加了对低素质剩余劳动力的用工需求和降低了其迁移的交通成本。工业化水平（indus）的提高对农村剩余劳动力转移具有显著的正向影响，这与改革开放以来城镇化进程的历史经验相吻合。产业结构升级（stru）对农村剩余劳动力转移具有正向促进作用的原因则在于，产业结构升级在整体上仍然处于非农产业规模和比重增加的初级阶段， “就业吸纳”作用要远远大于资本技术对其的 “就业挤出”。虽然资本深化（deep）过程往往伴随着就业增长率的降低，但资本和劳动的配比关系使得资本积累必然增加对劳动力的需求数量。期望工资水平（expw）方面，由于较高的工资水平意味着更高的迁移收益和在城市定居的潜在可能性［15］［16］，因而其对农村剩余劳动力的迁移定居具有显著的正向促进作用。

（三）财政支出分权对农村剩余劳动力转移影响效应的实证检验

财政支出分权（fde）方面，财政支出分权对农村剩余劳动力转移的影响效应亦存在明显的 “倒U型”曲线特征。在中国式财政分权制度下，财政支出分权程度不仅衡量了地方政府的支出规模和支出责任，同时衡量了地方政府可支配和使用资金规模的大小。当财政支出分权尚未到达 “倒 U型”曲线顶点时，财政支出分权程度的提高意味着省级政府将更多的财政支出权利下放给地市政府，虽然地市政府的财政支出规模要高于财政收入规模，但其较小的财政缺口可以通过省级政府的转移支付加以解决。而且，省级政府在向地市政府提供财政转移支付资金时，均要求其将转移资金更多地用于提高居民福利的基本公共服务产品支出上（如社会保障支出），因而地市政府的公共产品供给能力与财政支出分权呈正方向变化，从而对农村剩余劳动力向城市的迁移定居产生显著的正向影响。

表4 实证检验结果（核心解释变量为fde）

随着财政支出分权程度进入 “倒U型”曲线的右半区，地市政府的财政自给能力出现了一定程度的下降。在 “上收税权和下放责任”的财税体制安排下，财权和事权不匹配所导致的地市政府财政缺口愈来愈大。最优财政收入和支出分权存在的巨大缺口也表明，有限的省级政府转移支付资金已不能有效填补其财政支出缺口，地市政府融资手段的缺乏迫使其设置 “进入门槛”来阻碍农村剩余劳动力向城市的迁移。而且，在沉重的财政压力下，地市政府向辖区企业征收名目繁多的税费或过度依赖 “土地财政”成为普遍现象，这将不利于企业经营规模的扩大和增加劳动力需求，从而对农村剩余劳动力转移产生负面影响。其它控制变量对农村剩余劳动力转移的影响效应均未发生较大改变，在此不再详述。

图2 中国各级财政自给能力变化趋势图（1995-2009年）①财政自给能力 =本级一般预算收入/本级一般预算支出，为了在图中更加清晰显示和便于比较分析，将各年数据均乘以100%。资料来源：《地方财政研究》 2010年第9期，封3。

六、结论及政策启示

采用2003-2010年中国282个地级城市的面板数据，实证检验财政分权对农村剩余劳动力转移的影响效应。结果表明，财政收入和支出分权对农村剩余劳动力转移的影响效应存在明显的“倒U型”曲线特征。当财政分权水平未达到 “倒U型”曲线顶点时，财政收入分权对农村剩余劳动力转移的正向促进作用要大于财政支出分权。当财政分权水平超过 “倒 U型”曲线顶点时，财政收入分权对其转移的负向阻碍作用亦要大于财政支出分权。而且，地市政府财政自给能力不足已成为阻碍农村剩余劳动力转移的主要因素。

以上研究结论对于利用省以下财政分权体制改革促进农村剩余劳动力向城市的迁移定居至关重要，并得到以下几点政策启示：（1）在 “财权和事权相匹配”的指导原则下，适当提高地市政府的财政收入分权而相对降低其财政支出分权，并将财政分权水平控制在适度分权的合理区间。同时，建立政府主导与社会参与相结合的公共服务体制，探索将部分公共服务交给社会组织、中介机构和社区等基层组织承担的新模式。（2）加快完善省以下财政转移支付制度，建立制度化、规范化和具有导向性的财政转移支付制度。而省以下财政转移支付制度的核心问题在于，运用科学合理的收支测算方法衡量地方政府辖区内财政收入能力、支出需求方面的差异，并结合转移支付主体的财力水平确定转移支付资金的结构和规模，从而达到财权事权相匹配和财力均等化的目标［17］。（3）做好省以下财政分权体制改革相关的配套制度改革。在农村剩余劳动力转移和地方政府财政困难的时代背景要求下，省以下财政体制改革已不可能单兵推进。从根本上化解基层政府财政困境和解决 “三农”问题，必然涉及到税收制度、户籍制度、土地流转制度、社会保障制度等相关配套制度的改革。

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Sub-National Fiscal Decentralization Reform and Transference of Redundant Rural Labor Force——An Empirical Study on Data of 282 Cities in China

ZHAO De-zhao，XU He-lian
（School of Economics and Trade，Hunan University，Changsha 410079，China）

Based on Barro's government spending endogenous growth model in 1990，this paper constructs an analytical framework that includes fiscal decentralization and labor employment，and makes an empirical study with panel data of China's 282 cities for the period 2003-2010.The results of the study show that，the relationship between fiscal revenue，fiscal expenditure decentralization and transference of redundant rural labor force shows significant“inverted U-shape”，where the optimal fiscal revenue and expenditure decentralization are 1.7847 and 3.4830 respectively.Under the principle of“match between total disposable local revenue and expenditure responsibility”，improving the municipal government's fiscal revenue decentralization and reducing its fiscal expenditure decentralization，and further improving the provincial fiscal transfer payment system，will be the key to the sub-national fiscal decentralization reform.

sub-national fiscal decentralization；redundant rural labor force；“inverted U-shape”；system GMM

F810.2

：A

：1004-4892（2014）01-0028-08

（责任编辑：文 菲）

2013-05-07

国家社会科学基金资助项目（10BJL040）；湖南省博士研究生科研创新资助项目（CX2012B133）

赵德昭（1986-），男，湖南大学经济与贸易学院博士生；许和连（1971-），男，湖南大学经济与贸易学院教授，博士生导师。