社会稳定风险评估的社会理论图景*

朱德米

党的十八大提出“建立健全社会稳定风险评估机制”，党的十八届三中全会提出“健全社会稳定风险评估机制”。2014年2月28日在中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记提出“涉及群众利益的改革要建社会稳定评估机制”。从各地实践和中央相关文件来看，社会稳定风险评估的基本含义是对“重大决策对社会稳定的影响预评估”，实现社会稳定的“源头治理”，从而实现维护社会稳定的模式转变。它包括三个基本要素:预评估，就是对未来的不稳定因素进行模拟和预测;源头治理:不是为评估而评估，中心任务是把社会不稳定因素控制在萌芽状态或缓解社会矛盾，需要采取相应的行动措施;维稳与维权的统一，把事后的抗议力量导入到公共决策参与过程，把“维权”、“维稳”和“决策过程的法治化、民主化和科学化”三个系统结合在一起。

与实践领域相比，学界对社会稳定风险评估的研究还处在滞后状态，特别是对其知识基础认识严重不足。本文尝试从社会理论出发为社会稳定风险评估提供学理基础，推动其发展，以发挥其在国家治理体系中的作用。

一、国家与社会

社会稳定风险评估是一项制度安排，其学理基础奠定在国家/社会互动之上。社会稳定风险评估核心要旨是把社会力量导入到公共决策过程中(society－instate)，从而实现国家对社会一定程度的开放;反之，它也反映了国家力量进入社会系统(state－in－society)，运用国家力量来疏导社会发展过程积累的社会稳定风险。因此，社会稳定风险评估置于国家与社会的界面(interface)和互动(interaction)进程来分析。

在规范层次上，国家与社会之间关系呈现简单的三种博弈情形，对抗、妥协、合作。自由主义强调国家与社会对抗，保守主义强调妥协，法团主义强调国家主导或社会主导的合作。不同流派的政治思想对两者看法的差异源自对人性、国家以及政治本质假设的差异。

在理论层次上，国家与社会之间关系体现在强弱组合上。20世纪60、70年代以来，随着政治发展理论兴起，国家建设(state－building)显得日益重要。发展中国家的政治发展困境引发学界对国家强弱的关注。受到马克思主义影响的“回归国家学派”(bring the state back in)提出了国家是一个行动主体，具有自主性的分析思路。这些探索从而引发了国家－社会之间关系新的变化。国家能力(state capability)成为评估国家强弱的指标。国家能力的最基本含义是财政汲取能力，即税收征收能力。由于发展中国家和从计划体制向市场体制转型的国家都普遍面临着“国家失败”(state failure)的窘况，国家能力作为一个具有丰富描述性的概念开始被赋予更多的含义。国家能力与职能直接发生关联。如法律和制度的供给能力、维护秩序安全与稳定的能力、发展规划能力、基本公共物品供给能力、国家内部控制与纠错能力、意识形态和文化价值认同能力等。国家的强弱体现在能力高低上。

与国家能力相对应的概念是社会发展(social development)。社会发展质量高体现在社会自主性强，社会结构合理、功能有序以及追求善的价值理念。在英语文献里，用“civil society”(汉语翻译成“市民社会”、“公民社会”或“文明社会”等)理论来描述介于国家/市场之间出现的大量社会组织、团体、职业联盟等等。从社会自身发展程度来看，“强社会”(strong civil society)是一个带有价值选择和道德规范的词汇。强社会首先是一个善的社会(good society)，从而与“黑社会”、恐怖主义、宗教极端主义等形形色色的组织相区别。“强社会”体现在社会具有自主结社特征。“千姿百态的社会组织”是强社会直观体现，社会组织其本质是一种价值追求，把个体从原子化状态中解放出发，结社成团体。结成社团是出自个体自愿，而不是强制。因此社会组织密度是测量社会强弱一个指标。社会信任、容忍、合作、集体行动等也成为观测社会强弱的窗口。有的学者从“结构－空间－价值－影响”四个维度构成的钻石框架来测量社会强弱。①

国家与社会之间强弱组合，形成了四种关系，如图1国家与社会强弱关系分析。

规范和理论层次分析都假定国家与社会之间存在明显的界限(boundary)。国家是有性格的行动主体，社会是复杂的社会生命系统。然而，在经验研究层次，国家与社会之间却并非泾渭分明，而是相互交错。②乔·S．米格德尔(Joel．S．Migdal)提出了“国家在社会中”的过程分析框架。国家在社会中分析框架关注的是国家自主性以及国家对社会控制与渗透。从逻辑上看，硬币的另一面是社会进入国家(society－in－state)。社会对国家能够形成一定程度的制约，失败国家或弱国家是其极端形式。在实证层次上，研究国家与社会之间的关系合理分析框架是国家与社会之间形成良性互动(good interaction)，构成了图1的“强社会强国家”理想状态。理想状态下的国家与社会之间的互动首要问题是解决国家与社会之间的界面(interface)。界面是工程技术领域的一个专用术语，描述仪器设备部件之间的接口，后来广泛运用于表述事物相互联接、相互作用的状态，如人机交互界面。在工商管理领域，组织界面用来指不同类型企业之间复杂交换活动。“网络组织”和“网络治理”概念的兴起，“界面”成为“网络的节点”(node)。

图1 国家与社会强弱关系分析

国家与社会之间存在着许多“界面”，如国家提供的法律制度和公共秩序、意识形态、公共物品、再分配的政策、对经济社会活动的监管框架等等。而公共决策过程是国家与社会的“互动最集中的界面”。社会稳定风险评估其实质是对决策社会影响评估，旨在实现“源头治理”。国家与社会互动有两个界面:评估，打开了决策的“机会之窗”;公众参与，开放了决策过程。从社会稳定风险评估终极目标来看，实现国家与社会的合作，从而形成“强国家强社会”的理想格局，推动中国的民主建设和国家建设。

在国家与社会互动界面上来认识和理解社会稳定风险评估，把该项制度安排的生命力置身于民主政治和国家建设的双重维度交叉点上。这个定位实质是建立了社会稳定风险评估的制度安排评价坐标:民主性和有效性。通过社会稳定风险评估提升行政决策的有效性，从而克服转型时期国家与社会之间的紧张关系和直接对抗性;民主性是把经济社会发展积累的消极能量转化为决策过程的正能量，从而提升决策的民主化。有效性和民主性是相互支撑的，构成了社会稳定风险评估两个支点。

二、决策与评估

对公共决策进行系统的评估起始于环境影响评估(environmental impact assessment，EIA)。公共决策结果以多种形式呈现出来，如建设工程项目、政策、战略规划等。环境影响评估分为建设项目、规划和战略性等几个层次。与环境影响评估相伴随的是社会影响评估(social impact assessment)。社会影响评估起源与20世纪50年代唐纳德·坎贝尔(Donald Campbell)的《社会背景下实验有效性相关因素》，该书引入了社会科学方法来研究实验和准试验内外部有效性的测量。③60年代美国“向贫困开战”运动中成立了“经济机会办公室”，要求对社会政策进行评估。但这些努力并没有成为制度安排。1969年美国实施《国家环境政策法案》，要求联邦政府机构进行对“立法”的人类环境(human environment)的影响进行评估，促进了环境影响评估大发展。“社会影响评估”首先出现在对环境的社会影响评估中，由美国社会学会提出这个概念。70年代在福特基金会资助下，对联邦政府社会政策和项目进行评估，超越了环境影响评估的范畴。80年代联邦政府开始形成环境和社会影响评估两个体系，并得到广泛运用。1986年世界银行在其资助的工程项目领域进行社会影响评估。此外，社会影响评估得到全面、广泛的发展。

按照《国际社会影响评估手册》对社会影响评估的基本定义是“对干预性的行动(政策、项目、规划和工程)的预想到的或未预想到的社会后果进行分析(预测、估算和反思)和管理”。④对影响评估的内容和方法没有太大的争议。争论的焦点集中在“社会”的范畴上，难以清晰的界定。首要的是社会影响评价价值和目标的定位。国际影响评估协会(International Association for Impact Assessment IAIA)提出社会影响评估的基本价值和原则有12条⑤:

(一)规划和社会影响评估首要原则是基本权利平等;

(二)规划性干预的社会影响是可预测的;

(三)规划性干预能够被调整，以减少负面影响，提升其正面效果;

(四)社会影响评估应纳入到决策的全过程;

(五)应当更多关注可持续发展的社会方面，社会影响评估(连同环境影响评估)能够提供更好的发展方式，平衡经济利益和社会成本;

(六)所有干预性规划及其评估，应当有助于地方社区社会和人力资本的培育以及强化民主过程;

(七)对于从干预性规划中获益的人群应当仔细调查;

(八)当一些不可避免的影响存在时，应当对干预性规划不同方案进行比较;

(九)即使干预性规划得到批准或被认为是有益的，也应当对其环境和社会潜在影响进行全面评估;

(十)在评估过程中地方性知识、经验和文化应当充分考虑到;

(十一)在评估和规划性干预时，不应当使用暴力、恫吓和威胁;

(十二)侵犯人权的所有干预性计划都应当停止。

从上述12条原则出发，社会影响评估的“社会”主要体现在平等(代内和代际)、价值多元、成本内化(而不能外溢)等基本含义。具体的说有:生活方式、文化、社区、健康、福利、基本权利、身心安全、代际公平等。在这其中社会稳定影响评估集中在基本权利、健康和福利等方面。社会影响评估关注政策、项目、工程的社会后果，评估的目的是分析、监管和管理这些后果。这些后果包括积极的、消极的、预料到的、没有预料到的、直接的、间接的、短期的、长期的。社会影响的后果包括对人群的需要、偏好、居住、工作、娱乐、相互之间的关系、利益结构等方面带来的变化。社会影响评估的对象是人或组织，所以往往涉及到价值冲突和权力斗争。

决策过程是国家与社会互动的界面。影响评估是决策科学化和民主化的要求，体现了民主性和有效性的价值追求。影响评估本身就是打开决策过程“黑箱”的一把钥匙。社会稳定风险评估从其本源上来说，它是社会影响评估的一个部分。评估的主题是“社会不稳定”。在中国的语境下，社会不稳定特指大规模信访、越级上访、群体性事件、极端事件、网络舆情等。社会不稳定是社会群体行动的一种表达方式，或许也可以理解成为社会群体博弈的一种方式。⑥社会不稳定的根源在于维权机制发育不足。换言之，社会稳定风险评估实质是通过对民众的基本权利进行影响评估，从而实现管控型维稳模式的转变。

简要的说，工程、项目、政策、规划等可能引起社会变化(social change)。社会变化表现在人口、经济、空间、制度运转、公民权、利益、分配、社会文化和心理等过程。决策的后果对社会变化有经济的正面的效果，也有负面的和消极的效果。负面的效果往往会引发出社会抗争，进而影响到社会稳定。社会稳定风险评估的内容包括:

显性影响与隐性影响。显性风险是指已经暴露出来的社会不稳定倾向、苗头或事件，如通过网络QQ聊天、微博、网络社区、现场聚会、集会等形式表达出来的抗议，通过各地维稳指挥中心反映出来的。隐性风险是指没有表达出来，但是存在着暗流或群众明显的不满意，但是根据属地的信息员或维稳部门工作人员的经验能够判断出来的风险。有的时候是根据隐患能够识别出来的。

主要影响和次生影响。主要影响是指重大事项可能带来的风险点，比如征地拆迁领域的补偿方案。次生影响是指主要风险在社会矛盾预防和源头治理过程带来的新风险。短期影响和长期影响。短期影响是指在重大事项完成周期内爆发出来的时间短，程度激烈，容易识别出来的。长期影响是在周期结束后，由于社会稳定的隐患存在而在更长时间内才会显现出来的。

技术影响与社会心理影响。在重大工程项目进行社会稳定风险评估过程中，特别是在合法性审查过程中，许多技术指标，如采光、距离等符合法律法规的要求。但由于缺少人文关怀方面的考虑，即使规划、方案等是合法的，却也有可能引发群体性事件或者引发社会恶性事件。因此在社会稳定风险评估过程中，针对不同人群的社会心理进行调查和评估。如有的地方在司法强制拆迁风险评估过程中，引入了社会心理分析，包括对拆迁对象的社会交往、心理落差、社会地位等方面进行了分析。

单个影响与整体影响。单个是指重大政策与大型工程在生命周期不同阶段里出现的风险点、风险概率，风险值。如大型工程在规划、建设、运营阶段出涌现出的单项风险。大型工程的环境影响、社会影响等层面上涌现的单项风险。重大政策在酝酿、议程设置、决策等阶段涌现的风险。重大政策对不同利益相关群体的影响的单项风险。整体影响是指利益相关的公民、利益不相关的公民在信息扩散和“传染”机制的作用下，在社会形势演变不确定的条件下，涌现出的整体风险。整体风险不是单项风险简单相加，而是由于人群之间存在着信息扩散和“传染”机制的作用而放大了社会稳定的风险。

对决策进行评估源自有限理性的假设。早期对决策评估主要立足技术维度，后来扩大到环境和经济维度，当下更多关注到社会维度。社会稳定风险评估属于典型的决策预评估，但是在影响评估框架内还没有开发出评估工具和可能形成的风险概念，同时影响评估还停留在静态意义上。

三、抗争与参与

对“抗争”(contention)主题的研究反映出全球化时代国内外学界逐步走向趋同的一种表现。一方面，它反映了国际学界对抗争研究出现“转向中国”的变化;另一方面，经过中国学界持续的多年努力，国内研究成果获得了国际同行的认可。尽管研究出现了趋同，但是对中国社会出现的层出不穷“抗争”行为的研究还缺乏本土的解释力。中国特定发展阶段形成规模宏大的抗争具有非常复杂的原因，现代化进程高速推进，经济社会系统自身的演变集聚“负能量”，社会系统难以消化，如个体主义、消费至上、金钱迷恋与崇拜、社会交往网络结构的功利化等形成了抗争的价值和文化来源。规模宏大、影响深刻的城镇化是社会抗争的幕后背景。在强国家发展战略下，政策(决策)不当和失误是抗争的直接触发因素。大规模抗争的后果通常都会带来政策的变化。

抗争是社会基本元素之一，斗争与团结都是源自人性;因此研究抗争是思想史上的主题之一。世界范围现代化运动带来社会大转型，刺激学术的研究。政治学、社会学等学科关注抗争议题。按照西德尼·G．塔罗(Sidney G．Tarrow)的总结，对抗争研究主要四个理论:怨恨与集体行为理论(grievances and collection behavior theory)、理性选择与资源动员(rational choice and resource mobilization)、抗争的文化(contention of cultures)、政治过程模式(the political processmodel)。⑦

怨恨与集体行为理论是从社会心理角度出发来考察社会抗争。该理论认为社会运动是一种社会紧张关系的表现，游离于正常社会制度体系(组织化程度低)之外，是一种反常的社会心理，是一种具有自我意识的社会涌现(emergent)现象。该理论分析核心是个体被剥夺感，由此产生怨恨，从而形成集体行为。

理性选择与资源动员理论是新一代社会运动理论家突破原有框架，并引入了微观经济学的经济理性人分析假设。奥尔森及其后来追随者都把集体行动类似于市场营销，没有共同利益就没有一定数量的人群来参与。人群数量越大，大家越可能存在着“搭便车”。显然奥尔森的理论难以解释大规模社会运动现象。后来社会学家约翰·麦卡锡(John McCarthy)和迈耶·扎尔德(Mayer Zald)从资源为主题来回答上述问题，个体资源的扩大、职业化程度提升以及外部财务的支持等成为解决职业运动组织的答案。资源动员理论是解释社会运动如何开展的，对早期关注结构的一种批判。⑧资源动员理论对社会运动的正式组织现象具有解释力。抗争的文化理论来源于人类学、社会心理学和文化史等学科对社会运动现象的研究，关注社会运动的建构意义、对话以及情感等方面主题。按照塔罗归纳，有三个代表流派:汤普森阶级意识的自我建构;社会心理学派提出“建构”(framing)和“共识性动员”(consensusmobilization)概念来解释社会运动的个体情感因素;历史学的建构主义转向，如福柯对权力结构的研究;主体的建构核心是认同的形成。文化理论后续的研究关注到社会运动的激励(motive)因素。

政治过程模式理论具有很大的影响力。它提出的“政治机会结构”概念，比较有力的解释了国家与社会的互动，并且用来进行跨国比较研究，解释不同的社会运动的成功或失败。政治过程模式关注到机会/威胁、利用/压制之间的关系。后来有的学者对“机会”与“结构”的逻辑冲突进行评析，提出用“战略互动”来代替早期版本的解释。战略互动吸收了博弈思想，更为贴切解释了国家与社会的互动关系。

抗争理论明确提出社会运动的主体是缺乏接近决策中心或参与公共政策过程的机会、能力或资源。换言之，没有开发出公民参与的路径和通道。

从学术谱系的角度看，公众参与的研究源自政治参与，甚至在相当长的时期内，两者之间的区分是不清晰的。1969年阿恩斯坦(Arnstein，S．)在《美国规划师学会杂志》发表了“公众参与的梯子”(a ladder of citizen participation)一文⑨，他认为公众参与是公众权力(citizen power)的一种类型。根据对联邦政府三个社会项目(城市改造、反贫困、模范城市)实施过程中公众参与的实证研究，他注意到社会弱势群体(have－not)对项目的规划和执行的参与，这些弱势群体在政治经济过程中一直处于被排斥的地位，参与也就意味着权力的重新分配，弱势群体因而获得了权力。从此以后，开启了研究公众参与的新浪潮，从而把公众参与研究与政治参与研究区别开来。

公众参与被广泛接受的定义是国际公众参与协会(international of public participation，IAP2)提出的七个要点:

(一)公众参与的信念是那些受到决策影响的公众有权利卷入决策过程;

(二)公众参与包括承诺公众的作为将影响到决策过程;

(三)公众参与通过对所有参与者(包括决策者在内)的需要和利益识别和沟通来促进决策持续改进;

(四)公众参与积极推动那些对决策感兴趣或受到决策潜在影响的人们卷入决策过程;

(五)公众参与征求民众关于如何参与的意见;

(六)公众参与需要用便利方式给参与者提供所需要的信息;

(七)公众参与需要与参与者沟通他们的投入如何影响到决策。

这些要点表明公众所参与的是公共决策过程，是政策制定产生实质性的影响。公众参与有着许多方面功能或益处:如提升合法性，增强信任感;提高决策科学性和民主性;提升公民的幸福感等等。最显著的功能是防止社会冲突，把社会边缘群体纳入到决策过程，从而承担起从源头治理社会稳定的作用。

在中国特定发展阶段和制度框架内，按照公民参与对决策过程的影响程度来看，参与的形式有:信息告知(information)、在场(presence)、发出声音(voice)、谈判与协商(negotiation 、deliberation)、同意(consent)。⑩这些参与形式对决策过程的影响逐步增强，形成了参与通道(ladders)。在中国情景里，“同意”成为非常重要的参与形式。官方与学界对“参与”理解的差异成为解释公民参与在中国发展缓慢的原因，因为官方和民众对公民参与公共决策过程都持怀疑态度。如公民参与的主要形式听证会在中国流于形式，成为政府与民众都关注的话题。⑪

社会抗争和公众参与都是公众行为一系列行为。当前我国政府对社会不稳定的表现概括为12种情形:

·冲击、围攻党政机关、要害部门及重点地区、部位、场所;

·发生打、砸、抢、烧及人员伤亡事件;

·非法集会、示威、游行;

·罢工、罢市、罢课;

·敌对势力插手利用，内外勾结形成热点;

·集体上访;

·极端个人事件;

·堵塞、阻断交通;

·媒体(网络)出现负面舆情;

·个人非正常上访;

·静坐、拉横幅、喊口号、散发宣传品;

·散布有害信息。

从群体行动的角度看，个体行动排除在研究议题之外。从组织化程度和暴力程度来看，群体抗争行为有:组织化程度高的暴力、低度组织化暴力、无组织性的暴力、集体抗议(占领敏感地区、堵塞交通、游行、示威、静坐、“集体散步”)、信访等。其中信访可以纳入到制度性行为范畴内。组织化程度高的暴力行为不是抗争政治，而革命政治研究的范畴。因群体行动而引发的国家安全也不应列入抗议政治研究的范畴。把上述因素都考量进去的话，对抗争与参与之间的系列公众行为形成了一束光谱，简化为“公众行为光谱(spectrum)”(见图2)。

公众行为系列光谱旨在描述公众行为的转变关键是在于公共决策过程的变革。抗争政治的研究已表明社会运动的主体是缺少进入公共决策过程机会或能力的社会阶层，而公众参与的研究也表明公众参与公共决策过程能够防止社会冲突，特别是公民与政府之间的冲突。公共决策过程成为抗争政治和公民参与研究的交叉点。当地方公共决策过程排斥公民参与时，公民的需求、利益和偏好无法卷入到决策过程，必然引发公民对决策后果进行抗争。同样，大规模持续的抗争、严厉的干部考核和责任追究迫使地方政府领导人转变决策过程，倾听民意，注重民众的利益、需求和偏好。简要地说，社会稳定风险评估要义是在评估的过程中推进公众参与，把群体抗争的负能量通过决策过程的变革转变为公众参与的正能量。

图2 公众行为光谱

四、战略与预见

对公共决策的影响评估属于“前评估”，其实质是把战略预见引入到公共政策制定过程中，提升对决策后果的可控性。与影响评估相比，战略预见更具有主动性，更加强调决策本身具有选择性和主观性特征。战略思想最初出现在军事领域，与战术是对应的一种思想方法，它关注的是整体规划以及实现长期结果。中国古代孙子被认为最早提出战略思想的军事家。预见(foresight)通常是指个体对未来(future)的一种思考，与此对应的词有:后见之明(hindsight)，对过去的反思能力;洞察力(insight)，对当下的认识能力。第一次运用“预见”这个词的是1932年英国BBC广播公司。⑫战略预见是组织一种有系统、理性规划能力。在技术创新、商业、军事、气候变化等诸多领域战略预见方法已得到长足应用和研究。近年来在公共政策领域开始出现运用战略预见方法对决策过程的研究。2010年比特·哈比格(Beat Habegger)在《公共政策中的战略预见:对英国、新加坡和荷兰经验评论》一文中指出:“战略预见和解释对公共政策制定的贡献集中在两个方面:一方面为政策趋势提供系统的知识;另一方面推动政策制定者之间相互社会学习，并模拟公共政策者共同接受的愿景”。⑬

从决策的时间影响来看，公共决策有两种类型。一类决策是机会决策，“时间之窗”打开时，需要公共部门采取行动或不行动。机会决策是在各类条件和信息都已确定条件下，投入—产出或投入—结果之间因果关系比较显著。另一类是战略性决策，与决策相关的各类要素都处于变动过程中，决策的影响或后果常超出决策者理性认识范畴，预料之外的结果可能发生。战略预见是把预见与决策融合在一起，从而对强化战略性决策的研究。战略预见的研究包括趋势(trend)研究与未来(future)研究。趋势研究是评估当前的行动、决策带来的可能后果进行评估。未来研究关注潜在的各类因素发展，社会整体的变革等。

趋势研究和未来研究结合在一起，形成了战略预见的四个层次:评估当前行动和决策的意义(结果评估)、在问题暴露之前发现并避开(早期预警和引导)、未来可能的事件对当前意义(形成主动性战略)、未来设想的方方面面(情景模拟)。⑭这四个方面与社会稳定风险评估的实质含义高度吻合。从事物发展客观规律来看，有五种状态:永远不会发生(never)、不可能发生(unlikely)、不确定发生(uncertain)、可能发生(possible)、能够发生(can be done)。战略预见在这些要素进行分类和区分基础上，识别出对决策与环境因素之间互为影响的路径和结果。从领域上看，这些因素包括社会、技术、经济、生态、政治和价值观六个方面。五种状态和六个领域构成了战略预见分析和研究的内容。

如何进行战略预见?这是战略预见研究领域长期关注的主题。随着信息(情报)和数据收集的便利化，处于数据的能力和手段的科学化，不同的学科领域都在持续关注开发出战略预见的工具。

概括起来有四种战略预见的工具和方法。影响评估是类似准实验方法来进行情景模拟。结构分析是识别有关未来的关键问题。利益相关者分析是识别影响未来或受决策影响的行动主体，并分析他们之间的关系。形态分析(morphological analysis)是对整个要素可能性的总体把握，并建构“情景”(scenarios)。其中形态分析是其中最重要的工具和方法，被广泛运用到针对“棘手问题(wicked problem)”的决策分析。⑮汤姆·里奇(Tom Ritchey)指出“如果你是在从事长期段的社会、商业和组织规划——或者影响人们生活的所有政策规划——那么你就要面对处理棘手问题”。⑯解决棘手问题采取的方法就是一般形态分析。

形态分析在许多学科和领域中都得到广泛运用，如生物学、语言学、地质学、天体物理学、社会学等。“Morphological”的意思是形状(shape)、构造(form)。形态是指一个物体各个部分之间的结构和安排。首先使用“morphology”一词的是德国诗人、剧作家和思想家歌德(J．W．von Goethe)。⑰歌德用“形态”一词表示有机体的构成与转变，关注的是“形式与质”，而并非“功能与量”。对形态分析工具和方法进行更为科学探索的是瑞士天体物理学家和航空航天学家弗瑞茨·兹维基(Fritz Zwicky)在美国加州理工学院发表了对形态分析研究的系列文章，推动了该领域科学化程度的提升，并促进了向其他领域的传播。其后，在许多领域都运用形态分析。

1973年霍斯特·里特尔(Horst Rittel)和梅尔文·韦伯(Melvin Webber)在《一般规划理论的困境》一文里对“棘手问题”和“平淡问题”(tame problem)进行了区分。他们认为社会规划问题的整个社会现实就是传统的线性分析方法无法成功地应对，用“棘手问题”这个词来描述这类社会问题的决策。后来的研究更加细化了两类决策问题类型特征。通常来说，“平淡问题”的特征有:有相对稳定和明确问题陈述;我们知道当答案出现时，问题有明确的终点;答案能进行客观评估对或错;用相类似的方法解决类似类型的问题;可以用试错法进行实验。与此相对应的是“棘手问题”，其特征有:难以清晰地定义，相对含混;与道德、经济、政治、社会等领域高度相关，主观性强;对问题本身以及解决方案都缺乏共识;与变动的环境形成互动，问题处于不稳定状态，答案更加不确定。⑱更进一步的说，问题的定义是多维度的，取决于主观判断;问题没有明确终止边界;解决问题的方法没有对错，只有更好或更坏之分;对答案没有当下或长期的检验标准;解决问题的潜在方案无法列举全;几乎每一个棘手问题都有着特殊性;每一个问题都可以看作是其他问题的前期症状;导致问题形成的原因是多重的。对于“棘手问题”的解决方法运用的是形态分析。形态分析首先是从环境—战略空间框架出发。环境分为两类:背景(context)和相互作用(transactional)的环境。背景环境是指能够对组织和系统产生影响，但组织和系统不能改变的因素，如技术变革。相互作用的环境是指能够与组织和系统形成相互交换，相互从事影响的因素。战略空间是组织和系统能够集成所有可控因素并形成应对背景因素的战略。环境－战略空间框架(如图3)是形态分析环境模型。⑲

形态分析包括两个及以上维度或要素(充当变量)，内含一系列状态或价值，构成了分析参数。在不同参数之间的状态或价值建立起关联。关联有三种:因果关系、统计关系和逻辑关系。每一个维度都可以用表格进行描述。形态分析是战略预见的定性方法的代表。

社会稳定风险评估的对象是带有复杂利益调节的公共决策，属于典型的战略性决策，而非机会决策。战略性决策回应的是“棘手问题”，反映利益相关者的多重博弈的特性，因此需要对决策进行趋势和未来的研究。战略预见是对影响评估的进一步发展，更加强调决策的主观性和选择性，更加重视决策者的积极作为对决策后果所产生的影响。

图3 环境与战略空间框架

五、风险与管理

社会稳定是社会脆弱性(social vulnerability)的直接体现。社会脆弱性来源于社会不公平，“嵌入在复杂社会关系和社会过程中”，最好看作是需要社会解决的社会问题。⑳在中国的语境下，社会稳定与社会秩序是联系在一起。社会稳定的风险实质是社会秩序受到挑战，表现为社会群体性事件、社会骚乱、集体上访、恶性社会事件等。社会稳定风险评估拓展了社会影响评估的范畴，关注的是风险问题，由此而纳入到风险评估与管理范畴。社会稳定风险评估关注的是风险的评估、预测与防范等。

既然是风险评估，那么首先需要在学术意义上厘清“风险”的含义。风险具有两个层次的意义:不利结果的严重程度和发生的概率。在系统论意义上，影响风险出现的因素有:输入、输出、状态的变化、决策的变化、外部的变化、不确定性的变化以及随机变化。㉑又可以表达为:R={si，li，xi}。R(risk)的含义是“风险”，S(risk scenario)的含义是“风险情景”，L(likelihood)的含义是“可能性”，X的含义是“破坏性的结果”。进而言之，“风险”是破坏性结果发生的概率，来源于对未来变化的不确定性(uncertainity)，是系统脆弱性状态的一种表达。

在风险评估的框架里，核心概念是不确定性。它包括了四个方面的内容:对结果预判的知识方面不足;对风险无法进行定量描述或风险评估的结果不可靠;潜在因素对活动结果的影响上缺乏理解;对结果的空间状态缺乏明确的定义。㉒简单地说，它分为两种类型:偶然或意外事件的不确定性(随机变量)，即偶然的不确定性;由于知识不足导致认识论层次的不确定性，即认识上的不确定性。在实践中，社会稳定的风险既有偶然的不确定性，突发事件的影响;又有决策者知识不足，对社会利益关系认识不足，对人群的集体行动能力和能量认识不足。

风险识别方法是风险预测的关键要素。其主要方法有:

(一)类型识别模式(a taxonomy－based model)

风险分类是按照类别(class)、要素(element)、属性(attribute)三个层次来进行风险划分。在风险评估过程中，风险类型识别模式一直是基本的分类方法，逐步利用软件工程等信息技术来进行标准化分类。在社会稳定风险评估过程中，针对不同类型的风险采取相应的风险防范显得非常重要。

(二)分级全息建模(hierarchicalholographicmodeling，HHM)

分级全息建模(HHM)是建立在系统和整体哲学基础上，全面、丰富、多角度、多维度地展示系统特征。㉓“分级”来自组织的本质是按层级设计的，因而由层级机制推动风险管理框架的运行。“全息”借用的是摄影技术词义，意思是“全息摄影”，展现系统风险的多视角图像㉔。HHM是建立情景模拟基础上，力图通过类似摄影技术方法，全方位揭示风险源、风险类型及其风险演化。其核心分析概念是分解(decomposition)方法，把多目标系统划分为各类子系统，按照风险来源进行定位和识别。

运用HHM分析大型工程项目的社会稳定风险，包括了生命周期、项目管理、技术、硬件、软件等分系统。分系统可能引发的社会稳定风险源是不同的，如生命周期分系统内社会稳定风险源，见下图(表1大型工程项目生命周期HHM分析)。

表1 大型工程项目社会稳定风险评估的HHM分析

运用HHM分析重大政策的社会稳定风险评估，关键是能识别出风险源，在此基础上进行系统扫描。重大政策的风险源主要来自政策文本的变化可能带来的社会稳定风险。政策文本的变化集中在三个方面:时间(temporal)、空间(spatial)、个体的异质性(individual heterogeneous)。㉕个体的异质性也就是社会人群。

重大政策的整体风险取决于两个因素:每个风险点的风险值大小、扩散机制的强弱。单个风险点的风险值比较小，但扩散机制强，整体风险也比较大;单个风险点的风险值比较大，但扩散机制弱，整体风险也可控。扩散机制是指利益相关群体或不相关的群体，在网络、负面信息、谣言等作用下，利用人群的负面情绪来扩大社会风险。重大政策的风险点识别的标准是不同人群因政策缝隙而导致的利益获得或受损程度。因时间、空间、人群上的不一致，调查出人群的数量和利益关注点。

公共政策的生命周期简单的说可分为:决策、执行与评估。依据上述两个维度，构建出识别重大政策风险源的工具。

表2 基于HHM的政策风险识别

简要地说，社会稳定风险评估旨在对决策后果进行预评估，实现社会利益冲突的源头防治，缓解社会矛盾和冲突，从而推动管控型维稳向民主、活力、有序的社会秩序建设转变。从学理上需要回答并解释社会稳定风险评估到底是什么，有哪些知识基础，学术观点发展脉络的图景。从国家与社会、决策与评估、抗争与参与、战略与预见、风险与管理五个不同层次展现出社会稳定风险评估在社会理论知识脉络中的地位(如下图)。

图4 社会稳定风险评估的社会理论图景

基于上图进一步提炼社会稳定风险评估的学理基础。社会稳定风险评估处于国家与社会互动通道上，是对公共决策过程进行影响预评估，目的是把社会抗争转化为公众参与，运用了战略预见的思想和工具，其实质是一种风险预测、评估与化解的制度安排。

注:

① Helmut K．Anheier．Civil Society．Measurement，Evaluation，Policy．pp．14 －42．

②Joel．S．，Migdal．2001．State in Society．Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another．Cambridge:Cambridge University Press．pp．3 －36．

③http://lsi．mckinsey．com/what_is_social_impact_assessment/the_history_of_social_impact_assessment．

④⑥Henk A．Becker，Frank Vanclay(eds．)．2003．The International Handbook of Social Impact Assessment．Edward Elgar:Cheltenham ，Uk，Northampton ，MA．USA．p．2，pp．4 －5．

⑥YongshunCai．2010．Collective Resistance in China．Stanford:Stanford University Press．p．191．

⑦⑧Sidney G．Tarrow．2011．Power in MovementSocial Movement and Contentious Politics．Cambridge:Cambridge University Press，pp．22 －28，p．24．

⑨Arnstein．S．1969．A ladder of participation．Journalof the American Institute of Planners．35，pp．216 －224．

⑩汉语中“参与”的意思是介入，而并非是参加。国际公民参与协会(IAP2)把参与定义为五个层次的行为:信息告知、咨询、卷入、合作、授权，http://www．iap2．org/．

⑪《“听证专业户”使听证流于形式》，http://theory．gmw．cn/2011－07/19/content_2301896．htm．

⑫ TuomoKuosa．2012．The Evolution of Strategic Foresight ．FarnhamEngland:Gower．3．

⑬ Beat Habegger．2010．Strategic Foresight in Public Policy:Review the experience of the UK．Singapore and the Netherlands．Future 42．49．

⑭ TuomoKuosa．2012．The Evolution of Strategic Foresight ．FarnhamEngland:Gower．7．

⑮ Tom Ritchey．2011．Wicked Problems—Social Messes:Decision Support Modelling with Morphological Analysis．Springer:Verlag Berlin Heidelberg．

⑯⑰⑱⑲ Tom Ritchey．2011．Wicked Problems—Social Messes:Decision Support Modelling with Morphological Analysis．Springer:Verlag Berlin Heidelberg．p．1，p．9，pp．19 － 20，p．32．

⑳ Brenda D．Phillips ，Deborah S．K．Thomas ，2010．Alice Fothergill Lynn Blinn － Pike(eds．)．Social Vulnerability to Disasters．Taylor＆ Francis Group:London and New York ．4．

㉑ Yacov Y．Haimes．2009．On the Complex Definition of Risk:A System － Based Approach．Risk Analysis．Vol．29，No．12:1647－1654．

㉒ TerjeAven．2011．On Different TypesofUncertainties in the Context of the Precautionary Principle．Risk Analysis．Vol．31．No．10:1515－1525．

㉓㉕ Yacov Y．Haimes．2009．Risk Modeling，Assessment，and Management(third edition)．A John Wiley＆Sons，INC．，Publication，p．97，p．266．

㉔马丽仪、邱菀华、杨亚琴:《大型复杂项目风险建模与熵决策》，《北京航空航天大学学报》2010年第2期。