利益相关者视角下农村土地整理项目绩效评价

郑华伟，张 锐，刘友兆

（1.南京农业大学农村发展学院，江苏 南京 210095；2.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

利益相关者视角下农村土地整理项目绩效评价

郑华伟1，2，张 锐2，刘友兆2

（1.南京农业大学农村发展学院，江苏 南京 210095；2.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

研究目的：弥补已有农村土地整理项目绩效评价中指标体系及评价方法的不足，尝试剖析基于利益相关者视角的农村土地整理项目绩效评价目标，构建评价指标体系并进行实证研究。研究方法：问卷调查法、专家咨询法、层次分析法、实证研究法等。研究结果：（1）吴江市万亩土地整理项目绩效达到“良好”水平，但该项目“良好”等级关联度不强；（2）灌溉面积增加率、农地年收入增加量、粮食产能提高量、植被覆盖提高率等是农村土地整理项目绩效的主要制约因素。研究结论：基于利益相关者视角的评价指标体系拓宽了农村土地整理项目绩效的内涵，有利于保障绩效评价的全面性和科学性；物元分析方法可以揭示单个评价指标的分异信息，适合用于农村土地整理项目绩效评价。

土地整治；项目绩效；物元分析；利益相关者；障碍因素

长期以来，中国政府一直重视农村土地整理工作。据统计，从中国开展农村土地整理工作以来到2006年，国土资源部和财政部共安排国家投资土地整理项目8批2320个，建设规模162.6×104hm2，规划新增耕地面积37.3×104hm2，预算投资总额297.9×109元[1]；2006—2010年间，安排各级各类土地整治项目12.41×104个，规划整治总规模达1107×104hm2，规划新增耕地267.13×104hm2，安排整治资金3274亿元[2]；《全国土地整治规划（2011—2015年）》明确提出2011—2015年中国再建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田，根据建设目标、建设内容，高标准基本农田建设资金将投入6000亿元。在农村土地整理项目迅速增长的同时，项目实施过程中却出现了一些混乱现象，屡屡发生农村土地整理项目超概算、农村土地整理工程未能达到设计生产能力等[3]。伴随着农村土地整理项目问题的逐渐暴露，社会各界日渐关注农村土地整理项目绩效评价[3-4]。通过对已实施的农村土地整理项目进行绩效评价，提出一套实用性较强的评价体系，对提高农村土地整理项目投资决策和管理水平、成功实施农村土地整理政策具有重要的理论和实践意义[5]。

国外尚没有直接以“土地整理项目绩效评价”为题的研究文献，相关的研究主要包括农村土地整理效益评价[6-7]、农村土地整理生态环境影响评价[8-9]、农村土地整理社会影响评价[10]等。随着中国农村土地整理项目投资的不断增加和社会地位的逐步提高，其项目绩效评价研究逐渐引起了政府部门和学术界的重视，相关研究主要集中在评价内涵、评价指标体系、评价方法等方面[3-4，11-15]。总体来看，农村土地整理项目绩效评价研究尚属起步阶段，定性分析相对较多，定量研究较少；评价指标集中于经济效益、社会效益和生态环境效益等，很少考虑评价目标（主体）对农村土地整理项目绩效评价的作用，无法真正体现农村土地整理项目的公共管理特性；评价方法较为单一，多采用综合评价法，较少揭示单个指标的评价信息，不能有效挖掘农村土地整理项目绩效存在的具体问题。

鉴于此，本文在剖析农村土地整理项目核心利益相关者的利益诉求和项目绩效评价目标的基础上，构建农村土地整理项目绩效评价指标体系，建立绩效评价的物元模型，并以吴江市万亩土地整理项目为例进行实证研究，诊断农村土地整理项目绩效的障碍因素，为提高农村土地整理项目投资决策和管理水平提供一定的参考依据。

1 评价指标体系构建

1.1 基于利益相关者视角的评价目标

农村土地整理项目具有多目标性，不同的利益主体对农村土地整理项目的目标要求不同，在开展农村土地整理项目绩效评价之前，需要有效分析农村土地整理项目利益相关者的利益诉求。由于每个利益相关者的利益诉求存在着一定的差别，在追求个人利益最大化的情况下，很难得到一致的绩效评价结论，需要进行农村土地整理项目绩效评价主体的有效选择；结合农村土地整理项目的特征与实践，本文将农村土地整理项目绩效评价主体界定为农村土地整理项目核心利益相关者[16-19]。

农村土地整理项目利益相关者是指在农村土地整理项目中进行了一定的专用性投资，并承担了一定风险的个体或群体，他们能够影响农村土地整理项目目标的实现或者被农村土地整理项目目标实现过程所影响[16，20]。根据农村土地整理项目利益相关者的内涵，本文初步将农村土地整理项目利益相关者划分为3个层面，依次为政府层面、项目组织层面和社会层面。在查阅文献、调查分析、专家咨询的基础上，从政府、项目组织、社会3个层面初步拟定了可能的农村土地整理项目利益相关者。在此基础上，对农村土地整理项目管理、行政官员、农村土地整理技术服务、承包商、社会公众、农村土地整理科学研究等方面的专家进行问卷调查，最终确定了农村土地整理项目利益相关者：政府（包括政府部门、政府部门专业机构）、专业机构（施工单位、咨询设计单位、监理单位）、项目区社会公众（农户、村民委员会、农村集体经济组织等）、周围社区等。

根据Michel的利益相关者动态变化的思想，农村土地整理项目核心利益相关者应当同时具有以下两个特征，并且根据不同项目阶段，进行动态界定：（1）对农村土地整理项目具有显著的影响力并承担对应的风险；（2）能够体现公平性为核心的社会属性[17]。根据以上两个特征，对农村土地整理项目管理、行政官员、农村土地整理技术服务、承包商、社会公众、农村土地整理科学研究等方面的专家进行问卷调查，逐一分析农村土地整理项目利益相关者，有效甄别农村土地整理项目各个阶段的核心利益相关者。问卷调查结果表明，政府、项目区社会公众是农村土地整理项目决策阶段的核心利益相关者，政府、专业机构和周围社区是实施阶段的核心利益相关者，政府、项目区社会公众和周围社区是运营阶段的核心利益相关者。

农村土地整理项目绩效是实施农村土地整理活动所获得的相对于目标的有效性，这种有效性主要体现在农村土地整理项目产出的效益性、投入的经济性、生产的效率性和资源配置的公平性；农村土地整理项目绩效内涵是个更加全面的概念，拓宽了已有农村土地整理项目效益内涵，效益仅是绩效的组成部分[18]。在此基础上将农村土地整理项目绩效分为决策绩效、实施绩效和运营绩效，分阶段探讨基于利益相关者视角的项目绩效评价目标[17，19]：（1）在决策阶段：政府的利益诉求表现为满足公共需求，建设目标明确，合理配置资源，审批符合规定；项目区社会公众的利益诉求主要包括反映公共需求，平等参与决策，明晰建设目标。因此，决策绩效的评价目标是开展科学决策，实现公共利益，促进社会公平公正。（2）在实施阶段：政府的利益诉求主要表现为按计划高效完成农村土地整理项目建设任务，节约资金支出，提高资金使用效率，安全施工等；专业机构的利益诉求主要体现为在成本、质量、工期的范围之内开展农村土地整理工程建设；周围社区的利益诉求是满足预定的使用功能要求。因此，实施绩效的评价目标主要包括满足预定的使用功能要求、规定的质量要求、预定的进度要求，建设费用不超过限额，科学、安全、文明施工等。（3）在运营阶段：政府的利益诉求表现为项目资源利用达到既定目标，社会影响较好等；项目区社会公众的利益诉求主要包括日常生产生活便利，农村土地整理项目的使用能够带来生活质量的提升等；周围社区的利益诉求表现为农村土地整理项目与项目周围社区环境两者之间相互适应。因此，运营绩效的评价目标包括提供农村公共产品和公共服务，改善社会经济发展环境，提高农民生活水平，农村土地整理项目持续运营等。

1.2 农村土地整理项目绩效评价指标

农村土地整理项目绩效评价是指运用科学规范的绩效评价方法，依据一定的绩效评价标准，按照特定绩效的价值目标，对农村土地整理项目建设行为及其结果的经济性、效益性、效率性和公平性进行合理评价[21]。从土地整理项目绩效评价目标出发，遵循指标选取的科学性、系统性、可比性和可操作性等原则，在参考相关文献的基础上，构建了三个层次的农村土地整理项目绩效评价指标体系（表1）。

（1）决策绩效。由于农村土地整理项目的建设是满足社会公众对农村公共产品与公共服务的需求，决策绩效须由公众进行评价，因此决策绩效水平高低的主要依据是公众满意程度。通常情况下公众满意程度主要体现在决策程序和决策方案两个方面：决策程序是否科学、民主、高效，是否让公众参与农村土地整理项目的决策，是否充分收集利益相关者对农村公共产品与公共服务的需求信息；决策方案是否体现了项目建设的目标，建设规模是否合理等[19]。根据核心利益相关者的利益诉求、决策绩效的评价目标，评价指标具体包括决策程序科学性、决策依据充分性、决策内容合理性、公众参与程度（表1）。

表1 农村土地整理项目绩效评价指标体系及权重Tab.1 The index system and the weights for performance evaluation of rural land consolidation project

（2）实施绩效。农村土地整理项目实施绩效是指项目目标实现程度及实现目标手段的效率，可以分解为完成项目建设的目标、符合项目建设的约束条件、达到项目实施工艺的要求等。一般来说，影响实施绩效的因素包括项目功能、约束条件、施工要求等[19，22]。根据核心利益相关者的利益诉求、实施绩效的评价目标，评价指标主要包括单位面积投资额、预算执行偏差率、按期竣工偏差率、管理规章健全度、施工组织科学性、监理情况合法性、会计信息质量、与规划设计匹配度和工程建设质量（表1）。

（3）运营绩效。根据核心利益相关者的利益诉求、运营绩效的评价目标，运营绩效可以分为结果绩效和影响绩效[18，22-23]，评价指标主要包括耕地面积增加率、灌溉面积增加率、机耕面积增加率、田间路网密度、防护林网密度、土地利用提高率、农地年收入增加量、粮食产能提高量、劳动力就业提高率、植被覆盖提高率、公众满意度和景观改善度（表1）。

2 农村土地整理项目绩效评价的物元模型

物元分析理论是中国学者蔡文于20世纪80年代提出的用于解决矛盾问题的技术方法，已被广泛应用到生态环境、水资源承载力、农用地分级和土地生态安全等的相关评价中[24]。根据物元分析理论构建农村土地整理项目绩效评价的物元模型，主要步骤如下[24]：（1）确定农村土地整理项目绩效物元；（2）确定农村土地整理项目绩效的经典域；（3）确定农村土地整理项目绩效的节域；（4）确定待评物元；（5）确定关联函数及关联度；（6）计算综合关联度并确定评价等级。

3 实证研究——以吴江市万亩土地整理项目为例

3.1 项目区概况和数据来源

江苏省吴江市万亩土地整理项目是2004年度国家投资的重点项目，项目区范围涉及吴江市西南部的七都镇、震泽镇、平望镇和横扇镇4个乡镇的行政村，共可分为5个片区。项目区土地总面积757.82 hm2，建设规模630 hm2，实际累计投入资金1554.64万元，其中工程施工费占87.24%。该项目区建设后耕地面积达到388.23 hm2，项目区内土地平整度、灌排工程等能满足农作物耕种要求，道路通达度较好，已辐射全部田块。

评价指标数据主要来源于《土地整理项目竣工验收报告》、《土地整理项目财务决算与审计报告》、《土地整理项目工程监理总结报告》、《土地整理项目工程质量监理评估报告》以及其他相关资料等。对于决策程序科学性、决策依据充分性、决策内容合理性、公众参与程度、管理规章健全度、施工组织科学性、监理情况合法性、会计信息质量、与规划设计匹配度、工程建设质量、公众满意度、景观改善度等指标，其指标值根据农村土地整理项目建设情况、《土地整理项目竣工验收报告》、《土地整理项目工程质量监理评估报告》、《土地整理项目财务决算与审计报告》等，采用专家评分法定量转化获取。

3.2 农村土地整理项目绩效评价经典域、节域的确定

经典域（评价等级的取值区间）的确定是物元模型的基础。本文依据农村土地整理项目绩效的可拓性，将其划分为4个等级，即N01→N04，分别表示为：优秀→良好→一般→较差。在全面调查江苏省苏州市农村土地整理项目绩效的基础上，依据典型项目绩效变化特点，通过专家咨询法确定评价经典域（表2）。

3.3 结果分析

根据各评价指标的具体量值，建立农村土地整理项目绩效待评物元矩阵，将待评物元的数据输入物元模型，得到农村土地整理项目绩效评价指标关联度与综合关联度的测算结果（表3）。

表3中Kj(xi)（i = 1，2，…，25）即第i个指标对应各评价等级的关联度，以决策程序科学性（x1）为例，其对应的4个评价等级的关联度分别为K1(x1) = -0.1053，K2(x1) = 0.1333，K3(x1) = -0.4333，K4(x1) = -0.5750，因此可以判定该指标属于级别N02，即“良好”；同理，可以得到其他指标的评价结果（表3）。Kj(I)是多指标加权求和的综合关联度，将农村土地整理项目绩效各评价指标对应的关联度与其权重输入物元模型可以得到综合关联度，K1(I) = -0.2738，K2(I) = 0.0539，K3(I) = -0.3516，K4(I) = -0.4802，说明吴江市万亩土地整理项目绩效达到N02等级水平，这一评价结果与实际情况基本相符。虽然项目绩效达到了“良好”水平，但K2(I) = 0.0539说明该项目“良好”等级关联度不强，有待于进一步提升。

单项指标评价结果显示，吴江市万亩土地整理项目绩效评价指标中，有3个指标绩效水平达到“优秀”，分别是预算执行偏差率、田间路网密度、土地利用提高率；18个指标绩效水平达到“良好”；2个指标绩效水平处于“一般”，分别是粮食产能提高量、植被覆盖提高率；2个指标绩效水平处于“较差”，分别为灌溉面积增加率、农地年收入增加量。由此可见，吴江市万亩土地整理项目绩效水平之所以“良好”等级关联度不强，主要原因在于有4个指标绩效处于“一般”水平及以下，仅有3个指标绩效达到“优秀”水平。因此，灌溉面积增加率、农地年收入增加量、粮食产能提高量、植被覆盖提高率是该项目绩效水平不高的主要障碍因素。

表2 农村土地整理项目绩效评价指标经典域的取值范围Tab.2 Standard scale on the classic domain of the index of rural land consolidation project performance

4 结论与讨论

（1）本文基于核心利益相关者的利益诉求确定农村土地整理项目绩效评价目标，在此基础上构建了农村土地整理项目评价指标体系，拓宽了农村土地整理项目绩效的内涵，有利于保障农村土地整理项目绩效评价的全面性、科学性。

（2）传统综合评价法中，较少揭示单个指标的评价信息，而物元分析方法不仅可以计算农村土地整理项目总体绩效水平，而且能够获得单个指标的评价结果，揭示每一个评价指标的绩效水平等级、挖掘农村土地整理项目绩效存在的具体问题；物元分析方法适用于农村土地整理项目绩效评价，有利于提高农村土地整理项目绩效水平。

表3 吴江市万亩土地整理项目绩效评价结果Tab.3 The evaluation result of land consolidation project performance in Wujiang City

（3）研究结果表明，吴江市万亩土地整理项目绩效达到“良好”水平，但该项目“良好”等级关联度不强，有待于进一步增强；单项指标计算结果显示，仅有3个指标绩效达到“优秀”水平，4个指标绩效处于“一般”水平及以下；农村土地整理项目绩效的主要制约因素包括灌溉面积增加率、农地年收入增加量、粮食产能提高量、植被覆盖提高率等。

（4）进一步加强农村土地整理项目管理建设，提高农村土地整理工程建设质量；建立景观生态型农村土地整理模式，完善农村土地整理中景观生态内容；健全农村土地整理后期管护机制，合理实施农地规模经营、优化种植结构等，进而持续提升农村土地整理项目绩效水平。

（5）本文在剖析农村土地整理项目核心利益相关者的利益诉求、农村土地整理项目绩效评价目标的基础上，构建农村土地整理项目绩效评价指标体系，尝试性将物元分析方法运用到农村土地整理项目绩效评价中，基本达到预期的研究目的。由于此类研究尚不多，农村土地整理项目绩效评价的指标选择、经典域的确定，物元分析方法中的关联函数的普适性等问题有待进一步检验和深入研究。

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（本文责编：仲济香）

Performance Assessment on Rural Land Consolidation Project from the Perspective of Stakeholders

ZHENG Hua-wei1,2, ZHANG Rui2, LIU You-zhao2
(1. College of Rural Development, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China)

The purposes of this paper were to redevelop the index system for evaluating the performance of rural land consolidation project, to analyze the evaluation goal from the perspective of stakeholders, and to apply the index system to an empirical study. Methods of the questionnaire survey, expert consultation, analytic hierarchy process, matter element analysis and empirical approach were employed. The results showed that 1) the performance level in Wujiang city achieved “good”, but the correlation of the assessed rank was not strong; 2) the major constraints include the increasing rate of the irrigated area, the increasing amount of annual income for farmland, the raising amount of grain productive capacity, the raising rate of vegetation coverage, and so on. It was concluded that the evaluation index system from the perspective of stakeholders broadened the connotation of rural land consolidation project performance, which was conducive to enhance the comprehensiveness and reasonability of the performance assessment. The matter elementanalysis was suitable for the performance assessment because more specific problems of rural land consolidation project can be discovered from the single index assessment information.

land consolidation; project performance; matter element analysis; stakeholders; obstacle factors

F301.24

A

1001-8158（2014）07-0054-08

2013-04-21

2014-08-26

国家自然科学基金项目（71403130）；江苏高校哲学社会科学研究一般项目（2014SJD073）；江苏省国土资源科技项目（201335）；南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社会科学研究基金一般项目（SKPT2014043）。

郑华伟（1985-），男，江苏淮安人，博士，讲师。主要研究方向为土地利用与乡村发展、农村土地整理。E-mail:huaweizheng2008@163.com

刘友兆（1959-），男，江苏淮安人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为土地可持续利用与土地资源评价。E-mail:yzliu@njau.edu.cn