行政配置与市场配置：基于城乡统筹背景之下的宅基地使用权制度研究

姚如青，朱明芬

（中共杭州市委党校，浙江 杭州 310024）

行政配置与市场配置：基于城乡统筹背景之下的宅基地使用权制度研究

姚如青，朱明芬

（中共杭州市委党校，浙江 杭州 310024）

研究目的：探讨源于中国推进工业化目的的宅基地使用权制度在城镇化中演化的特征和原因。研究方法：历史研究法、法和经济学与产权博弈论。研究结果：近年来行政配置取向的宅基地使用权制度得到固化和强化，既是由于中央政府基于耕地保护的政策目的，也是由于这种宅基地使用权制度能让地方政府获得城镇化收益。但是，随着城乡人口流动和城镇化持续推进，使得农村地区的宅基地利用越来越需要市场配置取向。研究结论：当前阶段推进市场配置取向代替行政配置取向，可以结合区域特点实施双轨化配置。

土地制度；法律产权；事实产权；行政配置；市场配置； 宅基地

1 引言

工业化的资本积累主要源于农业剩余,通过掌握土地赋税和地租，国家可以最大限度集中农业剩余，但在城乡人口自由流动的情况之下，则会导致农村劳动力涌入城市。1958年国家颁布《户口登记条例》，阻断了农业人口向非农领域和向城市迁移的通道，从此中国进入城乡二元分割体制时期。国家为了让农民束缚在土地上，开始推行宅基地无偿、无期限使用和严格限制流转的制度。1963年中央文件首次使用“宅基地使用权”概念，明确农民对宅基地只有使用权而无所有权。因此，宅基地使用权制度是源于国家持续推进工业化的需要，与先前实施的限制人口流动作为目的的户籍管理制度相辅相成，具有内在的关联性和互动性，起到控制人口流动和稳定社会秩序的功能[1]。但是，随着中国改革开放的实施和国民经济的成长，原本作为城乡二元分割体制的组成部分的宅基地使用权制度，现在却已成为城乡统筹发展亟待解决的问题。中国城镇化率大幅提升，2011年城镇化率达到51.3%[2]，相比1980年提高31.9个百分点。其中，农民工进城对于城镇化率提高的贡献最大。从城乡维度看，超过6成的农民工流向地级以上大中城市；从区域维度看，中西部地区成为农民工流出地，东部地区成为农民工流入地[3]。这种人口大规模从农村向城市的流动，已和宅基地使用权制度设立之时的背景大相径庭，宅基地资源优化配置问题成为影响城镇化和新农村建设的重要问题之一。

当前，针对现行宅基地使用权制度的改革争论颇大。一种观点坚持行政配置主导取向，认为宅基地资源承载着社会保障功能，起到稳定中国社会的基石作用，因而反对宅基地资源自由交易，让包括农户在内的市场主体自由买卖宅基地资源引发的市场失灵将会大于政府失灵[4-5]。另外一种相反的观点坚持市场配置主导取向，认为限制宅基地自由交易将会导致农民利益受到损害，主张尽快按照用益物权逻辑进行宅基地使用权制度的机制设计[6-7]。制度演进具有路径依赖的惯性，现存宅基地使用权制度体现行政配置主导取向，那么未来的制度转型是如何受到当前制度特点的影响？宅基地使用权制度转型需要跨越多长时间？处于宅基地使用权制度的转型阶段，行政配置取向和市场配置取向各自适用的范围在哪里？同时，这一转型阶段如何才能实现行政配置取向和市场配置取向的匹配？对于这些问题的解答，可以更好推进宅基地资源有限自主流转[8]，有序实现宅基地分层次、分情况的退出和补偿[9]，最终提供改革现行制度的基于历史、面向未来的可行路径。

2 基于行政配置主导的宅基地使用权制度演进

根据中国经济社会发展背景之不同，宅基地使用权制度的功能也是有所差异。如果改革开放之前的宅基地使用权制度是为中国工业化战略服务的，那么改革开放之后的宅基地使用权制度是为中国城镇化战略服务的，出于土地资源有效利用的目的，让地方政府最大限度获取城镇化收益实现人口集聚和经济发展。这样，原来的基于行政配置取向的宅基地使用权制度不仅没有取消或者松动，反而是在中国城镇化之中趋于固化和强化。

第一，通过加强农村宅基地和建房管理的规定，农民利用宅基地的权利受到削减，农民对其宅基地的权利模糊化。“1981年国务院通知要求农村建房用地必须统一规划、合理布局、节约用地。1982年《村镇建房用地管理条例》首次对宅基地面积做出限制性规定。1986年《土地管理法》规定，农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。1995年的《担保法》规定，宅基地使用权不得用于抵押。1998年修订的《土地管理法》确立宅基地使用权以户为单位的申请原则，明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地。同时，宅基地使用权不得用于出让、转让或者出租用于非农建设。”[10]

第二，通过宅基地使用权主体的规定，城镇居民利用宅基地的权利受到剥夺。农村宅基地使用权的获取资格曾经也被赋予城镇居民。例如，1988年的《土地管理法》承认“城镇非农业户居民、回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离退休干部以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞有使用农村宅基地建房的权利”。但是，随着城市郊区土地资源稀缺程度飙升，农民对于宅基地大规模开发，耕地大量转为宅基地用途。由此《土地管理法》1998年进行修订，不再赋予城镇居民利用农村宅基地的主体资格。2004年，国土资源部规定，“严格禁止城市居民购买农村住房用地，并且建立在这种土地之上的房屋不予颁发‘土地使用权证书’”。2007年国务院办公厅再次要求，“农村住房用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或‘小产权房’”。

中国经济社会发展面临着土地供需缺口，宅基地使用权制度则是影响供需缺口的重要因素。根据预测，如果实行3种不同的宅基地使用权制度：一是农村人口进入城镇之后，退出自己的宅基地用于复垦或建设；二是农村人口进入城镇之后，不退出自己的宅基地，形成“城乡两栖”居住；三是既允许进入城镇的农村人口不退出自己的宅基地，又允许城镇居民到农村去买一个宅院。那么，到2040年，第一种情况之下，可以整理出17135万亩村庄用地；第二种情况之下，村庄还需增加占用15065万亩土地；第三种情况之下，村庄还需增加占用35865万亩[11]。中国这种紧张的人地矛盾始终制约着中央政府政策制定和执行，基于行政配置取向的宅基地使用权制度的固化和强化也是基于节约利用土地的目的。

同时，中央政府这种宅基地使用权制度的固化和强化相应扩大地方政府处分权。一是供应环节，农民集体权利弱化，地方政府权利强化，申请人若想取得合法的新增宅基地，需要地方政府的行政审批。二是处分环节，农户个体权利弱化，地方政府权利强化，地方政府拥有权利禁止宅基地转让或抵押行为，农民只能实际占有或使用宅基地，缺乏处分的权利。三是收回环节，地方政府的权利得到强化，农民集体具有宅基地的处分权——收回宅基地的权利，而在收回之前需要经过地方政府批准。四是使用环节，农户个体权利弱化，地方政府权利强化，地方政府的宅基地规划权和管理权得到强化，农民新建、翻建、改建房屋之时需要遵循地方政府的规定。从这4个权利处分环节看，原本属于农户个体或农户集体的权利基本已被地方政府掌握[12]。

由此，“地方政府代替农户个体成为土地开发的主体，凭借其对区域土地资源的行政控制权利，转向从整体上控制和经营地区经济”[13]。针对宅基地而言，地方政府通过三种行政权利配置土地资源。第一种行政权利是征地权。随着城区面积的扩大，原先包括宅基地在内的属于集体所有的郊区土地，通过地方政府征用，转变成为国有性质的城区土地，由此地方政府获得城镇化条件之下的巨大土地增值收益。第二种行政权利是土地一级市场垄断权。农户或农户集体不能合法地供给宅基地资源，同时城镇居民丧失获得宅基地使用权的法律资格，国有土地之上的城市商品住房成为城镇居民惟一可以购买的居住房产，地方政府凭借土地一级市场垄断权获得高额的国有土地出让收入。第三种行政权利是土地发展权。例如，城市用地紧张和农村用地闲置并存，地方政府进行城乡建设土地“增减挂钩”，农户丧失了以宅基地为主的整理复垦为耕地地块的土地发展权，地方政府获得了原本属于农户或农户集体的土地发展权。

3 城乡人口流动和宅基地隐形市场配置

这种行政配置取向的宅基地使用权制度固化和强化过程之中，地方政府越来越有宅基地处分权，但是，地方政府的宅基地处分权也会因为实际执法成本过高而无法保持其权利的排他性，从而形成“公共领域”[14]。除非宅基地资源没有价值，农民不会在“公共领域”的边界之外自动却步，往往凭借其对于宅基地的事实占有和处分，形成事实之上的处分权。更为真实的状态是，公共领域的部分价值不是属于法律产权的所有者，而属于事实产权的所有者。通过这种产权博弈，城市地区呈现较为显性的行政配置作为特征的法律产权，农村地区呈现较为隐性的市场配置作为特征的事实产权。例如，2011年6—12月，笔者实地调查重庆、湖北、浙江、广东、四川和江苏6个省（市），分别在每个省（市）抽取2个县（市、区）（其中在湖北抽取4个县（市、区）），每个县（市、区）抽取3个乡镇（街道），每个乡镇（街道）按照集体经济收入较差、一般和较好分别抽取3个村（社），每个村（社）抽取10个农户，进行问卷调查，总共获得有效问卷1010份。通过分析1010户农户的调查问卷，可以发现对于宅基地的法律规定与农民的产权认知存在差距。一是宅基地所有权主体的认知模糊。选择宅基地所有权应归农户的占到4成以上，但也有1成的农户选择国家拥有宅基地所有权。二是宅基地合法利用方式的认识模糊。按照法律规定，宅基地出租、闲置、抵押和入股是法律不能允许的。但是，受访人员认为农户选择宅基地用以出租、闲置、抵押和入股的分别占到92.1%、60.4%、26.1%、23.6%。三是宅基地合法转让对象的认知模糊。按照法律规定，宅基地的流转范围仅限村级集体之内。受访人员认为宅基地可转让的条件之下，选择“经原审批同意均可以”、 “只要是农民都可以”和“只能转让给本村村民”分别占到22%、29.6%和48.4%。四是农村房屋能否合法买卖的认知模糊。受访人员选择“不能买卖”、“按政策买卖”、“依法买卖”和“可自由买卖”的比重分为12.4%、6.9%、43.5%和37.3%。其中认为可自由买卖的比重达到37.3%，表明农村住房可交易性的强烈认同。

城乡人口流动导致宅基地资源价值变化，宅基地资源开发行为之中法律产权和事实产权之间的冲突加剧。一方面，城市郊区宅基地资源开发价值快速提升。国家对于农用地和宅基地的规定具有差异，农民只能享有一定期限的农地承包使用权，但是宅基地却可永远占有和免费使用，并且地方政府征收宅基地将会给予更多赔偿。郊区农户也就想方设法超标占用宅基地，通过侵占农地和非法土地开发而把多占的宅基地界定为自己所有。这种开发行为，既能在土地征收之中得到更多赔偿，同时出租房屋得到更多土地开发收益，也能满足来自农村人口的居住需求。另一方面，处于边缘农村地区的宅基地和农村住房出现闲置。随着城镇化推进，对于原来住在农村的人口越来越多进入城镇之中，当中部分人群希望能够转让宅基地，通过转让所得增加购买商品住宅的能力。另外，从农村边缘地区宅基地和农村住房的潜在需求方看，随着城镇化的推进，城镇居民越来越向往农村风光，农村宅基地或农村住房也就越来越有市场需求，地下交易行为得以发生。

处在中国城镇化背景之下，宅基地资源没有得到优化配置。首先，缺乏显性的市场配置机制条件之下宅基地闲置问题突出。一是两栖占地问题比较突出。越来越多的包括“农民工”在内的“城乡两栖家庭”已在城里生活、居住和工作，这些人群多在城郊租房居住，诱发城郊农民违法的宅基地开发行为，导致城郊农民隐性占用更多宅基地；同时，这些“城乡两栖居住”往往只在有限的节假日回家居住，资源利用效率低。二是农村“一户多宅”现象出现。“根据测算，截至2006年全国大约已有1200万份宅基地和地上房产处于可转让的闲置状态”[15]。其次，显性的行政配置取向的宅基地使用权制度受到冲击。特别是在城市郊区，依靠事实产权之中的优势地位，农民通过违规违法的土地开发行为，让自己获得更多收益。同时，征地拆迁过程之中，为了减少社会冲突，政府越来越倾向给予农民违章搭建的住房以合法房产相同的补偿，这也部分承认了农民的事实产权。

4 宅基地利用双轨化配置的基本逻辑

宅基地市场配置的核心就是赋予个体自由决策的权利，但是土地利用外部性凸显个体决策的局限性。因此，建议实施宅基地双轨配置，主要基于如下假设：（1）宅基地的市场配置可以获得资源配置效率，但是这种资源配置效率是以城市公共产品供给效率的损失作为代价的；（2）宅基地的行政配置则与市场配置相反，可以保证一定城市公共产品的供给效率，但是却要付出资源配置效率下降的代价。地方政府可在人口净流入的区域利用宅基地资源的行政配置制度获取城镇化收益，通过这些城镇化收益实现城市公共产品供给。人口流入越多越是需要这种行政配置机制支撑城市公共产品供给。人口流入地区，这种宅基地行政配置的公共产品供给效率超过宅基地资源配置效率的损失，原先就已存在的行政配置取向的宅基地使用权制度处于适合状态。但在人口净流出的区域，需要提供的公共产品不多，虽适合于城市地区的宅基地行政配置取向的制度却带来资源配置效率损失，这种效率损失远远大于公共产品的供给效率所能带来的收益。

由图1分析，随着地区人口流入的增长，公共产品供给效率相应提高，市场资源配置效率则不受人口流动影响，保持恒定。由于无论人口流入地区还是人口流出地区都是推行行政配置取向的宅基地使用权制度，那么以城市地区为代表的人口流入区域得到公共产品供给效率超过市场资源配置效率损失的△BDR面积净收益；而在人口流出地区同样实施行政配置取向的制度，这种区域市场资源配置效应的损失则会超过公共产品供给效应所得，社会净损失额是△ACR面积。由于经济主体内在的逐利行为，法律产权和事实产权发生差异。人口流出的农村地区形成隐性土地市场行为，显性的合法的行政配置取向的宅基地使用权制度一定程度之上已被隐性的非法的市场配置取向的宅基地使用权制度所取代，因此原先社会净损失额△ACR面积将会趋于减小。但在人口流入的城市地区，郊区农民依靠事实产权优势获得越来越多的城镇化收益，地方政府和郊区农民的冲突成本趋于扩大，原先获得社会净收益△BDR面积趋于减小。

图1 宅基地利用市场配置和行政配置的比较示意图Fig.1 Comparison diagram of the administrative allocation and market allocation in homestead use

由于每个区域的情况不同，同样一种法律产权会有不同的影响。人口流出的农村地区需要实施市场配置取向的法律产权，而在人口流入的城市地区需要实施行政配置取向的法律产权。如果全部地区实行市场配置取向的法律产权，将会损害城市地区；如果全部地区实行行政配置取向的法律产权，将会损害农村地区；虽然国家通过《物权法》已经提出宅基地使用权作为用益物权，应当按照市场配置取向设计宅基地使用权制度，但是实际操作过程仍然维持原先行政配置取向的宅基地使用权制度，这种制度安排形式可以称为“有意的制度模糊”。这种有意的制度模糊”策略之所以有效，关键在于不同区域具有不同的法律产权需求。实施宅基地双轨化配置的可行之处就是在于有效改变“有意的制度模糊”，根据每个区域的不同特征实施相应的宅基地法律产权。

第一，对于人口净流出或者人口流入较少的县域地区，应当马上改变现存行政配置取向的法律产权结构，建立市场配置取向的法律产权结构，按照宅基地使用权作为用益物权的思路，加快宅基地使用权个人所有的确权登记，允许农民可以凭借宅基地使用权证进行宅基地流转和抵押，地方政府按照宅基地面积征收相关市场交易和持有的税收，并对超过法定面积的宅基地征收更高税率的资源利用税。这样既可降低宅基地免费占用造成耕地流失的冲击，又可通过宅基地利用和交易作为征税对象用来获取满足当地公共产品供给的税收，切实推进公共服务型政府的建设。同时，对于没有市场交易价值的闲置宅基地，构建宅基地复垦指标的交易平台，利用市场机制推进这些宅基地复垦转变成为耕地。由此，通过市场配置取向的宅基地使用权制度完全取代行政支配取向的制度，从而获得全部△ACR社会净收益面积。

第二，在人口净流入的地市级以上大中城市郊区或东部人口流入较多的县域地区，需要继续维持和改善行政配置取向的宅基地使用权制度。如果强行推进行政配置取向的法律产权转变成为市场配置取向的法律产权，将会诱发新旧制度之间的紊乱。这种制度紊乱的背景之下，地方政府将会失去本来就已获得的城镇化收益，导致其供给城市公共物品能力的下降。同时，要让获得更多城镇化收益的农民或农民集体提供城市公共物品还需进行漫长的探索，才能使其具备相应的动机和能力。可以预计中国城镇化远未结束，承担人口流入的城市郊区应当进一步明确目前这种宅基地行政配置取向的法律产权结构，明确征地过程之中地方政府和农民分享城镇化收益的比重，减小由于制度模糊造成社会冲突的成本，同时还要提升地方政府自身能力建设，提高地方政府供给城市公共物品的效率，确保△BDR面积的社会净收益不会因为法律产权和事实产权不相一致而趋于减少。

这种宅基地配置的双轨制需要实施一个较长的时期。只有中国城镇化率达到较高水平，城乡之间人口流动趋于停止，各个区域之间人口流动特征差异不再明显之时，才可结束这个宅基地双轨化配置时期，构筑单一的宅基地市场配置取向的法律产权。这个较长的宅基地双轨化配置时期之内，实施宅基地行政配置取向的城市地区可与实施宅基地市场配置取向的农村地区进行互动匹配，由于人口流出的农村地区已经实行宅基地使用权的市场配置机制，流入城市的农村人口具有宅基地权证，各个城市可与这些定居城市的农村人口进行宅基地权证的平等交易，并对这些人口给予同等的城市公共服务。

5 结语

中国宅基地使用权制度源于中国推进工业化战略的需要，随着中国改革开放之后的城乡人口流动和城镇化发展，这种宅基地使用权制度通过固化和强化成为中国推进城镇化的制度支撑，使得中国城镇化具有行政推动的特色。但是，这种制度限制了宅基地利用的市场配置机制，闲置的宅基地资源不能得到更好利用。同时，地方政府也面临着农民争取自身利益的冲击。上述种种问题造成法律产权和事实产权不相一致，这种事实产权诱发宅基地利用的隐性市场。如何实现法律产权和事实产权相互一致，一个重要的观点是对于人口净流出的农村区域，可构建起市场配置取向的法律产权；而在人口净流入的都市区域，当前城镇化阶段还是应当强化宅基地行政配置取向的法律产权，同时最大限度减少农民和地方政府之间的冲突成本。

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（本文责编：陈美景）

Administrative Allocation and Market Allocation: The Research of the Homestead Use Right System in the Integrated Urban and Rural Development

YAO Ru-qing， ZHU Ming-fen
（Party School of CPC Hangzhou Municipal Committee, Hangzhou 310024, China）

The purpose of this paper is to reveal the characteristics and causes of the evolution of the homestead use right system originating from China’s industrialization goals. Research methods include history analysis, law and economics, and game theory of property rights. The results indicate that the homestead use right system is solidified and strengthened. The administrative allocation is the characteristic of the homestead use right system, but the homestead use in the rural areas more and more relies on the market allocation along with population migration from rural to urban area. The paper concludes that at current stage a double track system of the homestead allocation combined with regional characteristics could be most suitable.

land institution; legal property; real property; administrative allocation; market allocation; homestead

F301.1

A

1001-8158（2014）06-0010-06

2013-01-20

2013-02-06

国家社科基金项目（11BJY086）。

姚如青（1976-），男，浙江海宁人，副研究员。主要研究方向为城市经济学和制度经济学。E-mail:ruqingyao@126.com