农村土地承包经营权可抵押性及其约束条件分析——以湖北与江苏的试点为例

黄惠春，曹 青，曲福田

（1.南京农业大学金融学院，江苏 南京 210095；2.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；3.江苏农村金融发展研究中心，江苏 南京 210095）

农村土地承包经营权可抵押性及其约束条件分析
——以湖北与江苏的试点为例

黄惠春1,2，曹 青1,3，曲福田2

（1.南京农业大学金融学院，江苏 南京 210095；2.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；3.江苏农村金融发展研究中心，江苏 南京 210095）

研究目的：辨明农村土地承包经营权可抵押的约束条件，为农地抵押试点提供可靠的理论依据和可行的政策建议。研究方法：基于湖北天门和江苏新沂的典型案例，从经济条件、职能分工、试点政策与进展等方面对两地试点进行比较研究。研究结果：农村土地承包经营权可抵押性受到法律因素和经济因素的共同制约；在相同的法律制度下，其可抵押性更多地由农业生产水平、土地流转市场、农村社会保障水平等经济条件决定。研究结论：试点应选择在经济发展水平较高、农业生产水平较高、土地流转市场相对完善的地区开展，相关法律政策也应在此类地区有选择地放开。

土地制度；农村土地承包经营权；抵押贷款；可抵押性；约束条件

1 引言

由于缺少金融机构认可的合格抵押品，中国农村金融服务一直处于银行“难贷款”和农户“贷款难”的两难困境。随着中国农业规模化和产业化发展进程的不断推进，农村资金的供求矛盾更加突出。2008年10月，中国人民银行、银监会适时下发了“创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围”的通知，决定在中部六省和东北三省开展农村金融产品创新试点。各地区农村金融机构在地方政府的大力支持下开展了不同类型的抵押贷款业务，其中，以涉及广大农民最基本生产要素和财产权利的农地抵押贷款最受瞩目。2009年，宁夏同心、浙江宁波、山东寿光等地陆续推出了农村土地承包经营权抵押贷款。截至2012年底，全国共有16个省份参加了此项试点。

农地抵押可以激活农民的土地资本，有利于农民获得完整的土地财产权，提高农户信贷可得性，推动土地要素流动和农业规模化经营[1]，较自由的农地转让权还具有边际产出拉平效应[2]。美国、德国等发达国家在20世纪初就建立了以农地产权抵押为特征的农地金融制度。然而，与土地私有制国家不同，在农村土地集体所有和农村家庭联产承包责任制的制度条件下，土地承包经营权抵押成为中国农地抵押的最重要特征。由于土地承包经营权涉及的产权关系更加复杂，中国的农地抵押试点不可能一帆风顺。

当前国内试点普遍存在政府主导性过强、土地估值过低、抵押权实现困难等问题[3]。一些学者认为其根本原因在于现行法律对农村土地承包经营权抵押的不认可[4]，认为只要法律允许，障碍自然就会排除[5]。这一观点有失偏颇。首先，作为借款人向贷款人提供的担保财产，抵押品的核心功能是降低借贷双方的信息不对称，除了法律允许，抵押品还必须具备价值稳定、流动性高等经济属性。因此，法律允许仅是土地承包经营权可抵押的必要不充分条件。其次，农村土地承包经营权功能的多重性和特殊性决定了其可抵押问题更加复杂。在中国，土地承包经营权同时兼具生产要素功能和社会保障功能。作为生产要素，土地承包经营权是可流转和可抵押的，但社会保障功能的实现强调平均分配，从而降低了农地的可抵押性。第三，其他发展中国家的实践也证明，即使在法律允许的情况下，农地抵押对农户信贷可得性的影响也是不确定的[6-7]。

作为一种创新金融产品，农地抵押贷款成败的关键在于农村土地承包经营权的可抵押性。因此，本文对农村土地承包经营权的可抵押性进行深入分析，并辨明其可抵押的约束条件；通过比较不同地区的试点成效、总结实践成败的理论逻辑，为下一阶段深化试点工作提供可靠的理论依据和可行的政策建议。

2 农村土地承包经营权可抵押性的理论分析

2.1 农村土地承包经营权可抵押性分析

在信息不对称的信贷市场上，银行设置抵押品的目的在于降低借贷双方的信息不对称以及减少贷款违约后的损失。其中，降低信息不对称是抵押品的核心功能，该功能要求抵押品必须具有较高的经济价值，丧失该抵押品对借款人存在较高的机会成本，且借款人存在违约后失去该抵押品的理性预期。因此，从功能实现的角度，抵押品应具备以下属性：一是法律属性，即法律允许该抵押品的流转和抵押且权属明确；二是经济属性，即抵押品具有保值性、价值可评估性、拥有较发达的二级市场、易变现。

农村土地承包经营权是一种集体土地用益物权，包括抵押权和处置权。作为农民最重要的财产权利，土地承包经营权具有明确且稳定的权利主体、确定的市场价值且可以流转，在理论上可以成为合格的抵押品。但是，在实践中其可抵押性还受到相关交易成本的影响，具体包括评估费用、处置费用以及收回与处置风险等。只有当抵押的预期收益高于抵押所产生的交易成本及其预期违约风险时，借贷双方才愿意接受农地抵押，土地承包经营权作为抵押品的经济功能才能实现，农地才具备真正意义上的可抵押性。

2.2 农村土地承包经营权可抵押的约束条件

农村土地承包经营权抵押的交易成本与其流动性、产权是否明晰直接相关，其抵押价值和抵押成本受到当前国家相关法律政策、农村社会与经济环境的共同影响和制约。

（1）农村土地承包经营权流转和抵押的法律规定。法律允许确保了农村土地承包经营权抵押合同的合法性。这使金融机构在借款人违约时可以弥补贷款损失，更重要的是它强化了借款人失去抵押品的预期，从而减少道德风险和逆向选择。由于当前中国农村土地承载着重要的社会保障功能，政府对其流转和抵押均设定了严格的法律限制①《中华人民共和国物权法》规定：除通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等承包经营权可以抵押外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权都不能抵押。，仅以通知形式允许局部地区试点，地方政策成为试点的主要依据。短期内，地方政策可以提高农村土地承包经营权的可抵押性，但从长期来看，由于和现行法律冲突且存在不确定性，地方政策难以维持农地抵押的可持续发展。

（2）农村土地确权工作。权属明确是农村土地承包经营权可抵押的必要条件，主要体现为农户持有农村土地承包经营权证并登记在册。由于中国农村土地地块分散、边界不清，经过多次土地改革和民间自主土地流转，农村土地确权存在很多困难[8]。农地确权工作深入、到位是实现农村土地承包经营权普遍可抵押的必要前提。

（3）农村土地流转市场。发达的土地流转市场可以降低抵押品处置中的搜寻成本、谈判成本，提高土地承包经营权的流动性。抵押品的流动性有利于增强借款人失去抵押品的预期，促进其抵押功能的实现。中国农村土地资源配置一直以行政性配置为主，农村土地流转市场普遍存在发生率低、范围小、交易规模小等问题[9]。要实现农地可抵押，首先要建立一个活跃、规范的土地流转市场。

（4）农村社会保障体系。农村公共财政长期缺位，使得农地保障和家庭养老成为农村社会保障的主要形式。农地保障会降低农民参与农地流转与抵押的意愿。因此，农地保障对其可抵押性具有明显的抑制作用。通过完善农村社会保障体系，可以降低农地保障作用，进而提高农村土地承包经营权可抵押性。

（5）农村土地资源状况和农业生产水平。农村土地资源状况和农业生产水平决定农地产出价值，进而影响农地价格。农地价值直接影响其可抵押性，对银行而言，农地价值越高，农地抵押对农户的约束和激励作用越强。农村土地资源和经济发展水平会影响农业生产的规模化、机械化程度，而规模化和机械化有利于提高农业生产效率，提高农地的产出价值。此外，规模化的农地抵押可降低抵押品交易成本，提高其可抵押性。

3 土地承包经营权抵押试点典型案例

3.1 湖北天门试点

3.1.1 试点地区的经济条件 天门地处江汉平原，是湖北著名粮棉油和瘦肉猪生产基地。全市耕地总面积188.43万亩，人均耕地面积1.34亩，建有多个蔬菜种植基地，共有农民专业合作社830个。2012年，农业总产值101.23亿元，占地区总产值的31.51%，主要农作物机械化水平为71%，每亩耕地产出2632.80元。农村居民人均纯收入8507元，其中工资性收入约占37%，外出打工农民比例约为30%。新型农村养老保险在天门还未完全普及，农村医疗设施尚在建设中②资料来源于天门市政府网站http://www.tianmen.gov.cn/。。天门共有银行类金融机构8家。2012年，全市存款总额294.12亿元，贷款总额97.36亿元，存贷比33.10%，人均存款额2.10万元，人均贷款额0.69万元①天门地区的金融数据及下文涉及的土地流转数据均来源于中国人民银行武汉分行天门市支行。。

为配合试点，天门出台了一系列农村土地流转规范措施，开展出租、股份合作、双向转包三种形式的土地流转。2009年流转土地37万亩，占全市耕地总面积的23%。但随后几年，天门的土地流转市场发展基本陷入停滞。截至2012年底，全市流转农地40万亩，农户参与率为3.17%。其中，经过流转中心登记的土地仅3万亩，占比不足1%。从流转对象来看，70%为本村村民或亲戚之间流转，25%流向企业或种养大户，5%为政府征地或流转给外村村民。

3.1.2 地方试点政策 2009年6月，人民银行天门市支行制定了《天门市农村土地经营权抵押贷款方案（试行）》。根据贷款投入项目和产业前景与风险，天门土地承包经营权抵押分为三种模式：完全形式的土地承包经营权抵押、“土地抵押+行业协会担保”以及“土地抵押+农业担保公司担保”。贷款人为国有商业银行和天门农村信用联社。抵押贷款应符合4个条件：农村土地具备持续生产能力、土地承包经营权合法取得且产权明晰、不改变土地农业用途、经营业主信用状况良好。为确保试点的顺利实施，方案中还设定了包括金融机构、保险公司、担保公司、政府贴息、财政风险补偿在内的5层信贷风险防范机制。

3.1.3 贷款运作模式及政府部门职能分工 天门土地承包经营权抵押贷款运作模式如图1，贷款按照“流转—发证—评估—申请—审核—放贷”的流程办理。地方政府部门关于试点工作的职能分工如下：村委会负责土地流转及价格公证；行业主管部门负责核发农村土地经营权证，组建担保公司；市经管局负责处理贷款纠纷和仲裁；财政部门负责对金融机构进行风险补偿。

3.1.4 试点进展及成效 总体上，天门的土地承包经营权抵押贷款发展情况并不乐观。2009年和2010年贷款余额分别为549万元和815万元，年增长率为48.45%，涉及土地904亩。其中，85%的贷款由农村信用社发放，国有商业银行仅占15%，获得贷款农户数分别为89户和127户。2011年农地抵押贷款余额大幅减少，仅有180万元。2012年，天门各金融机构停止办理此项业务，土地承包经营权抵押贷款试点在天门宣告暂停。

图1 天门土地承包经营权抵押贷款运作流程Fig.1 Flow chat of rural land contractual management right mortgage in Tianmen

3.2 江苏新沂试点

3.2.1 试点地区的经济条件 新沂位于沿东陇海线产业带，以花卉、水稻、水产和畜禽规模养殖为主。全市耕地总面积121.70万亩，人均耕地面积1.45亩，农民专业合作社约1100个。2012年农业总产值142亿元，占地区总产值的40.57%。近年来，通过开展高效农业，新沂农业机械化水平大幅提高，2012年达到83%，每亩耕地产出3767.46元。农村居民人均纯收入9886元，其中工资性收入占比41.80%，农民外出务工比例超过60%。新型农村养老保险和新型农村合作医疗覆盖面在2011年均已达到100%①数据来源于新沂市统计局、农机局2012年统计数据（http://jsxytj.xinnetcn.com/,http://www.xynjj.com.cn/）。。2012年，新沂共有银行类金融机构11家，存款总额180亿元，贷款总额157亿元，存贷比为87.22%。人均存款额1.70万元，人均贷款额1.49万元②新沂地区的金融数据及下文涉及的土地流转数据均来源于中国人民银行南京分行新沂市支行。。

2008年，新沂开始农村土地流转市场建设工作，成立了农村土地流转交易中心、土地股份合作社，并设立了农村土地流转扶持资金，主要开展转包、出租、土地入股为形式的流转。2009年，全市共流转土地16.03万亩，占总承包面积的18.60%。其中，通过官方途径流转3.10万亩，占流转总面积的19.34%，农户参与率4.81%。从流转对象来看，有12.07万亩流入企业和种养大户，占流转面积的75.30%。根据对新沂农村土地流转情况的抽样调查，2012年农户土地流转参与率为36.58%。另据农经服务中心的数据，2012年登记在册的流转面积为4.72万亩，参与官方流转的农户比例为11.50%。

3.2.2 地方试点政策 2009年8月，新沂颁布了《关于开展农村“一权一房”抵（质）押贷款的试行意见》。《意见》中规定土地承包经营权抵押的前提条件是依法取得新沂市政府颁发的农村土地承包经营权证、产权关系清晰、符合“依法、自愿、有偿”的土地流转原则、有效租赁期限不低于3年、不得改变农地用途。抵押物有三种处置方式：通过农村土地流转交易中心进行挂牌转让、依照协议将抵押物变现以及诉讼。在风险防范方面，市政府按1︰7的比例设立风险基金，并按贷款额的1%对金融机构进行奖励补贴。

在正式开展试点之前，新沂已开展三次确权工作：把土地承包经营权证发放到户，进行两次换证规范工作；建立土地承包管理档案，实行承包资料信息化管理；建立证书日常补换发制度。

3.2.3 贷款运作模式及政府部门职能分工 新沂的贷款运作模式如图2，按照“申请—评估—抵押登记—初审—复审—再审—放贷”的流程放贷。地方政府部门的职能分工如下：村委会负责对借款人进行初审；镇农经服务中心负责农地价值评估，办理抵押登记手续及贷款复审；农工办负责协调日常工作，处理纠纷；法院负责纠纷案件的司法调解和审理；财政部门负责设立风险基金，安排奖励补贴资金。

3.2.4 试点进展及成效 新沂共有16个乡镇参与了此次试点，贷款主要由新沂市农村商业银行发放。2010—2012年，贷款余额分别为7620万元、9821万元和11856万元，年增长率依次为28.88%和20.72%，获得贷款的农户数分别为1326户、1569户和1973户，年增长率依次为18.33%和25.75%，增速较快，发展势头良好。截至2012年9月，共抵押农地面积约2.45万亩。但根据对新沂获得土地承包经营权抵押贷款农户的抽样调查，仅有40%的借款人是完全以土地承包经营权抵押获得贷款，其余60%均附加了其他担保。

4 试点存在的问题及抵押约束条件比较

4.1 土地承包经营权抵押贷款试点存在的问题

在天门和新沂的农村土地承包经营权抵押贷款试点中，存在以下三个共同问题：

首先，试点主要靠地方政策推动，缺乏可持续性。地方政府参与试点热情较高，从牵头成立工作小组、组建土地流转中心到风险防范，几乎渗透试点的整个流程。但共同的问题是后续的相关配套政策没有及时跟进，例如天门的土地评估中介机构一直缺位，新沂政府对农村金融机构的奖励补贴资金尚未落实。

图2 新沂土地承包经营权抵押贷款运作流程Fig.2 Flow chat of rural land contractual management right mortgage in Xinyi

第二，农村金融机构参与试点的积极性不高。迫于地方政府的行政压力，金融机构只是被动参与，短期行为明显，如将其他类型的贷款算入试点贷款，虚增贷款数量，或直接要求农户增加除农村土地承包经营权以外的担保。根据实地调查，农村金融机构倾向于将农地抵押贷款发放给大农户以及银行已有优质客户以最大限度地降低违约风险，仅有的几例违约也通过村集体内部流转的方式解决贷款的偿还问题。

第三，缺少专业的土地价格评估机构和统一的评估标准，土地价值被低估。在天门，村委会参与农地流转价格评估，主要由农户自行协商；新沂由农经中心兼任评估机构，实际也是由农户自行定价。由于缺少合理、可信的评估标准，金融机构在实际的抵押贷款过程中通常采取压低土地价格的方式降低评估成本与信贷风险，从而造成农地价值被低估。

4.2 土地承包经营权抵押贷款试点约束条件比较

从试点成效来看，天门已经停办农地抵押贷款，新沂的试点尽管初具规模，但仍在“摸着石头过河”。基于农地可抵押性的约束条件，经济条件差异是导致两地试点成效分化的重要原因。

第一，两地农村经济、金融发展水平与农业生产水平差异显著。新沂的农业总产值、农村人均收入及人均耕地面积等经济指标均高于天门，经济条件更成熟；金融机构数量更多，存贷比更高，活跃的金融市场与旺盛的信贷需求有利于创新抵押贷款试点的开展。同时，新沂农业生产效率明显高于天门，较高的农业规模化、机械化水平以及农地产出价值使其更适宜开展农村土地承包经营权抵押试点。

第二，两地土地确权工作的进展存在差异。新沂“三步走”的确权措施使超过90%的农户都持有了土地承包经营权证，土地产权明晰为抵押贷款试点工作开展奠定了良好基础。而天门的土地确权相对滞后，仅将土地承包经营权证核发对象限制在通过官方途径流入土地的种养大户，使大多数农户无法办理抵押，严重制约了农地的可抵押性。

第三，两地农地流转市场发育水平不同。新沂农民外出务工比例较高，农民的土地流转意愿强烈。政府大力推动农业规模化的发展，鼓励农户将土地流转给种养大户，促进了农村土地流转市场规模发展。天门农民外出打工比率只有新沂的一半，农户参与土地流转的意愿和积极性偏低，民间以及官方的土地流转均不活跃。农村土地流转市场不健全直接导致天门试点的失败。

第四，两地农民对土地保障的依赖程度存在差异。新农合的建立以及较高的非农收入水平大大降低了新沂农民对土地保障的依赖，提高了农地的可抵押性。而天门的新型农村养老保险和农村医疗设施还不完善，农民非农收入较少，短期内依然以土地保障为主，发展农地抵押贷款存在先天不足。

5 结论及政策启示

农村土地承包经营权可抵押性受到法律因素和经济因素的共同制约，其中，法律允许是农村土地承包经营权可抵押的必要条件，但不是充分条件。从抵押品功能实现的角度，农村土地承包经营权的可抵押性由其抵押价值和抵押成本决定。农村土地资源和农业生产水平对农地价值具有重要影响，农地确权、农村土地流转市场及社会保障体系决定了农地抵押的交易成本，因而是影响农地可抵押性的重要经济条件。从天门和新沂的案例比较可见，在相同的法律制度环境下，农地可抵押性更多地由农业生产水平、土地流转市场、农村社会保障水平等经济条件决定。经济条件缺失使得农地可抵押性先天不足，加上地方试点政策缺乏可持续性、金融机构参与积极性低等问题，最终导致了天门试点的失败。新沂比天门更具备农地抵押的经济条件，但也存在地方政策不落实、金融机构被动参与以及专业土地价格评估机构缺位等问题，其未来的发展状况仍取决于后续试点条件的完善和改进。

更重要的是，在当前农村经济条件下，即使完全放开法律限制，农村土地承包经营权也无法实现普遍可抵押。农地可抵押的约束条件决定了此类试点应该选择在经济发展水平和农业生产水平较高、土地流转市场相对完善的地区开展。相关法律政策也应在这些地区有选择地放开。当然，作为地区性的试点，需要地方政府为农地抵押贷款创造一个良好的环境，加快农村土地确权工作、推进农村土地流转市场建设、建立农村土地价值评估机构、加大扶持力度等都是提高农地可抵押性的重要措施。

（References）：

［1］黄延信，李伟毅. 城乡统筹背景下的农村金融改革创新——重庆市的实践与启示［J］. 农业经济问题， 2012，5： 10 - 15.

［2］姚洋. 农地制度与农业绩效的实证研究［J］. 中国农村观察， 1998，6： 3 - 12.

［3］邓纲. 我国农村产权抵押融资制度改革的问题与前景——基于成都市相关新政的分析［J］. 农业经济问题， 2010，11： 67 - 72.

［4］中国人民银行武汉分行课题组. 土地流转和基于土地的用益物权担保融资创新：湖北实证研究［J］. 金融理论与实践， 2010，5： 3 - 10.

［5］廖洪乐.我国农村土地集体所有制的稳定与完善［J］. 管理世界，2007，11： 63 - 70.

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［8］曲福田，田光明. 城乡统筹与农村集体土地产权制度改革［J］. 管理世界， 2010，6： 34 - 46.

［9］钱忠好，牟燕. 中国土地市场化水平：测度及分析［J］. 管理世界，2012，7： 67 - 75.

（本文责编：陈美景）

The Acceptability and Constraints of Rural Land Contractual Management Right Mortgage: Evidences from Pilot Areas in Hubei and Jiangsu Provinces

HUANG Hui-chun1,2, CAO Qing1,3, QU Fu-tian2
（1. College of Finance, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 3. Center for Rural Financial Development Research, Nanjing 210095, China）

The purpose of this study is to identify constraints of mortgaging rural land contractual management right and offer reliable theoretical foundation and policy advice. The method used is comparative analysis on the pilot areas in Tianmen County of Hubei Province and Xinyi County of Jiangsu Province, towards to the economic condition, policies, division and development. The results show that the acceptability of farmland mortgage is mostly restricted due to legal regulations. While under the same legal framework, it is also determined by socioeconomic conditions, such asagricultural productivity level, development of land transfer market and rural social security. The paper concludes that such experiment should be developed only in areas with high economic level, high production level, and well-developed land transfer market. Relevant laws should also be released in these areas to some extent.

land institution; rural land contractual management right; mortgage; acceptability; constraint conditions

F832.43，F301.1

A

1001-8158（2014）06-0044-07

2013-06-05

2013-11-19

国家自然科学基金（71103088）；国家博士后基金（2012M520056）；博士后特别资助基金（2013T60548）；中央高校科研业务费SKJD2014001；SKCX2014011）。

黄惠春（1979-），女，江苏南京人，副教授，硕士生导师。主要研究方向为农村金融和土地金融。E-mail:huanghuichun@njau.edu.cn