以管资本为主的国资改革

董敬怡

我国现行的国有资产监管体制是在我国社会主义市场经济建立与完善的进程中不断建立的。

在此过程中，国有资产监管体制发生了如下转变：一是由改革开放前政企不分、政资不分的统一监管向政企分离、政资分离、所有权与经营权相分离的方向发展；二是由政府多部门监管、多渠道施治向专门机构实施出资人监管转变；三是由旧体制下的监管理念向社会主义市场经济下新的监管体制转变。虽然我国国有资产监管体制改革在国有资产管理、运营、监督、增值保值方面取得了一些积极成果。

但是，目前我国国有资产监管体制还存在进一步改革完善的空间。一是部分监管要素不到位。国有资产监管权力在政府、出资人与企业的分割尚不明确，难以形成权责利的统一。二是现行国有资产监管体制框架偏小，大大制约了其在其他监管主体监管的企业中的广泛应用。此外，新时期下新的经济形势也要求进一步完善我国现有的国有资产监管体制。

完善国有资产监管体制的必要性

我国混合所有制经济的快速发展要求加强以管资本为主的国有资产监管。从党的十五大首次提出“混合所有制经济”，到十八届三中全会指出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基；国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，这是我们党近年来发展社会主义市场经济总结的重要经验，深化了对我国基本经济制度的认识。

十八届三中全会明确提出积极发展混合所有制经济，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，是新形势下中国特色社会主义市场经济的又一次创新和发展， 为国企改革、国有资本保值增值提供了新的机遇。

根据国资委数据，截至2012年底，全国90%的国有及国有控股企业（不含金融类企业）完成了公司制股份制改革。中央企业及其子企业中，混合所有制企业户数占中央企业登记企业总户数的一半以上。中央企业资产总额的56%、净资产的70%、营业收入的62%已在上市公司。从这个角度看，混合所有制经济在国民经济中已经处于主要地位。

另据国家统计局统计，截至2012年底，在我国规模以上工业企业中，私有经济资产总额占56%，外资经济占21%，国有经济占23%。积极发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短，可以有效放大国有资本的带动力，充分发挥影响力。此外，资产只有在流动的过程中才能实现保值增值，但是我国国有资产一直存在流动性差的问题。积极发展混合所有制，能使国有资本更好地流动起来。通过交叉持股、共同投资、整体上市等方式，更多的国有企业发展成为混合所有制的股份公司，这些企业里的国有资产也将彻底资本化，可以灵活地兼并、收购、出卖、破产，从而具有良好的流动性。与此同时，组建混合所有制企业，使国有企业在内部管理运营时能更好地与市场对接，有利于完善公司法人治理结构，使其运行更加有效。

改革国有资本授权经营体制是适应新形势，增强国有经济活力、控制力、影响力的必然选择。我国国有资产管理体制和国有企业改革经过不断探索和完善，取得重大进展，国有资产规模快速扩大。我国现行的国有资产授权经营是由各级国有资产管理部门将一定范围内的国有资产授权给大型企业、企业集团和控股公司，由它们行使出资人的权利。随着国有企业现代企业制度的建立和股份制改革的深入，国有资产的流动性不断增强；加之授权经营体制的固有缺陷导致国有资本运营效率和收益率低下，迫切要求改革现行国有资本授权经营体制。

一方面，通过组建一批以资本运营为主的国有资本运营公司，不仅可以在资本市场进行股权融資，还可以通过买卖股权改善国有资本的结构，实现国有资本保值增值；另一方面，支持有条件的国有企业改组为以投资融资和项目建设为主的国有资本投资公司，通过资产经营和管理确保国有资本实现保值增值，履行出资人职责。

完善国资监管的政策建议

完善国有资产监管体制的主要目的是要更好地推进国企改革和发展，优化国有资本的配置，提高国有资产监管的效率。因此，完善国资管理体制，要着手于国企的市场化改革，增强国企活力和竞争力，从而提高国有资产的监管效率。这就要求从企业的实际出发，通过准确界定不同国有企业功能，进而分类推动改革和监管，这是实现由国企监管向国资监管的实质性跨越，有利于彻底厘清政府作为监管者与出资人的关系。

（一）我国国企分类

在我国社会主义市场经济中，国有企业应划分为公益性和营利性两类。公益性国有企业是国有独资的特殊法人，不以营利为目的，承担公益产品的生产经营，由财政部归口管理，接受公共财政补贴，主要履行社会公共服务职能。营利性国有资产企业是国资控股或参股的一般民商法人，以追求营利为目的，由国资委管理并纳入国有资本经营预算（见表1）。

（二）分类监管

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》坚持了市场化改革的方向，在正确的改革方向上作出了正确的决策。对于公益性国有企业，要通过改革加强监管，使其成为市场经济中受专门法律约束和监管的特殊企业；对于经营性国有企业，要依托资本市场发展混合所有制经济，使其成为市场经济中规范的公众公司。

1.公益性国企监管

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，对于公益性国有企业要“进一步破除各种形式的行政垄断”，“实行以政企分开、政资分开、特许经营，政府监管为主要内容的改革”。这样的改革思路对于暂不具备放开条件的行业中的企业而言，改革可从以下几个方面着手：

一是设置合理的监管目标。公益性国企主要用于提供公共产品，以社会效益为配置目标，其监管目标应包括以下“三E”（效率Efficiency、效益Effectiveness、公平Equity）（见表2）。

二是明确各级财政部门监管主体的地位。首先，明确各级财政部门作为监管主体，有利于建立公共财政下的复试预算体系。公共财政下的复式预算体系要求区分公益性与经营性国有资产预算，公益性国有资产应列入公共建设预算，而经营性国有资产则可以建立独立的国有资产预算。目前，已有专门的国有资产委员会管理我国经营性国有资产，按照复式预算体系公益性国有资产必须和国资委分开的要求，把各级财政部门作为监管主体最为合适。其次，无论是在政府干预型还是自由经济型市场经济国家，公益性国有资产的监管始终没有脱离财政部门的职能范围。

三是加强监管主体各部门之间的协作。为了使非经营性国有资产的使用更加公平、高效，应该加强各级人大、直接监管主体、间接监管主体以及监管对象之间的协作。各级财政部门负责直接监管公益性国有资产使用者，人民代表大会则直接监管各级财政部门，作为直接监管主体与公益性国有资产使用者的间接监管主体，新闻舆论与社会监督不仅可以宣传国有资产监管的经验，还能揭露管理中存在的问题，是对监督网络的有力补充。通过建立自上而下和自下而上相结合的监督体制，有利于公益性国有资产的全方位监管。

四是完善公益性国企监管方法。首先，通过对公益性国有资产进行分类管理，按照中央与地方分级管理的财政体制及其所代表的出资人职责，对所辖单位的国有资产进行监管、考核，科学高效地配置资源，实现公益性国有资产使用效率的最大化。其次，在政资分离的前提下，加强对公益性国有资产的财政预算约束监督，建立预决算制度；在国有资产统一所有、分级管理的原则下，中央和地方各级监管部门分别就所辖公益性国有资产编制收支预算，并定期向人民代表大会报告经营预决算。最后，加强单位内部审计部门及中介机构对公益性国企的审计监督。

2.经营性国企监管

经营性国有企业要真正成为市场主体和独立法人，要求国资委仅代表政府行使国有资产出资人的权力，不干预企业依法享有的生产经营权利。十八届三中全会指出要“积极发展混合所有制经济”，依托资本市场推进经营性国企股权多元化，通过组建国有资本运营公司实现对其有效监管。可以看出，构建国有资本运营公司是经营性国有资产监管的突破口，是下一步改革的切入点和落脚点。

一是从现有集团公司改组成国有资本经营公司，最终实现国有资产的资本化运营。为了实现集团公司从“混合控股公司”向“纯粹控股公司”的转变，合理处理“国有资本运营公司”与“国有资本投资公司”的关系，首先，将有条件的国有企业集团公司改组为国有资本投资公司，因为把现有集团公司改造成国有资本投资公司，将是国有资本运营公司未来构建的主要基础。在短时期内以投融资和项目建设为主保留大型央企集团公司的混合控股性质，通过融合产业资本与金融资本提高国有资本的流动性，进而进行企业重组、兼并与收购等资本运作。其次，待国有资本投资公司运营逐渐稳定成熟后，逐步实现“国有资本投资公司”向纯粹控股性质的“国有资本运营公司”过渡。彻底转变为纯粹控股性质的国有资本运营公司不仅可以在资本市场进行股权融资，还可以通过买卖产权改善国有资本质量和结构，提高资源配置效率。

二是建立经营性国有企业职业经理人制度。经济学家熊彼特认为“企业家是经济增长王国里的国王”。由此可见，企业家是现代企业的灵魂，而我国国有企业领导干部的行政化管理方式与市场经济、市场竞争的不适应程度越来越突出。因此，为了适应市场竞争，更好发挥企业家作用，亟须建立职业经理人制度。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“国有企业要合理增加市场化选聘比例”，“建立职业经理人制度”，从构建三层架构（出资人代表机构—资本运营公司/资本投资公司—国有控股/参股企业）的改革中可以得出一种可行的方案：资本运营公司或资本投资公司的领导干部目前仍按照行政化管理的方式，待条件成熟后逐步市场化。针对我国国有企业领导干部市场化选拔日趋多样性，但尚未打开市场化退出机制，可以考虑在企业层面，按照市场化选任、市场化退出的方式实行职业经理人制度。

首先，推动经营性国有企业完善现代企业制度，完善法人治理结构，促使职业经理人从领导身份向职位聘任身份转变。通过发展混合所有制经济，引入非国有股东等方式大力推进国有企业产权多元化，使得所有者更好地履行职责；转变政府职能，明晰股东大会、董事会、监事会和经理层的权力和责任，形成各自独立、权责分明、互相制衡的效果，保证国有企业重大问题决策的正确与运行中资产的安全性。

其次，国有企业经理人员“去行政化”，建立市场化选聘和退出机制。合理增加国有企业经理人的市场化选聘比例，由企业人事部门对经理人的职业道德进行考察，合理确定并严格规范其薪酬水平、职务消费、业务消费等。通过出资人和经理人的双向选择，建立市场化的国有企业经理人管理制度，通过以合同管理为核心的契约化管理明确对经理人的聘任、考核和奖惩，落实国有资产经营责任。通过引入竞争淘汰机制，实行选聘制，使得经理人的价值与企业经营业绩紧密相连，从而促使经理人走向市场化、职业化的道路。最后，建立健全激励约束机制。通过建立货币激励与非货币激励相结合的健全的激励机制，在滿足经理人基本需求的基础上更好地满足其更高层次的需求。通过建立联动互补的监督约束体系，提高企业效率、增强企业活力，更好地实现国有资产保值增值的目标。

在经营性国企建立职业经理人制度，通过市场来配置职业经理人资源，可以减少行政干预，促使职业经理人更好地提升自身素质以迎接激烈的市场竞争，能够更好地发挥企业家的作用，从而更好地适应市场化、国际化新形势，进一步深化国有企业改革。

作者为财政部财政科学研究所研究员