基于生态文明的流域治理模式与路径研究*

郑 晓 郑垂勇 冯云飞

一、概述

流域是人类社会经济和生态系统共享的宝贵财富。它作为一种生态体系，富含着水资源、生物资源等众多资源。随着经济和社会的发展，人们生活水平的不断提高，环保意识的不断增强，对于防洪、城市和农村供水、航运、渔业养殖、环境保护等诸多方面起着重巨大的作用。期盼“人水和谐、环境友好”的呼声也越来越高。中国共产党十八大报告提出，“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。因此，将生态文明融入到我国流域治理当中是社会发展的趋势也是国家发展的基本要求。

然而目前我国流域治理现状令人触目惊心，工程治理观念贯穿始终。目前我国几大流域现状令人堪忧，水质污染非常严重，很多支流断流;各大流域管理仍以政府机构管理为主导，流域利益相关方缺乏参与权力，特别是群众参与的范围和深度非常有限;治理主体一直都是政府机构，各地区的政府机构又各自为政，仅仅从本地区和部门利益角度出发考虑对流域的开发利用;流域管理模式存在着治理主体单一、治理功能碎片化、治理缺乏协作机制、治理过程与治理目标没有考虑环境友好等问题。

鉴于上述，架构一种基于生态文明的流域管理模式与路径也就显得尤为重要。通过对现有流域管理模式与路径进行研究分析，及时地发现缺点与不足，从经济、社会、生态、人与自然和谐等多角度出发，完善相关立法、管理制度以及公众参与机制，利用多种手段对流域进行科学合理的有效管理，对流域的生态文明建设、流域的可持续发展以及构建社会主义和谐社会有着积极的意义。

二、基于生态文明的流域治理模式

由于流域生态系统的复杂性和多功能性，根据发达国家流域治理的普遍经验，为实现我国流域生态文明这一目标，必须采取科学、高效的治理模式。综合国外与国内的流域管理实践，目前主要由三种沿理模式:直接管制治理模式、市场治理模式以及协商治理模式。而今后我国流域治理中，应该采取一种综合治理模式。

(1)直接管制治理模式

所谓的直接管制治理模式就是指以政府主导型治理模式，这种治理模式强调以政府强制力为基础，依靠政府的这一特点以直接管制的方式针对流域的相关行为进行约束和调节。直接管制治理模式的优点在于，由于政府的主导作用，方便在流域治理的过程中整合流域区域的人力、财力、物力等资源，在解决流域相关问题的时候能够充分保障社会公平性。但是直接管制治理模式也存在着缺陷，从纵向来看，流域管理相对集中，流域治理主要还是由政府负责，这种集权性的管理方式致使流域管理效率减低;从横向来看，流域治理根据不同职责分摊到各政府部门进行管理，虽然在一定程度上可以体现运转灵活，管理弹性大的优点，但总体上容易造成职能分工不明确，工作重复交叉，部门之间难以协调等问题。

(2)市场治理模式

市场治理模式是国外发达国家常用的一种流域治理模式。这种模式主要是指，在政府指导的前提下，政府应尽量减少对流域的干涉，依靠市场自己的调控和调节能力，为解决流域治理问题提供帮助。例如，对于污染排放的企业采取“谁污染，谁罚款”的措施，将罚款作为治理水体污染的资金来源;还可以采取美国的田纳西河流域管理局“以电治水”的措施，即:利用流域发电收取电费的方式，通过对流域水利工程建设，拓宽流域生态文明建设的经费来源。

市场治理模式，有利于减轻政府在流域生态文明建设中的经济负担，同时流域内的相关治理企业也能够从中获益，从而进一步完善流域市场体制的建设。此外，通过对流域资源的有偿使用与污染赔偿等措施，也提高了流域资源的利用率，有利于流域生态环境和生态资源的保护。但是由于市场发育不完全，市场体制的片面性较强，交易成本过高等原因，过于依赖市场治理模式容易使流域治理的社会公平性失衡。

(3)协商治理模式

协商治理模式强调的是一种“参与”的治理模式，即:公民、社会组织团体参与到流域公共事务中来。流域内各利益主体通过投票表决制、定期开放会议制度、听证会制度、流域信息公开制度及取水、排污制度等参与流域治理。流域管理机构通过设立调查咨询机构了解民意，流域机构的组成体现公共参与，民选流域管理委员会成员，建立流域多层对话机制。总之，通过建立各种平台推动流域公众了解流域事务并且参与流域管理事务。

目前，协商治理模式已经成为各国主要的一种治理模式，例如:英国泰晤士河流域水污染治理注重公众参与，每个区域都有消费者协会参与水资源管理;美国、加拿大边境的五大湖流域水污染治理赖于民众自觉与管理，将公众吸引到水资源保护工作中。协商治理可以说是一种治理手段，也可以说是一种治理理念，通过这种治理模式对政府治理和市场治理进行补充，有利于促进流域问题得到更为全面、更为合理地解决。

(4)综合治理模式

基于对直接管制治理模式、市场治理模式、协商治理模式的分析，从我国实际情况出发，基于生态文明价值导向，流域治理模式应该选择一种综合治理模式。即:以政府直接管制治理为主导，市场化治理与协商治理辅助的综合性治理模式。其原因有三点:其一，我国是一个法治国家，没有规矩不成方圆，流域治理应该在一定的法律法规的约束下，按照一定的规律有序地进行;其二，我国是一个经济国家，流域的生态文明的建设需要大量的资金投入，单凭国家的力量是远远不够的，因此动用市场经济辅助流域治理，拓宽流域治理的资金来源，可以起到事半功倍的效果;其三，我国是一个民主国家，流域的生态文明建设也该从“以人为本”的角度出发，充分考虑公众和社会对于流域建设的意见，把协商治理模式纳入到流域治理模式之中，推动公众了解流域治理，提高公众对于流域生态环境保护的自觉性。同时，协商治理模式的辅助作用也可以使得我国在建立流域治理政策，规划流域治理体系时，获取各治理主体的利益诉求，从而使得相关决策、体系更为完善，更为合理。以基于生态文明流域治理的具备及不具备经济效益项目为例，提出如下的综合治理模式。

三、路径选择

(1)建立流域间内域协调与合作制度

从自然区域的角度看，流域是一种整体性极强的区域，流域内各自然要素的相互关联极为密切，特别是上下游间的相互关系密不可分。但是，从行政区域的角度看，流域又是不完整的，一条流域通常流经几个不同的行政区，它往往被不同的行政区域所分割，特别在市场化、工业化和城市化的三重压力下，地方政府在经济利益的驱使下，成为流域内利益相对独立的博弈主体。因此，在很多时候，流域治理的公益诉求如环境保护、产业协调等与地方政府的功利动机——主要是经济发展、财税指标等之间存在着难以调和的矛盾甚至冲突，严重影响了流域经济社会的可持续发展。因此，工业化和城市化引发的流域治理利益不兼容问题甚为棘手但又亟待解决。

因此，一个可行的流域治理创新路径是建立流域协调与合作制度。成立由涉水职能部门、流域各行政区政府、专家和公众代表参加流域协调与治理委员会。该委员会主要职能是负责制定、指导执行和检查监督流域综合开发规划，促进在流域水资源保护和水污染防治中涉水部门的分工合作，协调解决流域行政区际的生态矛盾。通过长期合作的动态博弈，增加相互间的激励和约束机制，以逐步弱化地方和部门保护主义，使区际政府间的博弈由非合作转向合作逐步由当前的末端治理模式转变为预防性治理模式，防止合作过程中产生的机会主义等不利于合作的个人私利行为，保障流域内各地区合作关系的健康发展。

(2)构建完全由市场主导的流域水权交易制度

水权的理论基础源于产权理论，水权是产权理论渗透到水资源领域的产物。流域水资源是一种具有多重特性的稀缺资源，水权的可分割性、可交易性和竞争性，以及水资源使用者的长期合作博弈性质，要求对水资源的产权安排应充分反映这些特性，并在此基础上建立水资源管理的基本制度——可交易流域水权交易制度。可交易性流域水权制度是在对流域水权属性进行充分考量的基础上，为了提高水资源配置效率而建立的一种与市场经济相匹配的排他性水权制度，其排他性既不是指与水相邻的土地所有权，也不是指水资源的优先占用权，而是指在水资源使用权基础上进一步界定的配水量权。建立可交易性流域水权制度，目的是为了实现水资源的优化配置，解决水权初始配置带来的不公平、不均衡、不合理问题以及由此产生的一系列其他问题，并充分体现水资源的稀缺性和价值性。

可交易性流域水权市场机制主要包括如下内容:一是完善流域水资源有偿使用制度，建立使用水资源按价付费，通过水市场实现水资源有偿转让的制度建立合理的水价形成机制;二是发挥政府的行政效能优势，建立流域水权初始分配制度，水权的初始界定必须在保障流域安全和公平公正分配的前提下，最大限度地追求水资源配置和利用的效率;三是建立流域水权交易的二级市场，二级市场主要是取水权的有偿转让，即依法取得取水权的权利人，有偿转让其取水权，即转让水资源使用权，使得水资源的经济价值能得到更大程度的体现，保障流域水资源的充分有效的使用。而流域水资源的合理使用是建立流域生态文明的治理机制的基础。

(3)建立流域生态经济系统的生态补偿机制

流域生态补偿是指由于流域上下游之间基于水资源开发利用的受损和收益的不公平，由下游地区对上游地区因为保护生态环境所付出的代价给予一定的补偿或者上游地区由于自身产生污染而对下游地区进行的补偿，其主要是为了解决流域上下游之间水资源开发利用中的不公平问题而产生的。

在我国，流域生态环境保护的责任，很多时候是由上游地区承担，负责造林、营林等水土涵养的工作，为了保证水源地的水量和水质，确保整个流域生态系统的稳定，因此，该地区的经济结构布局势必受到更为严格的限制。由于生态责任限制了当地经济的发展，长此以往，上游地区就将被排除在经济发展的主流之外。上游地区为整条流域支付了生态环境保护的成本，给自身带来经济利益的损失，这必然会形成上下游社会财富分配的不公，如果不能够得到应有的生态补偿，上游地区将失去生态保护的动力，为缩小与下游经济发达地区的发展差距，上游地区就会置生态环境于不顾，大力发展位于产业链低端的污染较重的产业，因为这些行业往往在短期内就能取得经济实效，而水源地的污染将对社会造成极大的破坏，导致整个流域水生态系统的恶化，甚至不可再生。

流域生态补偿机制实际上是一种有效的纠错机制，可以在很大程度上缓解这种流域内部各地区的冲突和矛盾，使流域的生态建设进入一个良性循环轨道，遏制流域的劣质化发展趋势，为全流域生态环境协调可持续发展提供一个稳健运行的机制保障。

(4)完善流域治理的自愿性激励措施

改革生态公共服务供给模式，既要推行政府生态购买，又要鼓励社会资金参与流域生态治理和环境保护，提高市场化生态公共服务供给的水平和质量。主要包括:通过税收减免、差别电价、绿色信贷等优惠政策，引导企业参与环境质量标准等激励性自我约束活动。大力发展低碳技术，促进排污企业进行技术改革。通过开展清洁生产和循环经济，构建生态工业园。在流域生态公益林建设和城市污水垃圾处理等领域引入市场机制。发展服务外包，运用市场手段解决生态服务的有效供给。针对流域内种植业生产所造成的化肥农药污染、养殖业面源污染等情况，通过项目带动，以农民专业合作社为载体，引导农民大力开展测土配方施肥和新技术运用减少农业面源污染。有条件的地区可以借鉴国外发展农村环境合作社的经验，建立农村环境保护的伙伴治理机制。

四、政策选择

(1)创新流域管理机构

提高流域管理行政效率，就要加强流域管理机构的统一性和权威性，打破长期以来影响流域管理的条块分割体制;要建立强有力的流域管理统一机构，扩大其管理权限。国务院推行的大部制改革为流域管理机构改革指明了方向。比如，可以在中央设立独立的流域综合管理局，它具有较强的管理和协调功能，对全国流域有着全面规划、开发和利用流域内各种资源的广泛权力，从而打破“多龙管水”的混乱局面，有效提高流域管理效率。

(2)创新与完善流域相关立法

《中华人民共和国水法》确立了我国流域与区域相结合的水资源管理体制，为我国的流域治理指明了方向。但《水法》规定的新的管理体制与相关的法律尚不配套。为此，首先要制定配套的法规。国家和各省级行政区域要围绕《水法》制定配套法规，理顺水资源管理体制，切实实现流域、区域的水资源统一管理。各省应尽早出台《水法》实施办法和地方水资源管理条例等地方性法规。其次，要用法律明确流域管理机构和行政区域在水资源管理中的职能。流域管哪些，区域管哪些，都要进行具体制度设定。所定的制度既要明确，又要便于操作。

(3)创新流域规划体系，加强流域的科学论证和综合治理

科学的规划在空间上需要协调好各产业之间、生产与生活、整体与局部、干支流、上下游、水资源与土地和生物、植物资源以及流域内各行政区的利益等方面的关系;在时间上，既要有短期目标，又要有长远的战略目标。流域规划是个多目标的体系，必须强调其综合性、科学性、战略性和有效性。今后我国的流域治理，首先要改变重经济轻生态环境、重河湖本身的治理轻流域的综合治理开发、先污染后治理等观念，在对河湖流域进行一般规划的基础上，要重点对一些重要的河湖进行全流域的综合规划。

(4)创新公众参与机制，构建流域治理的多方博弈平台

在中国推进公众参与流域管理，需要从各个层面上着眼，循序渐进地开展行动。从国家层面来看，完善相关的法律制度非常关键。笔者建议国家在立法中应加强对社团组织、公民等非政府主体参与流域管理的权益规定，应出台具体的公众参与的程序性规定。从流域层面来看，宜积极推动流域机构改革，组建利益相关方参与的综合性流域管理机构，举办具有广泛参与性质的流域论坛。在各个政府部门，信息披露和意见征求均应进一步加强;要推动建立行政审批的全流域公告和听证制度，开展利益相关方参与流域管理的能力建设，建立和完善流域信息公开机制和平台。

(5)运用经济手段、发挥市场化治理的优势

流域是一个综合性的生态系统，这就在客观上要求流域管理政策的选择要采用行政、法律、经济等多种手段多角度分析。在美国，流域管理局不仅有足够的资金进行防洪、航运等方面的运作，还享受国家各方面的税收优惠，形象地说就是在政府的庇护下的市场自由最大化的体现。法国流域水务局除了一般的政府职能外，还可以代表国家收取地方省、区上缴的部分税款，然后根据情况把这些资金投资到水工程上去，同时还可向政府贷款或社会筹资，以收取水费或电费来支付利息和偿还政府贷款。因此，在流域治理过程中放松行政管制，引入市场竞争机制，会更好地实现流域治理的目标。

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