基于耕地发展权价值的东北粮食主产区耕地保护补偿机制研究

宋 戈 ，柳 清，王 越

（1.东北大学土地资源管理研究所，辽宁 沈阳 110819；2.东北农业大学资源与环境学院，黑龙江 哈尔滨 150030）

基于耕地发展权价值的东北粮食主产区耕地保护补偿机制研究

宋 戈1，2，柳 清2，王 越1

（1.东北大学土地资源管理研究所，辽宁 沈阳 110819；2.东北农业大学资源与环境学院，黑龙江 哈尔滨 150030）

研究目的：通过建立耕地保护补偿机制，促进区域耕地保护与经济发展相协调，为合理确定国家征地补偿标准提供科学依据。研究方法：基于假设法、比较研究法和文献法，通过建立耕地发展权价值测算模型，测算耕地发展权价值大小，进而建立耕地保护补偿机制。研究结果：（1）巴彦县耕地总面积约1/5可以满足该区域的自身粮食需求，其余约4/5为耕地盈余面积，耕地发展权总价值最高为303.72亿元；（2）为保障国家粮食安全而限制区域耕地转为他用，国家应给予失去发展权的权利主体相应补偿；（3）对无法完成耕地“占一补一”，委托区域代为落实耕地占补平衡任务的地区，应购买区域耕地发展权；（4）对确需满足国家建设需要占用区域耕地，国家或用地单位应给予失去发展权的权利主体相应补偿。研究结论：耕地保护补偿实质是向农民或农村集体经济组织购买耕地发展权权力的价值。在满足区域自身粮食需求、保障国家粮食安全前提下，以耕地发展权价值为载体，应建立集粮食安全补偿、区域性差别补偿以及因建设占用耕地等补偿为一体的耕地保护补偿机制。

土地管理；东北粮食主产区；巴彦县；耕地发展权价值；补偿机制

耕地发展权价值实质是农民或农村集体经济组织为保护耕地数量和用途不变，以及放弃耕地转为其他用地收益的机会成本的损失[1]。基于耕地发展权价值的耕地保护补偿机制研究，有助于在确保国家粮食安全基础上解决区域耕地保护与经济发展不协调、耕地保护主体与受益主体利益非对称以及国家征收耕地补偿费用偏低等问题。中国实行最严格的耕地保护制度与土地用途管制制度，政府主要通过建设占用耕地、基本农田保有量、耕地占补平衡3 个指标实现对耕地的保护配置[1]。相关研究表明，国家从加快经济发展和保障粮食安全角度出发，倾向于由东部粮食主销区占用耕地、中部和西部粮食主产区保护耕地，限制耕地保护区耕地非农化。粮食主产区保护耕地意味着要以牺牲耕地非农化的机会成本为代价，粮食主销区保护耕地意味着要以牺牲更多的经济增长为代价[2]。由于各区域耕地资源保护机会成本及资源禀赋存在差异，且耕地利用的比较效益低[3]，耕地资源价值测度残缺，市场机制在耕地资源利用和保护上失灵[4]，直接导致了耕地向非农用途的无序转变[5]，严重威胁国家粮食安全。按照科斯定理，一种产权要想获得最有价值的利用效益，必须能够流动且通过市场交易来实现[6]。中国土地产权体系中耕地发展权产权主体界定不明确，农村集体经济组织和农民承担了保护耕地的职责却没有得到相应的经济补偿，致使耕地保护主体利益受到侵害。因此，在确保国家粮食安全前提下，一是发挥区域比较优势[7-8]，实现耕地资源异地占补平衡，对另外承担耕地保护责任的耕地保护主体给予经济补偿；二是应明确界定耕地发展权主体，当耕地非农化发生时，通过耕地发展权的产权交易将耕地保护外部性价值内在化；三是完善耕地资源综合价值体系，提高国家征地补偿费，以此来限制建设占用耕地，达到保护耕地目的，最终归结于建立以耕地发展权价值为载体的耕地保护补偿机制。

关于耕地补偿方面的研究和探索，国内外主要集中在补偿内容、补偿机制和补偿方法上。在补偿内容上，国内外研究侧重从耕地资源价值角度，按土地的经济产出价值或者经济产出价值加社会保障价值进行征收补偿[9]，或以耕地资源经济价值、社会价值和生态价值为核心进行耕地征收补偿[5,9]，而将其作为资产来经营，从产权角度进行耕地保护补偿却很少，从而影响耕地资源价值的充分体现；在补偿机制建立方面，已有研究多是未能理清耕地保护主客体的利益关系，研究注重通过财政转移支付[9]建立以政府为主导的耕地保护补偿机制[10]；一些学者提出通过对农地发展权的确权和定价来分配农地增值收益的征地补偿做法[7]为本文建立耕地保护补偿机制提供了新思路。在研究方法上，涉及农地发展权价值的主要从农地未来增值收益[11-12]、修正市场上具有相同价值成分的相似产权价值[13]、影响农地发展权价格因素[14]和支付意愿[15-16]等角度对农地发展权价值进行测算，这些测算方法的准确性令人质疑，而且操作或是较复杂或是具有一定难度等。鉴于此，耕地补偿机制的建立应当充分考虑耕地发展权价值，并将耕地补偿建立在合理的、易于操作的耕地发展权价值测算方法之上。因此，本文以东北粮食主产区黑龙江省产粮大县——巴彦县为研究区，在维持区域自身粮食安全前提下，通过建立耕地发展权价值测算模型，最终确定耕地发展权价值。同时，借鉴现代宏微观经济学中土地价格表现为土地权利价格理论，弥补其不足，即土地收益价格不能体现土地利用外部性这一特点，根据共同但有区别责任原则[8]，从管控耕地保有量、实行耕地占补平衡、限制建设占用耕地数量3方面保护耕地，显化耕地发展权，将耕地作为一种资产来保护，使耕地资源向耕地资本流转，建立集粮食安全补偿、区域差别性补偿与征地补偿为一体的耕地保护补偿机制，以期实现全社会共同承担耕地保护责任，约束和激励各利益主体自发的保护耕地行为。

1 研究区概况

巴彦县位于黑龙江省中部偏南、松嫩平原，是典型的产粮大县，土壤肥沃，有机质含量较高，土地资源较为丰富。平原占土地总面积的2/3，对发展农业较为有利。巴彦县辖10镇、8乡、116个行政村，2012年，研究区总人口82.30万人，耕地总面积22.95万hm2，粮食总产量213.07万t，根据中国生存性粮食安全最低数量要求每年248.56 kg /人计算[16]，可以满足857.20万人口的粮食需求，除了满足本地区粮食需求外，可以大量外调剩余商品粮给其他地区，由此可见，巴彦县可以承担保障国家粮食安全的任务。

2 耕地发展权价值的测算

2.1 数据来源

耕地面积数据来源于《2013年哈尔滨统计年鉴》；粮食产量、人口数量数据来源于《2013年黑龙江省统计年鉴》；种植业产值以及第二、三产业产值数据来源于《2013年巴彦县统计年鉴》。

2.2 耕地发展权价值概念界定和补偿机制适用条件

耕地发展权价值是指耕地转为其他用途时的收益增加额或限制耕地转为其他用途收益的机会成本损失。本文建立补偿机制适用于同时满足以下3个条件：（1）区域内耕地除了用于满足该区域自身粮食需求外，其余的耕地本文称之为盈余耕地，其用途为或全部用于保障国家粮食安全，或全部用于耕地异地占补平衡，或全部用于国家建设需要而占用；（2）区域内用于满足该区域自身粮食需求的耕地不能转为他用；（3）耕地发展权属于农村集体经济组织或农民所有。

2.3 耕地发展权价值测算模型的建立

借鉴相关学者耕地保护外部效益的经济补偿标准测算方法[3]，本文测算耕地保护机会成本损失和耕地保护区额外承担保护耕地数量，并在此基础上建立耕地发展权价值测算模型。

2.3.1 耕地保护机会成本损失核算 耕地保护机会成本损失用占用耕地所获得的经济收益与现实收益之差来反映[3]，表示为：O = R - E。其中，O为耕地保护的机会成本，R为耕地资源参照收益（单位面积建设用地第二、三产业产值），E为耕地资源现实收益（ 单位耕地面积种植业产值）。

2.3.2 耕地面积盈余或赤字量核算

（1）粮食自给率的确定。在确保国家粮食安全的前提下，中国粮食自给率处于85%—95%之间较为适宜[17-18]。为强化区域粮食安全并满足《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》要求，本文采用95%的粮食自给率进行基于国家粮食安全下的耕地发展权价值测算。

（2）人均粮食消费水平的确定。由于中国饲料用粮及工业用粮比重不断上升，至2011年，人均粮食消费量已突破471.00 kg/年[19]，中国粮食人均占有量386.60 kg/年，能基本确保中国的粮食安全[20]，并且世界粮农组织认为人均粮食消费400.00 kg/年即可满足营养均衡，因此，本文综合考虑中国用粮结构的变化、国家粮食安全以及人体营养结构的需要，将人均粮食消费水平确定为500.00 kg/年。

（3）粮食盈亏量的计算。为满足区域自身粮食需求，根据区域内粮食供需量和已设定的区域粮食自给率可核算出区域粮食盈亏量[3]，其计算公式为：M= （S-D×P）×Z。其中，M为粮食盈亏量，S为粮食产量，D为人均粮食消费量，P为常住人口数，Z为区域内粮食自给率。M为正数表明粮食供给在满足本地区消费后还有剩余，其值为负数则表明该地区粮食有缺口，需要从外部市场调入粮食。单位耕地面积粮食产量=粮食作物播种面积比重×复种指数×单位播种面积粮食产量[3]。

（4）粮食盈亏量折算耕地面积。由于各地区耕地资源禀赋和耕地生产力存在差异，耕地非农化的压力和效益差别也很大，南方每损失1 hm2耕地需北方新垦2—6 hm2耕地补偿，用单产水平衡量，1 / 15 hm2南方耕地大约相当于8 / 75 hm2北方耕地[17]，因此需要通过确定统一的单位耕地面积粮食产量来统一各区域耕地生产力，将粮食盈亏量折算成耕地面积，这样有利于保障测算结果更具有说明力和公平性。其计算公式[3]：L=M/ （K·F·Q）。其中，L表示粮食盈亏量折算的耕地面积，M表示粮食盈亏量，K表示粮食播种面积比重，F表示复种指数，Q表示单位播种面积粮食产量，则K·F·Q为单位耕地面积粮食产量。

2.3.3 耕地发展权价值测算模型的确立 根据耕地保护机会成本和粮食盈亏量折算的耕地面积，在确保国家粮食安全前提下，基于耕地发展权价值的补偿标准测算模型为：

式1中，C为耕地发展权价值，L为折算的耕地数量，O为耕地保护区机会成本损失。该模型普遍适用于各类地区耕地发展权价值测算，只需根据各地区实际情况，各未知数相应取值。该方法实现了耕地发展权价值测算的合理性和易于操作性。

2.4 研究区耕地发展权价值测算结果

2012年巴彦县的耕地面积为22.95万hm2，依据上述测算方法，得出研究区域内21.50%耕地面积可以满足自身粮食需求，粮食盈余量为163.32万t，折算成耕地面积盈余为18.02万hm2，即在确保区域自身粮食需求的前提下，区域内78.50%耕地面积可作为额外承担的保护耕地面积，限制耕地转为建设用地的耕地保护机会成本损失为16.86万元/ hm2，则区域内耕地发展权总价值最高为303.72亿元。

3 基于耕地发展权价值的耕地保护补偿机制建立

国家主要通过管控耕地保有量、实行耕地占补平衡和控制建设占用耕地3大手段实现对耕地资源的保护，基于耕地发展权价值角度，本文试图从3个层面建立区域耕地保护补偿机制。

3.1 保障国家粮食安全耕地补偿机制

为保障国家粮食安全，使耕地保护区承担满足其自身粮食需求以外的基本农田保有量，该补偿的本质是以耕地发展权价值为载体的耕地保护者放弃耕地作为建设用地或其他用地收益的机会成本。据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）年》相关规定，全国基本农田保护率为86.43%，分配到各省份的基本农田保护任务大都占本行政区域耕地面积的87%左右，因此，综合考虑国家粮食安全战略和商品粮大县的贡献率，确定本文研究区基本农田保护率为90%。由上述耕地发展权价值测算结果可知，研究区21.50%的耕地用于满足自身粮食需求，由此推算，研究区68.50%的耕地用于保障国家粮食安全，约15.72万hm2，依据上述测算方法，研究区限制耕地转为建设用地的耕地保护机会成本损失为16.86万元/ hm2，则为保障国家粮食安全部分的耕地发展权总价值为265.02亿元，因此，保障国家粮食安全的农村集体经济组织或农民应得耕地保护补偿金265.02亿元。部分地区耕地面积赤字，未承担保障国家粮食安全的责任，该补偿金由国家和应承担保障国家粮食安全责任但却未承担保障国家粮食安全责任的地方政府支付。

由于种植业经济报酬偏低，出现了耕地面积盈余区与耕地面积赤字区利益不对称，因此，从保障国家粮食安全角度，建立区域耕地保护补偿机制，既能实现对耕地保护主体——农村集体经济组织或农民的利益补偿，又能激励耕地保护主体自觉保护耕地的行为。

3.2 区域代为落实补充耕地补偿机制

粮食主销区在确认建设占用耕地后，需补充同等质量与数量的耕地，区域内超额完成补充耕地指标的农村集体经济组织或农民拥有耕地发展权。经计算，研究区有78.50%的耕地面积为盈余耕地面积，突破“异地指标调剂”省域限制、发挥比较优势，对于因耕地资源不足、无法完成耕地“占一补一”的地区可让耕地盈余区代为落实耕地占补平衡任务，购买其耕地发展权，由上述耕地发展权价值测算结果可知，研究区21.50%的耕地用于满足自身粮食需求，其余78.50%耕地面积为额外承担保护耕地的面积，因此，研究区最高可代补耕地面积18.02万hm2，其补偿金总额最高为303.72亿元。该补偿为研究区超额补偿耕地而放弃单位面积耕地转为建设用地的机会成本，可确定为是货币化的耕地发展权价值。在此基础上，无法完成耕地占补平衡任务地区需支付一定耕地复垦费作为其未承担保护耕地责任的补偿金。根据《土地开发整理项目预算定额标准》及相关研究成果[21]，本文确定耕地复垦费包括工程施工费、复垦监测与管护费、其他费、预备费和风险金5部分，取不同坡度土地轻度损毁情况下的耕地复垦工程施工费平均值作为本次测算的耕地复垦工程施工费，约为9.55万元/ hm2；复垦监测与管护费、其他费、预备费和风险金分别占工程施工费的3.7%、16%、7%和2%。由此确定耕地复垦费为12.29万元/ hm2，耕地复垦成本补偿费最高为221.47亿元。因此，研究区耕地异地占补最高可得补偿金额为525.19亿元。补偿金由使耕地盈余区代为落实耕地占补平衡任务的政府或企事业用地单位支付。

突破“异地指标调剂”省域限制、发挥各地区比较优势，根据不同区域的耕地保护机会成本和资源禀赋区域差异，实行“异地指标调剂”，通过显化耕地发展权，建立耕地异地代补有偿机制解决耕地保护数量和质量的区域差异，并将耕地复垦成本作为耕地异地代补补偿金的一部分，提高耕地异地代补成本，不仅有利于区域间利益的平衡、形成合理的地域分工协作，促进经济发展与耕地保护协调发展，同时有利于遏制无法完成耕地占补平衡任务地区无限占用代补地区耕地现象，最终达到保护耕地的目的。

3.3 新增建设占用耕地补偿机制

对确需满足国家建设需要而占用区域盈余耕地，依据谁使用谁付费的原则，土地使用者应向耕地发展权所有者购买此权利，给予一定的耕地征收补偿，即耕地保护补偿金由国家和因建设占用耕地的企事业用地单位支付。经计算，研究区21.50%的耕地用于满足自身粮食需求，此部分耕地禁止转为其他用途，其余78.50%的耕地面积理论上均可作为新增建设用地占用，而实际中，该部分耕地被限制占用，根据上述耕地发展权价值测算结果可知，限制耕地转为建设用地的耕地保护机会成本损失为16.86万元/ hm2，因此，在满足区域自身粮食需求前提下，研究区新增建设占用耕地潜在最高补偿为303.72亿元。

由于建设用地机会成本明显小于耕地机会成本，在市场经济条件下，市场会选择机会成本最小土地资源配置方式，建设占用耕地数量逐年扩大，不利于保护耕地资源。在土地市场中必须尽可能地显化耕地资源机会成本，即建立以耕地发展权价值补偿为载体和标准，在此基础上构建新增建设占用盈余耕地面积补偿机制，不仅可以提高国家征收耕地补偿标准、保障耕地保护主体的利益，同时也有助于最大限度地耕地保护。

4 结论与讨论

4.1 结论

耕地保护补偿实质是从农民或农村集体经济组织手中购买耕地发展权权力的价值。本文从保障国家粮食安全耕地补偿、区域代为落实补充耕地补偿和新增建设占用耕地补偿3个方面建立基于耕地发展权价值的耕地保护补偿机制。得出以下结论：

（1）巴彦县现有耕地总面积约1/5即可满足该区域自身的粮食需求，其余约4/5为耕地盈余面积，耕地发展权总价值最高为303.72亿元。

（2）耕地面积盈亏量是决定区域内耕地发展权总价值及其需要支付或应得补偿金额的关键因素。在满足区域自身粮食需求、保障国家粮食安全前提下，以耕地发展权价值为载体，建立集粮食安全补偿、区域性差别补偿及建设占用耕地等补偿为一体的耕地保护补偿机制。即对于新增建设占用耕地、额外保障国家粮食安全的耕地以及区域代为落实补充的耕地，以上3种形式被占用耕地的，农村集体经济组织或农民均应得到相应补偿。

（3）承担保障国家粮食安全的区域，耕地保护补偿金由国家和应承担保障国家粮食安全责任却未承担保障国家粮食安全责任的地方政府支付；代为落实补充耕地的区域，耕地保护补偿金由区域代为落实耕地占补平衡任务的政府或企事业用地单位支付；建设占用耕地的区域，耕地保护补偿金由国家和建设占用耕地的企事业用地单位支付；耕地保护补偿金的收缴、调配、监督和管理等工作可由国家发改委、国土资源部、财政部、国家粮食局等国家部门牵头联合各省级政府共同组建全国耕地保护补偿基金委员会负责，以明确补偿资金的运作方式。

4.2 讨论

目前，已有研究侧重于将耕地作为自然资源，通过对耕地资源的经济价值、社会价值以及生态价值的核算来确定耕地保护补偿金额[5,9],而将耕地作为一种资产，通过对耕地发展权价值的核算来确定耕地保护补偿金额的研究较少，且测算方法主要从农地未来增值收益、修正市场上具有相同价值成分的相似产权价值[13]、影响农地发展权价格因素[14]和支付意愿[15-16]等角度对农地发展权价值进行测算，这些测算方法的准确性令人质疑，而且操作起来或是较复杂或是有一定的难度；此外，已有研究关于耕地保护补偿机制的建立未能厘清耕地保护主客体的利益关系，未能与国家实行耕地保护相关手段相结合[9-10]，在实际工作中指导意义不强。因此，本文试图探索将耕地保护补偿机制建立与国家耕地保护主要手段相结合，从国家管控耕地保有量、实行耕地占补平衡和控制建设占用耕地3个层面建立区域耕地保护补偿机制，基于耕地发展权价值角度确定耕地保护补偿标准，其测算方法科学、简单、具可操作性。

现实中，根据农民或农村集体经济组织实际利用耕地情况，测算相应的耕地参照收益，选择和确定相应的补偿机制进行补偿，本文机会成本损失测算方法和补偿机制同样适用现实中农民保护耕地补偿个案，需根据具体案例具体分析。此外，基于耕地发展权价值的耕地保护补偿利益分配主体涉及到国家企事业单位、农村集体经济组织和被征地农民等多方利益。国家在实现对耕地资源配置和保护的过程中，农村集体经济组织或农民虽然损失了耕地非农化所带来的经济收益，但同时也因建设带动农村经济发展、为农村剩余劳动力提供就业机会等，提高了农村集体经济组织或农民收入水平，因此，基于耕地发展权价值的耕地保护补偿利益分配应平衡各相关主体的利益，实现公平合理的分配，这将是下一步研究的重点和方向。

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（本文责编：郎海鸥）

Study on Compensation Mechanism for Cultivated Land Protection in Northeast Major Grain Producing Areas Based on the Value of Farmland Development Rights

SONG Ge1,2, LIU Qing2, WANG Yue1
（1. Institute of Land Management, Northeast University, Shenyang 110819, China; 2. School of Resources and Environment, Northeast Agricultural University, Harbin 150030, China）

The purpose of this study is to establish the compensation mechanism of cultivated land preservation in order to provide scientific basis on promoting coordinate for regional cultivated land protection and economic development, and also set reasonable land expropriation compensation standard for the government. Methods include comparative study method, literature digging, and a model of cultivated land development rights value. Study results show that 1） beside 1/5cultivated land of the study area can only meet their own food needs, the cultivated land development rights in the rest 4/5 areas are worth up to 30.372 billion Yuan; 2） to ensure national food security by limiting cultivated land converting to other uses, the government should pay the compensation to the actors who preserve cultivated land because of their abandoned development rights; 3） for the areas that cannot meet requirement of balancing cultivated land should then buy the land development rights in the region; 4） to those unavoidable land occupation due to national construction projects, the users should pay the compensation according to the development rights. The paper concludes that the cultivated land protection compensation essence is to buy the cultivated land development rights from farmers or the rural collective economic organizations. Under the premise of meeting the grain demand of the area itself and ensuring national food security, governments should establish a comprehensive compensation mechanism of cultivated land protection, taking account of national food security, regional differences, and the balance of cultivated land occupation and compensation.

land administration; northeast major grain producing areas; Bayan County; the value of cultivated land development rights; compensation mechanism

F301.21

A

1001-8158（2014）06-0058-07

2014-04-11

2014-05-21

教育部博士学科点基金博导类（20112325110007）；国家自然科学基金（41071346）；中央高校基本科研业务费（N130714001）。

宋戈（1969-），女，黑龙江庆安人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地利用。E-mail:songgelaoshi@163.com