安徽自然灾害应急物流管理体系的构建研究

吴竞鸿

（安徽商贸职业技术学院 安徽芜湖 241000）

安徽省是一个自然灾害频发的省份，自然灾害类别以水旱、气象、地震为主，近十年安徽省年平均受灾人口2458万人，紧急转移安置33万人，农作物受灾面积2050千公顷，直接经济损失136亿元[1]。这些突发性自然灾害造成短时间内应急物资的大量需求，而时效性、大批量、多源头的应急物资调配等活动需要灵活高效的管理体系。目前对自然灾害应急物流管理体系而言，理论上的研究大多停留在概念描述，实际运作也存在很多问题。因此研究自然灾害应急物流管理体系构建问题具有理论意义与实践意义。

一、安徽应急物流管理的发展现状

2008年南方雨雪冰冻灾害给包括安徽在内南方地区造成了巨大损失，使安徽省决策层开始认识到建立自然灾害应急物流管理体系的重要性，加大了应急物流管理的工作力度，取得较大成效，主要表现在以下三个方面。

（一）安徽应急物流管理的成功经验

1.设立应急管理协调部门，实现统筹管理

安徽省设立减灾救灾委员会，为全省自然灾害救助应急综合协调机构，负责研究制定全省减灾救灾工作方针、政策和规划，组织协调开展重大减灾活动，指导协调督促各市、县和省有关部门开展救灾工作，推进减灾救灾交流与合作。其中省减灾救灾委主任由省政府分管副省长担任；省减灾救灾委副主任主要由省政府分管副秘书长，省民政厅厅长，省发展改革委、省财政厅、省水利厅、省卫生厅、省气象局、省民政厅分管负责人担任；省减灾救灾委成员主要由省政府应急办等30个省直部门、安徽日报报业集团、安徽广播电视台以及省军区司令部、省武警总队负责人组成[2]。

2.初步建立了突发公共事件总体应急预案体系

省本级共编制总体预案1部以及专项应急预案19部，市本级依据省预案编制本地区的应急预案16部，应急预案体系规范了应急处置程序。发生自然灾害后，省、市、县人民政府视情启动本级自然灾害救助应急预案，有序组织开展应急救援工作[3]。

3.应急物流资源保障力度不断加强

（1）应急物资储备保障

安徽省制定了《安徽省省级救灾储备物资管理暂行办法》，明确了省级救灾储备物资的技术标准、储藏方式、采购计划和应急购置计划的制定主体、物资核查流程、管理经费的使用以及物资使用与回收流程。要求市、县级救灾储备物资，除代储的救灾帐篷外，以衣服、被褥、粮食、油品等生活物资为重点[2]。

（2）人力资源保障

在人才队伍建设方面，安徽近几年一直坚持“政府主导,社会参与”的应急救援队伍建设原则，已基本建成以公安队伍为骨干力量，以专业应急队伍为基本力量，以驻皖解放军、武警部队为突击力量，以企事业单位专兼职队伍、应急管理专家队伍和志愿者队伍为辅助力量的应急队伍体系。

在人才培养方面，安徽注重与省内高校合作，对应急管理相关人员定期开展理论知识培训；抓住“11.9”消防日、“5.12”防灾减灾日等时机，组织相关应急管理部门开展抗洪抢险、地震逃生、矿难救援等应急演练活动；同时规范应急志愿服务内容。

4.初步搭建了应急物流信息专业平台

安徽是全国第一家成立省级社会应急联动服务中心的省份。安徽省社会应急中心作为应急联动服务中心，负责安徽省社会应急联动网的组建和运行。应急中心利用 G P S、G S M、G I S和I n t e r n e t等信息化技术，不仅在自然灾害发生的前中后期，通过应急联动网，对灾区提供全天候灾情信息提醒服务；在日常运营阶段，应急中心还是现代化高科技信息服务企业，可全天候向单位、商铺、社区、家庭、个人、车辆等提供安全警报，向社会各界提供防盗、防劫、防火、防地震、防煤气、防急病等紧急救助服务[4]。

5.应急物资储备仓库网络已基本形成

安徽已根据各区域自然灾害类型、居民人口数量和分布等情况，合理规划建设省、市、县三级救灾物资储备库以及各类专业应急物资储备库，完善救灾物资储备库的仓储条件、设施和功能，形成较完善的应急物资储备网络。其中合肥储备库属于中央级救灾物资储备库，可应对汶川大地震等灾难性自然灾害引发的应急物资需求[2]。

在战略层面，安徽已逐步完善其自然灾害应急物流管理体系。但在操作层面，还存在不少短板，主要表现在以下五个方面。

（二）安徽应急物流管理中存在的问题

1.应急物流管理的法律支持机制尚不健全

目前，安徽省虽已制定了《安徽省突发事件应对条例》等一系列法规规章，但对具体的各类突发事件的防范和治理缺乏操作性强的法律支持机制。如自然灾害、公共卫生等领域，还没有完善的分类操作指导性文件。在处理突发事件时，现有应急管理体系运行仍以行政命令为主要手段，缺乏规范化、专业化的操作制度。对于自然灾害下多源头救灾物资管理、应急通道建设、临时救助站建设等方面还没有完善的法规性文件。缺乏应急物流动员及救援设备征用流程等方面的法律规范，这些均降低了应急物流的运作效率

2.指挥层与作业层的工作协同性有待提高

安徽省应急物流管理体系尚未形成网格化、多元协同的管理体系。从静态管理角度看，各职能部门通过联席会议制度，可以做到应急物流管理信息共享。但应急物流管理对象是动态变化的，容易导致作业层面的各部门间出现多头应对、各自为政、管理脱节的状况，进而造成应急物资供需信息不畅，物资调度困难，严重影响了应急物流管理的时效性。

3.信息管理及共享能力有待加强

安徽虽已搭建应急物流信息专业平台，但仅局限于具备信息发布模块，提供应急物流管理信息的单方面接收，缺乏统一的应急物流管理信息共享模块，使得自然灾害发生时应急指挥机构无法准确掌握灾情变化的详细资料及应急物流各环节的运作情况，容易导致救灾物资容易出现供需失衡现象。

完整的应急物流信息管理平台应该具备应急物流资源的预测与规划、应急物资采购或征用、应急物资调度、应急物流能力预测与规划、应急物流能力调度等功能，可以涵盖应急物流的采购、储存、运输、配送等各活动环节，同时还可提供应急物流的事前准备、事中决策、事后评估等支持服务[5]。

4.应急物资储备保障体系不合理

目前,安徽省应急物资实行多部门管理,衣被、帐篷等生活类应急物资的储备由民政部门负责,而药品、粮食等其它应急抢险物资分别由卫生、粮食等各主管部门负责储备。应急物资的专业化管理在日常情况下有助于降低管理成本，但在自然灾害情况下，应急物资的分散管理、分散储备容易导致应急物流过程中应急物资需求信息传递速度慢、物资供应调度困难、应急物流成本高。

5.应急物资配送方式以单一推动模式为主

安徽省应急物流配送方式主要以灾区被动接受各类应急储备物资为主，使得在自然灾害发生初期,出现救援物资短缺；而在自然灾害后期,灾区物资出现总量上供应过多、结构上供应不足的现象。而依据灾区不同阶段的物资需求变动情况配送应急物资才是时效性、经济性的配送方式。灾区应急物资的发放，也主要通过政府工作人员、救灾部队分发给灾民，此种方式效率较低，分发面较窄，容易出现分配不够合理、配送方式欠灵活、应急物资未优先配送到最需要的地方等现象。

三、安徽自然灾害应急物流管理体系的构建

（一）管理体系结构示意图

在构建安徽自然灾害应急物流管理体系过程中，我们综合参照了应急物流系统、应急物流体系及应急物流管理体系构建的相关研究文献。

曾文琦认为应急物流管理系统由决策与指挥系统，管理信息系统与预警系统，计划与评估系统与行动系统四大要素组成[6]；王旭坪等认为应急物流系统包括控制层、决策层、数据层、环境层四个层次[5]；黄洪涛认为应急物流管理系统由系统本部与加盟物流中心组成[11]；王宗喜认为应急物流系统由指挥系统、物资系统、设备系统、信息系统四个子系统组成[8]；余朵苟等认为应急物流体系由指挥中心、运作体系、保障机制三大要素组成[9]；程琦等认为构建应急物流管理体系主要从分级和分阶段管理、政府和社会资源的协调机制、应急物流公共平台与风险预警管理四个方面展开[4]；周广亮认为应急物流体系包括保障系统、储备系统、指挥系统、技术支持平台、应急物流中心五个子项目组成[10]；宋爱华认为应急物流体系包括指挥中心、储存系统、信息平台及监测预报系统四大要素组成[11]；李从东等从人员与组织、物资、信息、运作环节四个维度构建应急物流管理体系[12]；何梅芳从基础设施、物资储备、机制合理性、预案管理、风险管理五个方面构建应急物流管理体系[13]。

综合可知,应急物流管理体系是与应急物流相关的指挥协调系统、物流运作系统、应急保障系统、信息管理系统等要素的综合。本文将这些要素大致划分为三个层次：战略层、控制层、操作层。由此构建安徽自然灾害应急物流管理体系的整体框架。

图3-1 安徽自然灾害应急物流管理体系的框架示意图

政策法规系统：与应急物流管理全过程相关的各项法律法规、规章、条例等构成。它明确了应急物流管理的指挥协调机构、责权划分、动员依据与物资来源，为应急物流提供法律与政策支持，使应急物流管理向制度化方向发展。

指挥协调系统：包括应急物流决策机构、应急物流指挥协调机构与应急物流监控反馈机构。其中应急物流决策机构由省市、地县、乡镇等若干层级的应急物流上级主管部门 (分级应急管理中心)、应急物流决策部门、应急物流预警管理中心等组成。

预案管理系统：包括快速反应能力机制、全民动员机制、政府协调机制、绿色通道机制、预警管理机制、演习机制等各类型运作机制。系统建立应区分不同自然灾害的类型，区别省市、地县等不同系统，依据自然灾害发生后的不同阶段，为应急物流阶段管理设计不同预案。预案管理系统是提高应急物流运行效率的稳定器。

信息管理系统：它以应急物流技术平台为主体，一般应具有三大功能模块：（1）通信模块。可为应急物流管理各环节提供电话、无线通信、传真、可视电话系统等多种通信方式，它是应急物流管理工作能否有效开展的基础；（2）信息共享模块。为应急物流管理过程中提供信息传播、交流和反馈，灾害处理方案、措施的征集与灾情信息发布等服务，它是应急物流管理工作能否高效完成的支撑；（3）物流技术支持模块。包括应急物流物资养护技术、包装技术及装卸运输技术等，它协助指挥中心领导机构实现应急物资调配的高效运转，如可为调配活动完善标准化运作体系与安排标准化运输流程。

应急保障系统：它是以应急物流管理体系运作所需的各类物资、人力资源、设施设备、运载工具、运输通道等有形资源组成的资源储备系统。应急保障系统是实现自然灾害应急物流活动正常进行的保障。

物流运作系统：涵盖应急物流中心网络布局、中转站网络布局、救助站网络布局以及应急物资在运输、中转、装卸、搬运、包装、流通加工、配送、分发、回收等一系列物流操作活动。物流运作系统是应急物流管理体系的主要内容。

（二）管理体系运作流程

运作流程设计的合理性直接影响着应急物流管理体系的工作效率，本文通过融合管理体系中的六大系统中的功能环节，将应急物流管理体系运作划分成指挥协调体系运作、业务体系运作及应急物流信息技术平台三个层级，同时又将业务体系运作分成两个端口，六个环节：物资供给端、采购环节、仓储环节、运输环节、配送环节、发放环节及物资需求端。

图3-2 安徽自然灾害应急管理体系运作流程示意图

纵向上建立省、市、县三级应急物流指挥平台体系,实现管控一体化。横向上应急物流指挥平台加强同级协同管理,实现资源和信息共享，使指挥协调系统中的预测管理部门，应急保障系统中的采购部门、储备部门，物流运作系统中的运输部门、配送部门、分发部门形成一个统一运作体系。在自然灾害发生后,应急物流指挥部门通过信息传递机制搜集整理灾情信息、进行灾情评估，依据评估结果启动相应等级的响应机制，并依据资源保障情况，物流通道情况，制定出较合理的应急物资需求计划，包括物资流向、需求量、需求种类及调配渠道等。

[1]安徽省民政厅.安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省综合防灾减灾规划（2011—2015年）的通知[EB/OL].[2012-06-29].http://220.178.31.148:8080/xxgkweb/showGKcontent.aspx?xxnr_id=1494.

[2]安徽省人民政府.安徽省人民政府突发公共事件总体应急预案(试行)[EB/OL].[2006-03-22].http://www.gov.cn/yjgl/2006-03/22/content_233598.htm.

[3]安徽省民政厅.安徽省省级救灾储备物资管理暂行办法[EB/OL].[2012-07-25].http://www.ahmz.gov.cn/thread-13860-1.html.

[4]何叶荣，李玲.安徽省公共危机事件应急物流管理体系构建[J].安徽理工大学学报(社会科学版)，2011(4)：24-27.

[5]王旭坪，傅克俊，胡祥培.应急物流系统及其快速反应机制研究[J].中国软科学，2005(6)：127-130.

[6]曾文琦.对应急物流系统特点的再认识[J].中国西部科技，2004(10)：53-55.

[7]黄洪涛.应急物流系统研究[D].大连海事大学，2006.

[8]王宗喜.大力推进我国应急物流建设与发展[J].中国物流与采购，2007(24)：37-38.

[9]余朵苟，何世伟.应急物流体系构建研究[J].物流科技，2008(11)：1-4.

[10]周广亮.基于自然灾害的应急物流体系构建研究[J].企业研究，2010(8)：53-55.

[11]宋爱华.应急物流体系构建研究[J].物流科技，2011(2)：127-128.

[12]李从东，刘艺，廖灿.应急物流管理体系与信息系统构建研究[J].商业研究，2012(1)：197-201.

[13]何梅芳.自然灾害应急物流管理体系的构建研究[J].物流工程与管理，2013(1)：105-106.