江苏省环保法庭的现实困境及机制完善*

汪兴国 杭昀竹

20世纪60年代的全球性环境危机的爆发致使一项新兴人权——环境权受到了国际社会的普遍关注。作为经济、社会权利的一种，环境权可以最大程度的使公民享有良好环境，赋予公民生态的、审美的、精神的、文化的利益。①环境权的提出和法律确认，也促进了环境司法的改革和发展，其中许多国家纷纷建立了专门的环境法院或环境裁判庭。我国自2007年贵阳市中级人民法院建立环境审判庭以来，各地已建立了100多个环保法庭，②极大地推动了我国环境法制的发展。江苏省作为一个人口密集、资源稀少、环境污染压力很大的经济大省，在环保法庭的建设方面也积累了相当的经验，无论是环保法庭的数量还是其影响力在全国都位居前列。本文试图对江苏省环保法庭的现状进行深入考察，剖析其存在的深层次问题，以期为我国环保法庭制度的完善和生态文明建设提出相关建议。

一、江苏省环保法庭的数量和类型

2007年11月，贵州省贵阳市中级人民法院和贵阳清镇市人民法院在全国率先成立了环境保护审判庭和环境保护法庭。江苏省则紧随其后，2008年2月江苏省南京市建邺区环保局与区法院协作，成立建邺区法院环保巡回法庭。2008年5月，在江苏省的无锡中院成立了全省第一家、全国第二家专门从事涉环境保护案件审理工作的环境审判庭，无锡辖区的江阴法院、宜兴法院、滨湖法院、锡山法院、惠山法院也相继成立了环境保护合议庭。截至2013年12月31日，全省已有37家人民法院设立了环境保护的专门审判机构，包括环境保护审判庭、合议庭和巡回法庭(见表1)。

二、江苏省环保法庭的运行现状

近十年来，随着经济社会的快速发展，环保问题日益成为民众关心的焦点。为了全面了解和掌握江苏省环境法庭建设的基本情况，笔者对近年来江苏省审结的涉环保类案件进行了细致梳理，对环保法庭组织模式、审理机制及环境公益诉讼情况进行了调研。通过分析不难得出，尽管江苏省环保法庭的建设依然存在种种障碍，但各级法院都在尝试为生态文明建设努力地提供司法支撑。

表1 江苏省环保法庭类型和数量统计表

1．受理案件范围、数量。江苏省环保法庭集中受理的资源环境案件范围包括:(1)民事案件，包括各类环境污染侵权民事纠纷案件、环境民事公益诉讼案件、涉及资源环境的部分物权纠纷案件。(2)行政案件，包括因污染、破坏环境发生行政争议而起诉环境保护行政机关(包括政府、环保部门、水利部门、海洋渔业部门等)作为或不作为的案件，以及由此所引发的行政赔偿纠纷案件。(3)刑事案件，包括《中华人民共和国刑法》分则第二章“危害公共安全罪”中规定的与污染、破坏环境有关的部分犯罪案件，第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中的部分案件，第六章“妨碍社会管理秩序罪”第六节破坏环境资源保护犯罪案件，第八章“贪污贿赂罪”和第九章“渎职罪”中规定的与污染、破坏环境有关的部分案件。(4)非诉行政执行案件，有关环境保护行政机关(包括政府及其环保部门、水利部门、海洋渔业部门等)为制止污染、破坏环境作出行政行为，行政相对人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼、又不履行行政决定的，环境保护行政机关向人民法院申请强制执行的案件。(5)其他涉及资源环境保护的民事、行政、刑事以及非诉行政执行案件。③

以下是江苏省法院近十年以来受理环境保护民事、行政、刑事一审案件的数据统计表:

表2 江苏省法院2002－2012年环境保护民事、行政、刑事一审案件受理情况统计表

2．法官组成。在南京市，法院集中化审理环保案件主要体现在:市法院民一庭设立环境保护合议庭，由民一庭一名副庭长负责该合议庭的日常工作。民一庭选派2名审判员参与日常审理工作，办理民事案件时，仍先行分案确定承办法官;办理刑事、行政案件时，2名审判员随机分案，另由刑一庭、行政庭分别选派一名审判长参加，组成合议庭。在建邺、玄武、六合三家基层试点法院设立环保专业合议庭，参照市法院的上述方案设立相应的审判组织。相关案件较多、具备条件的非试点基层法院也可以在报请市法院同意后，在民一庭设立环境保护审判专业化合议庭。另外，南京市法院还推行专家陪审员制度。市法院环境保护案件集中化审判工作领导小组办公室会同市法院相关部门在环境保护行政机关、环境科研与教学机构中选择具有良好职业道德修养、丰富环境保护实践经验的专家，依照法定程序任命为人民陪审员，与法官共同组成合议庭审理一审环境保护案件。⑤

无锡市锡山法院在合议庭人员组成上，由行政庭、刑庭、民一庭副庭长各一人及陪审员一人等审判人员组成，审判人员对法律知识掌握得比较完备，但在环境知识保护方面的专业性和技术性相对较弱。

3．审理模式与工作机制。自2012年6月1日起，在南京市中级人民法院及部分基层法院设立环境保护审判庭或合议庭，开展环境保护案件集中化审判试点工作。南京市环保法庭非常注重巡回审理，充分利用现有的巡回审理工作平台，建立起到环境保护案发地就地办案、巡回审理的经常性工作机制。而且积极建立环境保护司法协调机制，加大与检察机关、公安机关、环境保护行政机关等相关部门之间的环境司法与行政执法协调力度，对在审理中发现的有关环境治理等重大的或难点问题，及时向有关单位或部门提出司法建议。为了加强调研和指导，建立了联络员制度、信息共享制度、沟通协调制度、学习交流和共同培训制度以及定期会议与临时会议相结合的工作制度。为了及时审理环境污染损害赔偿纠纷民事案件，充分发挥环境保护部门的独特作用，根据当事人自愿原则，对双方当事人进行调解。

无锡市中院用了一个月的时间完成了环保庭的组建工作，研究制定了内部建设和工作规则问题，制定符合无锡审判实际情况的管辖制度和审判程序。主要是对环境公益诉讼制度进行了认真深入的调查研究，力图构建一个科学的环境民事公益诉讼制度。对有关部门和企业提出环境保护方面的司法整改建议，并做好相关法制宣传工作。不仅如此，在成立环保审判庭的基础上，该市在市公安局设立了环境保护支队，在市检察院设立了环境保护检查处，在市环保局设立了执行工作联络室，从而实现了环保工作的联动机制，保障了判决生效后的执行工作。

常州市两级法院共设立了4家环保巡回法庭，分别是新北法院在常州市环境监测支队内设立的常州首家环保巡回法庭，溧阳法院的水资源保护巡回法庭，常州中院在常州市环保联动执法中心内设置的环保巡回法庭，金坛法院在金坛市环保局内设立的环保巡回法庭。四家环保巡回法庭成立以来只受理了2件环保公益诉讼案件，没有环保类普通民事案件。

4．环境公益诉讼进展。近年来，全省法院妥善审理了6起环境公益诉讼案件(如下表)，其中无锡中院审理的中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案是我国首例由NGO提起的环境民事公益诉讼案件，该案被《法制日报》评为2009年度全国最有影响的十大法治案件之一。根据2012年12月出台的《无锡市环保公益金管理办法》，无锡市中级人民法院设立了无锡市环保公益金专项账户，通过多种途径筹集环保公益金，修复生态环境。其中规定，法院判决无特定受益人环境损害赔偿金、侵害环境案件刑事被告人自愿缴纳的环保公益金、环境公益诉讼案件中环境致害人自愿捐赠的公益金都纳入公益金来源。常州市也成立了由环保、检察、公安、法院组成的环境保护联动执法中心，组建环境公益协会，积极开展环境公益诉讼活动。

表3 江苏法院环境公益诉讼案件情况表

三、江苏省环保法庭目前存在的问题

由于环保案件的特殊性、复杂性区别于传统的民事、行政、刑事纠纷，具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点，现行的审判体制和机制无法很好地适应这类新型案件的审理，造成大量环境纠纷被拒之门外或者久拖不决，严重影响了法院的公信力。⑥虽然江苏省法院在生态环境的司法保障方面取得了一定的成果，但与人民群众日益增长的对资源环境安全的期待相比，与现今的资源环境保护的实际状况相比，还存在着一定的差距。

1．环保类案件案源不足。江苏省的环保法庭存在着此类尴尬境遇:即无论是环保刑事、民事案件还是行政案件，案源都明显不足。譬如，2008—2012年常州市法院仅受理10件环保刑事案件、18件环保民事案件、27件环保行政案件、239件行政类非诉执行案件，各占各类案件总数的比例仅 0．05%、0．01%、1．11%、5．6%。⑦而南通两级法院2010－2012年间共受理各类环保案件262件，同期全市法院每年受案总数达8万件，环保案件在全市法院受案总数中的占比很小。⑧

尽管环境污染类投诉案件每年都处在高位运行状态，但法院受理的环境保护类案件却在低位徘徊，并呈现下降趋势，环保行政、行政非诉审查、非诉执行案件数量也趋下降。除此以外，环保案件还呈现出以下几个特点:(1)案件数量区域分布相对集中。诸如南京市的江宁区、雨花台区，无锡市的新区，苏州的工业园区、高新区等这些企业相对集中且处于开发阶段的区域，更容易产生环境类的纠纷。这势必会造成当地法院对环境类案件的重视，但是相较之下其他区域的法院在这方面就比较“松懈”。(2)环保案件从类型上来看案由还是较为单一，范围狭窄。案件主要局限在环境“私权益”范围内，以噪音污染、废水废气排放污染的民事侵权案件为主。而这些案件由于与涉及相邻关系的民事案件可能有重合交叉之处，民众可能会更倾向于通过民事诉讼的方式解决问题，这就导致了环境法庭“门可罗雀”的现象。

2．环境公益诉讼进程缓慢。尽管2012年新修订的《民事诉讼法》第55条对公益诉讼的规定有了一定的突破，但是法条中规定的“法律规定的机关和有关组织”的解读还是不很明确。目前，《海洋环境保护法》规定了对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。正在修订、有望今年出台的《环境保护法》也将要对此进行明确界定。可见，立法机关也一直在关注界定公益诉讼主体资格的问题，但仅仅靠这几部法律是远远不够的，全国相关的立法应当与时俱进，否则会造成法律适用的冲突。

全省法院到目前为止仅仅审理了6起环境公益诉讼案件，并且诉讼中还存在诉讼举证难、鉴定评估难、诉讼时间长等问题，环境公益诉讼一直以来停滞不前的根本原因在于我国不完备的环境司法现状。由于诉讼程序的复杂性、专业性，政府在经济利益与环境利益冲突时的“偏袒”的态度，诉讼缺乏经费和技术的支持，法治环境与资源的有限性等等，无一不在消磨着公众维权的积极性。再加上公民的资金和时间是有限的，而公益诉讼制度的设计并没有考虑到一旦个人力量薄弱的原告败诉，将承担败诉成本这一高额的费用，这种资金的难题自然成为环境公益诉讼最重要的障碍之一。并且，由于很多公益组织并非专业环保机构，同样要面临许多专业的难题，这就更削减了提起诉讼的热情。尽管近期的多起环境恶性事件引发了公众的环保意识，但是这并未上升到一种责任感，大部分公众即使在自身的权益受到侵犯时也怠于行使自己的诉讼权利，因为对于环境这种公共性质较强的问题，多数人有着“搭便车”的想法。

3．基层法院设立环境法庭的合法性问题。从现行《人民法院组织法》(2006年修订)的规定来看，还没有关于基层人民法院可以设立包括环保法庭在内的专门法庭的直接规定。根据《人民法院组织法》的规定，⑨只有中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院才能“根据需要”设立其他审判庭(其中包括环保审判庭)，基层人民法院不能设立环保审判庭。可见，无锡中院设立的环保法庭于法有据，但是基层法院环保法庭的设立显然没有充足的立法根据作为支撑。虽然出发点是善意的，结果也证明是有效果的，但这种显而易见的“违法”现象也使司法权威降低。《人民法院组织法》并没有赋予基层人民法院这一权力，并且最高人民法院对于这一制度实践在很早就通过司法解释的形式给予了明确表态，认为“在基层人民法院设立环保法庭尚无法律根据”。

根据我国行政诉讼法，很多环境污染案件都属于社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，应当由中院管辖。可能的建议是，既然基层法院设立环保法庭于法无据，在《人民法院组织法》未修改的情况下，可以在中院设立环保审判庭，在基层法院不设立环保审判庭，但可以设立环保合议庭。因此，无论现有的环境问题如何严峻，我们也不能突破现行法律规定来进行司法制度创新，除非修改法律。

4．审判队伍专业性不强。一方面，大部分的环保法庭是将民事、刑事、行政庭的庭长或副庭长作为专业审判员审理涉诉案件，根据所涉案件属三大诉讼法中的不同类别而挑选相应的审判员。然而问题在于环境法在我国属于新兴法律部门，国内开展环境法学教育的时间也比较短，力度、深度也远远比不上其他法学专业，因此具有环境法专业知识背景的法官数量还是极少的。就溧阳法院来说，至今还没有招录环境法专业的法官。由此可见，我国大部分的法官还欠缺对环境法专业知识的学习，相关的培训也比较缺乏。另一方面，人民法院可以按照法定程序选聘部分专家担任人民陪审员与法官共同组成合议庭，然而事实上专家陪审员数量少且范围比较狭窄。涉及到有关环境的案件中，常常无法避免一些环境方面的专业技术知识，这些是法官都不可能具备的。所以，挑选专家陪审员的范围应更为广泛，包括环保局、水利局等工作人员、专业鉴定人员、检验人员等。他们在面对这些棘手的专业问题时就能游刃有余地帮助法官解决困惑。然而，目前的现实状况是参与的专家陪审员少，“陪而不审”，更不用说具备专业技术知识的人民陪审员积极参与环境法庭案件的审理了。

四、完善环保法庭制度的对策与建议

1．通过立法明确环境法庭的地位。环保法庭建立有法律依据的国家不在少数:世界上第一个环境法院来自大洋洲——澳大利亚新南威尔士州的土地和环境法院，该法院是建立在1979年的《土地和环境法院法案》的基础之上的。新西兰环境法院是建立在1996年的《资源管理法》的基础上的，瑞典1999年环境法典专章规定了环境法院制度。

从地位上来说，新南威尔士州的土地和环境法院是专门处理土地和环境保护争议的专业性法院，其级别与新南威尔士州最高院等同。新西兰环境法院是一个专事环境问题的独立的专门法院，其地位相当于地区法院。瑞典有五个区域环境法庭，并分别衔接着五个地区法院的民事司法制度，每个法院有对应的上级环境法院——民事上诉法院。上诉法院受理来自五个区域环境法庭的上诉，区域环境法庭接受来自地方委员会的上诉。

在远东地区，菲律宾最高法院制定规则创立了117个地方试点环境法院，构成了该国的环境法庭系统。在印度尼西亚，建立了专门的单个环境法官。印度有环境公共利益诉讼的既定传统，⑩伴随着大量环境保护法庭的形成，如今在很多地区依然活跃。科威特的一个拥有广泛权力的法庭于2000年10月开始审理国内破坏环境的案件，该法庭审理涉及石油泄漏、工业污染及该国200公里海岸沿线发生的环境违法案件。南非于2003年在其南部的沿海小城赫曼努斯设立非洲的第一个环境法庭。⑪

综合这些国外的环保法庭的经验来看，类型可以分为三种:(1)独立的环保法院，如澳大利亚新南威尔士州的土地与环保法庭;(2)在法院内部设立的环保法庭，如菲律宾在全国法院系统内设立的117个绿色法庭;(3)在法院内设立的较为固定的环保合议庭甚至是专门的环境法官，如印度尼西亚。

目前，我国也在积极试点环保法庭的建设。但在试点的过程中，遭遇的首要尴尬便是“于法无据”，因此修订《人民法院组织法》中的立法空白以适应现今环境保护现状的需要，明确环境法庭的属性乃当务之急。综合上述国家经验来看，我国的环保法庭应适用于哪一种类型比较合理呢?笔者认为，应当是第三种，因为我国基层法院全面建设环保法庭的时机尚未成熟，更不用说建立拥有独立地位的环境法院了。可以在中院设立环保审判庭，主要专门审理具有重大影响力或疑难的资源环境案件;但是，由于大部分地级市基层法院近年来受理的环保案件总数都明显偏少，不能满足独立审判庭建制的需要，因此考虑在基层法院不设立环保审判庭，而在一个主要审判业务庭内部设立环保专业合议庭。建议设在各市中级人民法院及其选定的辖区内司法环境好、资源环境案件数量多、行政审判力量强的1－3家基层人民法院的行政庭为宜，理由如下:一是刑事、民事案件总数要比行政案件多很多，将环保专业合议庭设立在行政庭内部有利于平衡审判业务庭的工作量，也有利于少年审判、知识产权、环境保护3个“三审合一”工作模式布局的相对合理;二是环保行政诉讼案件加上行政非诉审查案件的总数在环保案件总数中占比最高，将环保专业合议庭设在行政庭有利于充分发挥行政审判在行政执法综合协调机制中的作用。

当然，从长远看，设立上述环保合议庭并非长久之计，环保案件审判仍然存在不少难以克服的问题:如环保合议庭和环保巡回法庭的规模较小，不能够满足污染重、案件多的地区;基层环保法庭审级较低，对于地方保护主义缺乏足够的应对能力，对于审理跨行政区域污染的案件存在客观困难;若由中级法院环保审判庭统一受理第一审案件，管辖标准会过高。在时机成熟之际，只有建立专门的环保法院，才能够弥补环保审判庭、环保合议庭的不足。

2．建立法官与专家审判员相结合的组织模式。目前的陪审员制度对陪审员约束较少，大多数陪审员参审率较低，有的即使参审，也是“陪而不审”，这对环保法庭的专业化审理是一个不小的冲击。因此，当前仅依靠人民法院通过既有的培训模式、培训资源来选任人民陪审员参与环保法庭案件的审理，已不能适应环保审判工作的实际需求。

纵观其他国家，如在新西兰法院体系中，审判人员的组成主要由法官和环境委员(由政府提名，作为技术专家)组成。⑫澳大利亚的环境与土地法院是一个由法官和专家成员(9个技术型的调解陪审员)组成的“混合”模式，在环境和规划法律的特定领域享有上诉、司法审查和执行功能的管辖权，因此向法院提起诉讼是非常容易的，对指控违反相关的环境法律法规的公众也都是开放的。而奥地利环保法庭系统，独立于环境委员会，由10个法官和32个法律专家组成。更有趣的是，因为它的管辖权是局限于那些环境影响评估行为的案件，所以它的案件数量是非常有限的。⑬再譬如，瑞典法典规定，每个区域环保法庭应具备一个陪审员小组，其中包含一个受过法律训练的法官，一个环境技术顾问和两个其他领域的专家成员。法官是司法部长任命的。法官和技术顾问受聘于法院并作为环保案件类法官全天工作，⑭所有成员在案件决策过程中地位平等。瑞典的环保法庭被证实是环境法领域的一个创举，法院的决策者不仅仅是法官，更包括那些享有完整的司法权力的技术顾问和科技专家。在这个方面，瑞典经验值得我们借鉴和参考。

由于环境类案件涉及大量的专业知识与技术，是牵涉各方利益且比较复杂和具有重大影响力的案件，当前的陪审员制度并不一定适用于选拔涉及审判环境类案件的专家陪审员。因此，应当做出相应调整以化解这之间的冲突与矛盾。一是选任条件。具有法官所需要而又不为事实裁判者所拥有的知识或经验的人，表现为获得硕士、博士学位或相应的专业技术职称，如环境检测专家等，也可能来源于实践经验的积累，表现为从事专业技术多年，掌握熟练的应用技术或取得较高专业技术等级认证，比如注册环保工程师等。另外，专家陪审员所拥有的专业知识必须与案件涉及的专门性问题相符合。二是选任范围。根据《关于完善人民陪审员制度的决定》第8条的规定，基层法院选任陪审员的范围只能是其管辖区域内，而不得跨区域选任。但基于环境类案件有时会跨区域，涉及若干省市，特别是诸如大气污染、水污染等类型的案件，因此选任范围的设置应打破行政区划，甚至跨省设置。三是确定人员。在人民陪审员名单中随机抽取的模式不适合于环境类案件。专家陪审员不是所有领域的专家，环境类案件因案件涉及的领域不同需要不同的专家陪审员。因此，建议对专家陪审员从事专业领域的不同进行分类，编制一个陪审员专家库，根据案件性质的需要在陪审员专家库里随机抽取确定专家陪审员。涉及环境类案件的合议庭应增加专家陪审员人数，可组成由两名法官和三名专家陪审员参加的五人合议庭，在选择确定专家陪审员时应注意避免专家陪审员的行业背景的单一性，增加专家陪审员意见的对抗性，让来自不同行业、不同地域的专家从不同的角度发表专家意见，尽可能减少合议庭判断的偏差。⑮另外笔者认为，目前对于专家陪审员的岗位保障不足，应实行专家陪审员津贴制度以充分保障人民陪审员履行职能，包括把人民陪审员参加岗前培训、岗位培训和审判活动所支出的交通、食宿和加班等费用都纳入补助范围，专门设立人民陪审员办公场所，配备电脑等办公设备，为其提供相关法律法规和司法解释，法院图书资料室等设施向人民陪审员开放，这样有利于提高专家陪审员参与的积极性。

除了选任专家作为人民陪审员这一方式以外，还可以建立专家证人制度。对于资源环境案件中涉及的专业技术问题，当事人可以向人民法院申请专家证人出庭，接受法庭和当事人询问。必要时，人民法院也可以依职权要求专家证人出庭对专业技术问题作出说明。这样可以使一部分没有条件被选任为人民陪审员的专家也能在法庭上贡献出自己的一份力量。

相信这样的制度可以改变“陪而不审”的现状，当然还应加强法学教育，需要各院校调整现有的课程安排，增加环境法理论知识及相关法律、法规的授课比重，从源头扩充环境法学专业人才队伍;提高法官素养，在法官的内部职业素养培训中添加与环境法专业知识相关的内容，定期组织法院的资深法官、聘请大学的环境法教授举办业务培训。

3．完善诉讼程序规则。结合我国目前环境公益诉讼案源少的问题，应当将制订《环境公益诉讼法》提上人大立法议程，该法应立足我国环境公益诉讼的特殊性和实际，探索一套特别程序和制度，制定具体实施性规定，积极探索公益诉讼的主体、范围、证据规则以及裁判方式等相关问题。

第一，适当放宽环境诉讼原告资格的限制，积极支持环保社团组织开展环境诉讼代理活动。在环境法领域这已成为世界各国环境立法的一个普遍趋势。但如何放宽原告资格限制，却是问题的关键。目前美国的成文法对主体资格几乎没什么限制，其原告资格采用“事实上的损害”标准，范围实际上非常广泛，但是在法院具体适用法律过程中，依据美国《宪法》第3条之规定，在不同时期基于法官的不同解释，环境公益诉讼之原告主体范围在不断变化之中。⑯印度在原告资格问题上则采用“充分利益”标准，欧盟的环境公益诉讼制度建立虽晚，但其发展迅速，建立了纯粹的公益诉讼制度，即将原告资格赋予与案件没有利害关系的符合一定标准的环境保护团体。⑰因此，美国等国家环境保护相关法律中所规定的公民诉讼的制度安排有其产生的特定语境和法制环境，也不能简单照搬适用。⑱统计我国环境公益诉讼案件的数量，公民滥诉这种顾虑显然是多余的。在中国，现实情况是:公民不愿诉、诉不起。因此，对于我国来说，环境公益诉讼主体理应包括任何个人、企事业单位和社团组织。但是综合我国国情，原告资格不宜过度扩张，这方面可以借鉴欧盟的立法例，把原告资格局限在环境非政府组织上，待时机成熟再扩大到一般社会公众。这一方面是因为相对于个人来说，非政府组织有较强的人力资源、财政资源和诉讼能力。另一方面，司法资源具有稀缺性，应当用在典型的有较强正外部性的公益案件中。⑲而一些主体也应该排除在原告范围之外，例如环保部门、资源管理部门或检察院等，因为在法律上已经赋予了这些部门一定的权力，使得它们拥有管理权及一定的行政强制权，这足以使它们可以对危害环境公共利益的违法行为加以纠正。江苏省高级人民法院及江苏省人民检察院也认为:“人民检察院发现污染环境线索的，应当督促环保行政主管机关依法履行职责;对适合通过诉讼途径解决的，可以通过督促起诉、支持起诉等方式，督促或者支持法律规定的机关和有关组织向人民法院提起公益诉讼。”⑳人民检察院并不具备作为公益诉讼起诉主体的资格。我们应当在中国的法制环境中寻求合理的制度设计，以使得在现有的法律框架下，能合理扩展环境诉讼主体资格范围以维护环境公益。

第二，适当限制公众环境公益诉权。首先，应当设置必要的诉权行使前置程序，规定前置程序的原因大体与美国环境法律中规定的前置程序基本相同。法律可以规定受理举报的环保部门在一定期限内(如60日)要对被举报人的环境违法行为进行调查和处理，若超过规定的时限没有依法查处的，作为举报人的公众可以依法提起环境公益诉讼。㉑其次，对环境公益诉讼的被告行为类型的限制。因为被告身份的不同，环境公益诉讼可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。若为前者，应当只能对排污单位违反环境法律的行为提起诉讼;若为后者，应只针对行政机关的非自由裁量行政行为，这样可以避免公众环境公益诉权对环境行政权的过度干预。最后，对环境公益诉权救济方法的限制。可以有的方法包括:请求法院发布禁止令㉒以停止排污行为，要求法院对排污单位判处民事罚款(但该罚款除了支出原告合理的负担费用外，应归国库作为处理污染的公益基金，不得为原告挪作他用)，可以通过宣告判决相关环境行政许可行为或命令被撤销或无效，请求环保部门采取措施进行环境管制，设立环境保护公益基金㉓、资源环境恢复性司法机制㉔等等。

第三，合理负担诉讼成本。例如澳大利亚的公共利益成本规则，根据澳大利亚法律改革委员会对于公共利益成本规则的第47、48条建议，法院通常会考虑双方当事人的财政情况和负担诉讼费的能力，其主要的原则是不会负担对方的相关费用，例外是，只有在特定情况下负担对方一定比例的费用。现实中，可以根据案件的最终判决和双方当事人的实际状况，来判定诉讼费用由谁承担更为合适。参照澳大利亚的建议，原则上各自分担自身的费用，在例外情况下，当满足一定条件时，允许承担对方特定比例的相关费用。因此，为鼓励原告起诉，原告可不预交诉讼费，判决由败诉的被告直接负担，原告败诉的可申请减交、免交，或者将私人成本，主要包括诉讼费和律师费，适时地转嫁于社会或做有利于原告的合理化安排。在原告为环境公共利益奔波且胜诉的情况下，甚至可以对其采取奖励措施，以充分保障和鼓励环保公益事业。

注:

①吴卫星:《公法学的视角——环境权研究》，法律出版社2007年版，第108页。

②本文所谓环保法庭是对于环境纠纷审理的专门机构的统称，包括独立建制的环境法院、环保法庭、环保审判庭和环保巡回法庭和环保合议庭。

③参见2013年12月21日起实施的《江苏省高级人民法院关于开展资源环境案件“三审合一”集中审判的若干意见》。

④2004年南通市如皋、如东两地由于当地农化公司的“双甘磷”粉尘污染，导致大量农作物死亡而引发赔偿诉讼2284件，导致当年全省法院的环保民事案件受理数畸高。

⑤南京市中级人民法院:《关于加强资源环境司法保护工作的调研报告》，载《审判研究》2013年第6期。

⑥丁岩林:《超前抑或滞后——环保法庭的现实困境及应对》，载《南京大学法律评论》2012年秋季号。

⑦该数据来源于常州市中级人民法院撰写的《关于加强资源环境司法保护工作的调研报告》，载《审判研究》2013年第6期。

⑧该数据参见南通市中级人民法院撰写的《关于进一步规范南通法院环保司法工作机制的调研报告》，载《审判研究》2013年第6期。

⑨《人民法院组织法》23条第2款的规定:“中级人民法院设刑事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭”。《人民法院组织法》第27条第2款规定:“高级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”《人民法院组织法》第31条第2款规定:“最高人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭。”

⑩参见generally RAZZAQUE，supra note 51．

⑪杨华:《环境法庭设立的应然性与实然性分析》，载《江西社会科学》2009年第3期。

⑫参见 generally MINISTRY FOR THE ENV’T，AN EVERYDAY GUIDE TO THE RESOURCEMANAGEMENT ACT(2009)，available at http://www．mfe．govt．nz/publications/rma/everyday/court－guide/your－guide－to－the－environment－court．pdf．Id．at2 －3．

⑬参见Luc Lavrysen＆ Lien De Geyter，Summary Report－ Part IIIof the Questionnaire:Organization of the Courts and Tribunals and Prosecution Policy in the Area of Environmental Crime，EU Forum of Judges for the Environment，The Hague，at6(Dec．3，2004)，available at http://www．eufje．org/uploads/documen-tenbank/dc7fdaabc5f9924b0fc1ffc92e42c544．pdf．

⑭ Milj balk［MB］［Environmental Code］20:4(Swed．)．

⑮刘乔发:《构建海事审判专家陪审员制度研究》，载《人民司法》2011年第7期。

⑯㉑朱谦:《公众环境保护的权利构造》，知识产权出版社2008年版，第336、337 页。

⑰⑲吴卫星:《环境公益诉讼原告资格比较研究与借鉴》，载《江苏行政学院学报》2011年第3期。

⑱黄莎、李广兵:《环境法庭的合法性和正当性论证——兼与刘超博士商榷》，载《法学评论》2010年第5期。

⑳参见江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》。

㉒这种环境保护临时禁令制度能够阻止紧急情况下污染、破坏环境的行为，以防止可能严重危及环境安全、造成环境难以恢复、加重对环境破坏的情形。

㉓人民法院、人民检察院应当与环保机关、财政部门等加强沟通，将公益诉讼中民事赔偿金和刑事案件被告人的罚金等纳入公共性环保专用基金，专门用于支持环保公益行动和环保事业的发展。

㉔对资源环境案件中的民事诉讼部分，可以根据案件的具体情况，以判令侵权人停止侵害、排除妨碍、消除污染和危险、恢复原状或者修复环境的方式，代替单纯的物质损害赔偿，使已经造成的环境污染尽快消除。