构建哈尔滨市农村集体林权抵押贷款机制的研究

刘志国

（哈尔滨市林业局，哈尔滨 150010）

领导论坛

构建哈尔滨市农村集体林权抵押贷款机制的研究

刘志国

（哈尔滨市林业局，哈尔滨 150010）

针对哈尔滨市林权抵押贷款的现状和林权抵押贷款机制的探索实践，剖析了哈尔滨市在林权抵押贷款方面存在的问题，提出要加大力度，尽快出台哈尔滨市林权抵押贷款管理办法；完善服务功能，加大信贷支持力度；完善配套政策，为林权抵押贷款提供有效保障和支持；建立林权抵押贷款贴息政策，创新评价机制和建立组织保障体系；建立林权抵押贷款的风险保障和补偿机制的工作建议。

林权抵押；资源评估；配套政策；哈尔滨市

在我国城市金融与农村金融存在着“二元结构”，农村金融不发达，农村融资难、融资贵的问题困扰着农村经济的发展。现行法律规定农民承包地土地不能用于抵押，农村缺乏有效抵押物是导致农村金融落后的重要原因。集体林权制度改革确定了农民经营主体地位，特别是全国统一式样和编号、具有法律效力的林权证的颁发，为破解农村缺乏有效抵押物的难题找到了出路。为此，哈尔滨市林业部门抓住历史机遇，确定了以开展集体林权抵押贷款为突破口，深化林业投融资改革的工作思路，加强林权抵押贷款运行机制的顶层设计，初步摸索出适合全市林业实际的贷款政策制度体系和运行机制。

1 哈尔滨市林权抵押贷款现状

哈尔滨市集体林明晰产权、承包到户的基础改革基本结束，截至2012年底，全市确权面积2 106万hm2，确权率达到99%；登记发证面积21.067万hm2，发证率达到 97 %；发放林权证12.7万本，12.3万户农民家庭获得了林地使用权和林木所有权，全市30多万农民获得了发展林业生产、增收致富的生产资料。这次林改极大地调动了广大农民造林、护林积极性，目前，每年农民自己投资造林的面积占全市总面积的70%以上。在已经明晰产权基础上，哈尔滨市林业部门不断创新工作思路和方法，积极推进林权抵押贷款工作，在阿城区、五常市开展了试点，并取得了初步成效。

1.1 林权抵押贷款发展潜力大

林地林木确权后，林权抵押贷款潜在需求大。经过调查，林权抵押贷款政策的推出受到广大林农的欢迎，全市林农和涉林企业有贷款意愿的占调查总数的70%以上。贷款以从事农林产业为主，大多以开展林下种植业、养殖业、森林旅游、农业生产等为主，在试点单位发放的20个贷款户中，80%户数用贷款发展养牛、养猪、养鸡和其他特色养殖业，其余20%用于农业生产和药材种植等。可抵押资源丰富，据测算，全市有集体林地面积21.646 8hm2，森林蓄积1 800万m3。按林地价值1 500元/m2计算，全市林地总价值32亿元；林木资产按700/m3元计算，全市林木总资产可达到130亿元。全部林地林木资产价值可达到160多亿元，按50%的抵押率折算，全市就可发放林权抵押贷款80多亿元，可以从根本上解决林农的贷款担保问题。如果这项改革能够实现预期的效果，那么就可以使全市12.7万本林权证成为林农的“信用卡”，使“活树变活钱、资源变资本、叶子变票子”，就会成为全市农村林农的“绿色银行”。

1.2 开办林权抵押贷款的金融机构不断增加

哈尔滨市开办林权抵押贷款的金融机构由开始的哈尔滨银行、农村信用社2家，发展到涉及国有银行、股份制商业银行、地方法人金融机构等3大类6家银行参与。目前，邮储银行、浦发银行、龙江银行、建设银行等金融机构正与林业部门合作，选择一个具体的县（市）进行贷款实际操作。多个金融机构的参与使林权抵押贷款市场形成了竞争格局，林农贷款的利率明显降低，目前执行的利率为7%，明显低于农信社在农村发放的信用贷款9.96%的利率。

1.3 林权抵押贷款用途范围扩大

林权抵押贷款的用途由只能用于林业方面的信贷需求，重点满足林业生产经营、森林资源培育和开发、林产品加工，放宽到允许用于发展农业生产的各个领域及借款人其他生产、生活相关的资金需要，贷款用途涵盖了农户合理的资金需求范围；部分涉农产业项目如林下经济种植业、养殖业等可以享受中央财政林业贴息贷款政策。

1.4 把突出“惠农”作为重点

针对收入低、林地面积小、贷款需求少的部分林农群体的信贷需求，联合金融机构开展了林权小额循环贷款试点。通过政策引导，促进金融机构加强对千家万户林农的金融服务，帮助贫困林农解决小额生产资金需求。

1.5 信贷方式有所创新

在林业和金融部门的配合下，探索出了3种比较可行的林权抵押贷款具体方式：①小额循环贷款，通过当地林业部门建立的统一的林权管理服务平台，把5～10户拥有小面积林地的林农组成联保体，向金融机构申请贷款，目前这种贷款形式正在五常市试验；②林权直接抵押贷款，该类贷款是由林农将林权直接抵押给银行所进行的贷款，这种方式已成功为20户林农发放贷款980万元，到2014年底，抵押面积将实现新的突破，预计新增融资额度2 000万元以上；③抵押担保贷款，该类贷款主要面向较大额度资金需求的林业大户和林业企业，目前，已为全市2户企业发放贷款600多万元。

2 林权抵押贷款机制探索与实践

集体林权抵押贷款机制的建立事关林权抵押贷款能否规范有序开展，政府部门通过整合资源、搭建平台，建立起金融、林业、社会中介组织等多方参与的工作机制和运行机制至关重要。

2.1 林权抵押贷款机制建立路径

2.1.1 工作机制

建立部门联动机制,成立由政府领导的组织推进机构，构建“政府为主导、林业部门组织实施、金融部门指导、银行实际操作”的政府、林业、金融监管、银行等相关部门密切配合工作协调机制。

2.1.2 保障机制

以政府制定规章或意见，部门制定规范性文件，银行业金融机构制定操作性规定的方式，从政府、部门和银行业金融机构，从林权抵押贷款的运行、监管、风险控制、财政支持和中介服务两个方面构建政策保障与支撑体系。

2.1.3 运行机制

①运行要素的界定。林权抵押贷款运行的要素由需求者、供给者、调控和监督者、中介机构、交易标的物等组成，通过建立林权贷款交易服务平台，把参与林权抵押贷款的运行要素有机的联系起来，按照市场运行法则和法律法规政策规定建立各运行要素的职能，形成一个完整的贷款参与者运行机制模式。

林权抵押贷款运行要素（见图1）：

图1 林权抵押贷款运行要素

②运行的组织架构及职能。一是成立和完善林权登记管理机构、林业信用协会。二是建立信用担保体系、多种形式的林业贷款担保基金、林业专业担保机构、互助担保组织。三是信用等级评定。四是建立林业贷款风险补偿机制。具体组织架构通过建立县级林权管理服务中心，搭建包括林权管理监督平台、林权流转交易平台、林权抵押贷款服务平台、森林资源资产评估平台和政策咨询服务平台方式是来实现林权抵押贷款参与要素的运行。

林权管理服务中心的主要职能。承担交易林权的合法性审查，真实性、有效性的确认；林权抵押、交易登记；保证林权证在抵押贷款期间不予发放采伐证、不予办理林木所有权转让变更手续；抵押资产的处置；收集和发布林权交易相关信息等工作。具体设置五个窗口：林权登记管理中心（窗口）。以林权保护管理为基础，建立林权管理监督平台，公开林权登记发证条件和程序，规范林权管理。负责办理林权初始、变更登记、林权档案收集整理和管理；林权交易中心（窗口）。以林权交易服务为重点，建立产权流转服务平台，管理、监督、服务林权交易活动，规范林地林木流转交易行为，受理金融机构对逾期贷款所置抵押的处置意见，向林业主管部门申请采伐指标等事项，组织和引导林权交易进入林权交易中心进行交易；森林资源资产评估中心（窗口）。以提供森林资源资产评估中介服务为主，建立森林资源资产评估服务平台，监督、管理评估机构和评估人员从业行为，组织森林资源资产评估，审核森林资源资产评估机构和人员资质，对拟抵押森林资源资产评估项目予以核准或备案；林权抵押贷款部（窗口）。以林权抵押服务为主要内容，建立林权抵押贷款服务平台，公开抵押贷款操作流程，牵头组织林权抵押贷款工作，负责受理林权抵押贷款业务，对拟抵押林权的审核、登记、备案和发放抵押登记证；林业信息法律咨询部（窗口）。以林业法律法规政策咨询为服务范围，建立林业法规政策咨询服务平台，提供林权管理信息咨询服务。

图2 林权管理平台

林权管理服务平台如图2所示：

2.2 林权抵押贷款机制建立及成效

2.2.1 基本制度已初步建立

制度建设是深化林权制度改革的重要保障，也是开展林业金融服务的重要基础。在金融支持林改的实践中，哈尔滨市林业局先后出台了《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》、《关于加强集体林权流转管理和服务工作的意见》和《关于开展集体（个人）和非公有制林业林权抵押贷款的意见》等规范性文件；2013年，又制定出台了《关于建立县级林权管理服务中心的指导意见》、《集体（个人）和非公有制林业林权抵押贷款登记管理实施细则》和《建立并实行林权抵押登记证编码制度的通知》等关于提高社会化服务和规范林权抵押贷款融资行为的一系列文件，较好地解决了林权抵押贷款融资实践操作中“在哪办、谁来办、怎么办”的问题。同时，农信社和哈尔滨银行分别出台了《林权抵押贷款管理办法》，明确了开展林权抵押贷款的对象、范围、条件和流程等内容，为林权抵押贷款的顺利推进提供了基本制度上的保障。

2.2.2 银林合作机制已初步形成

林权抵押贷款融资能否开展起来，关键取决于金融管理部门与金融机构支持和参与。为有效推进全市林权抵押贷款融资，保证林权抵押贷款融资工作得到金融管理部门的支持。2012年5月，市林业局与人行哈中心支行共同牵头，邮储银行、农村信用社、龙江银行、哈尔滨银行与五常市林业局、阿城区林业局等为成员单位，建立了“哈尔滨市林权抵押贷款融资联席会议” 协调议事机构。同时，针对不同金融机构的不同需求，市林业局在联席会议框架下，分别与哈尔滨银行、农信社和邮储银行建立了林权抵押贷款融资会商制度，重点解决实际操作中遇到的问题。

2.2.3 配套服务建设试点启动

①建立林权管理服务中心。市林业局制定了出台了《关于建立县级林权管理服务中心的指导意见》，《意见》对管理中心的职能、机构设置、名称、人员队伍和信息建设以及建设标准提出了明确要求。目前，哈尔滨市在全省率先试点建成了集“林权管理、流转服务和社会化服务”三位一体的、提供“一站式”服务的阿城区与五常市3个县级林权管理服务中心，设立了森林资源流转服务大厅，负责林权登记和林权动态管理、林权抵押登记、林权评估、产权交易、信息发布等业务。

②建立森林资源资产评估机构。依托市林业科学研究院成立了面向社会、林农、金融机构的中介服务组织机构“哈尔滨市森林资源资产评估中心”。

③建立了林权交易中心。在阿城区、宾县两个试点单位已建成的县级林权管理服务机构中设立了林权交易中心，负责收集和发布林权交易供求情况、市场交易行情以及林权抵押物处置等。

2.2.4 林权抵押登记实行规范化管理

针对目前林农和金融机构反映的抵押登记难、登记不规范的问题，市林业局在国家和省有关林权抵押贷款登记法律法规不健全和现有规定缺乏操作性的情况下，及时组织研究制定了全省第一个《集体（个人）和非公有制林业林权抵押贷款登记管理实施细则》，《细则》对林权抵押贷款登记办理全过程、办理时限、办理要件、登记范围、评估审核、抵押物处置等都做出了明确规定，解决了国家、省颁布的抵押登记办法中部分条款规定不明确、不完整和操作性不强的问题，消除了在抵押登记实践中难以操作的困局，形成了操作环节清晰、程序严谨、具有可行性和操作性的抵押登记管理制度，基本实现了林权抵押贷款融资登记工作制度化、规范化和公开化。

3 哈尔滨市林权抵押贷款需解决的主要问题

3.1 林权抵押贷款具体操作办法不完善

我国《森林法》《物权法》、中国人民银行等五部委《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》等法律和政策性文件对林权抵押贷款有原则性的规定，但缺少具体操作性强的实施办法作支撑。林权抵押贷款抵押登记和金融机构贷款两个关键环节还没有做好制度的衔接，目前，哈尔滨市林业部门内部基本统一了抵押登记制度，而金融机构贷款环节的制度还处于各自为政阶段，缺乏全市统一的林权抵押贷款管理制度。

3.2 林权改革配套措施不完善

建立了2个县级林业产权交易中心，其他县（市）也将相继建立。这些中心的成立并不代表着林权转让市场就随此健全起来，林地林木的交易权和处分权仍受到限制，抵押物变卖、拍卖的实现还受采伐政策的影响。此外，林权流转的社会服务化体系欠缺，监管力度不够，不能适应扩大林权抵押贷款的需要。试点县的县级林权管理服务中心，虽然已经挂牌成立，但是未真正落实机构编制，不利于加快推进林权制度配套改革工作，影响林改可持续推进实施。

3.3 林业贷款担保体系不健全

目前，哈尔滨市开展的林权抵押贷款基本上都是林权直接抵押贷款，贷款额度基本都在50万元以下，大额度的林权抵押贷款由于缺乏担保机构，金融机构从风险角度考虑，目前还没有开展；即使个别金融机构以林权反担保形式发放100万元以上大额度林权贷款，也由于社会上的担保机构对林权风险估计过高，收取担保费畸高，比正常担保费高约20%～30%，贷款人融资成本明显偏高。因此，由于借款人担保能力的不足以及缺乏专门的林业担保机构，一定程度上影响了林权抵押贷款的开展。

3.4 林权作为抵押的风险保障、转移机制缺乏

森林保险尚未全面开展，融资抗风险能力较弱。由于黑龙江省的国家政策性森林保险政策还没有落实，使我市的林权抵押贷款森林保险只能参加商业性保险，而商业保险仅开展了森林火灾保险险种，保险种类单一，保险面积小，赔偿标准低，不足以达到降低信贷风险要求，影响林权抵押贷款开展。

3.5 贷款利息较高

目前开展林权抵押贷款业务的金融机构，其贷款利息同商业经营性贷款基本同息或略低，加之，林权评估和保险费用，林抵押贷款的综合成本还是偏高，林业企业和林农感觉压力大。

3.6 林权抵押贷款期限短

林权抵押贷款主要用于林业的扩大再生产，然而，林木的生产周期较长，一般成才需要7～8年以上，而贷款仍以1年贷款为主，最长的不超过5年，林业生产业贷款期限的不匹配，限制了林业产业的发展，同时也打击了许多林农的积极性。

3.7 林权抵押贷款的资产评估困难

由于林权抵押贷款属于新兴的贷款品种，金 融机构缺乏林业方面的专业人才，难以准确的判断抵押物是否足值。此外，相对应的林业资产评估机构发展缓慢，专业资产评估人员不足，制约了林权抵押贷款业务的开展。

3.8 宣传力度不够

林业主管部门对于林权抵押贷款业务的宣传力度不够，大多数林农不知道或不完全知道林权证的真正价值，影响了金融机构林权抵押贷款业务的开展。

4 完善林权抵押贷款工作有关建议

4.1 尽快协调出台全市统一的林权抵押贷款管理办法

从制度上对林权抵押贷款用途、期限和利率，拟抵押林权的评估，抵押登记程序，抵押资产的管理和处置等有关问题进行设定，以便于各地在开展林权抵押贷款时有所参照遵循。发挥哈尔滨市林权抵押贷款联席会议制度功能，加大与中国人民银行哈尔滨中心支行、省银监局的协调力度，力争提早研究出台全市统一的、具有操作性的《哈尔滨市林权抵押贷款管理办法》，指导全市林权抵押贷款开展。

4.2 完善金融服务功能

督促银行业金融机构严格执行 “借款人实际承担的利率负担原则上不超过中国人民银行规定的同期限贷款基准利率的1.3倍和贷款期限最长不超过10年”的规定，以及引导银行业金融机构探索开展林地使用权抵押贷款等信贷创新产品和采取多种贷款偿还方式，缓解目前贷款期限偏短与林业发展周期较长的矛盾等。

4.3 完善配套政策

①扶持林业担保机构发展。担保组织和担保机制是促进森林资源资产抵押贷款制度体系建设的关键内容。通过担保机构实施反担保可以分散和降低银行信贷风险，化解抵押物处置的风险，提高金融机构开展林权抵押贷款业务的积极性，有利于解决林业贷款难的问题。建议市政府采取“政府扶持、市场运作”的方式，出资成立一个具有政策性担保功能“哈尔滨市森林资源（或农村“三权”）收储（担保）中心”类似于本市工业行业建立的 “哈尔滨市企业信用担保中心”性质的农林担保组织。负责农村林农、林业企业林权抵押贷款担保业务。解决农林行业中农民、林农、涉林企业无专门担保机构的局面，以及对银行出现风险的林权抵押贷款，实行由担保中心收储抵押物，再以市场公开拍卖方式处置抵押物，来化解银行信贷风险。以此促进银行资本“下乡”推进农村金融创新。

②加快林权管理服务中心建设。通过财政补贴政策和建设规范引导，建立健全市、县(市、区)二级林权管理服务中心，完善林权管理中心林权登记管理、森林资源资产评估等社会化服务功能，争取利用3～5年初步建成提供一站式服务的统一管理制度、统一管理软件、统一网络平台，并且达到国家级标准的功能完善、覆盖全市的市、县两级林权管理服务中心。

③积极推进林权交易市场建设。发挥中心城市的优势，建立“立足哈市、面向全省、辐射全国”的市级林业产权交易中心，扩大我市森林资源资产的交易范围，增强交易的活跃性，提高哈尔滨市林地林木交易价格；建立健全县(市、区)集林业信息发布、林权交易、中介服务为一体的县级林业产权交易市场；积极发展电子化交易服务系统，建立市、县两级林业产权交易电子化交易系统，构建市级与国家级产权交易中心联网机制，为森林资源资产流转提供面向全国的交易流转服务平台。

4.4 建立林权抵押贷款贴息政策

①建议市政府研究制定建立市级财政林权抵押小额贷款贴息政策，通过建立市级财政贴息机制，撬动银行信贷资金支持林业林农发展生产。对 30万元以下小额林权抵押贷款，可采取市财政每年安排专项资金的形式，按实际贷款规模和年限给予林权抵押贷款贴息，贴息幅度应达到5%以上，贴息年限与贷款期限相一致。对符合贴息政策规定的林权抵押贷款，贷款贴息兑现采取，由发放贷款的金融机构审核后向市林业局申报林权抵押小额贷款财政贴息项目的方式获得贴息。以此降低林农融资成本，提高林农融资积极性。

②由市政府制定金融机构林权抵押贷款奖励政策，对林权抵押贷款利率上浮幅度控制在30%以内的金融机构，按照林权抵押贷款余额的一定比例对金融机构进行奖励，促进金融机构积极开展林权抵押贷款业务项目。

4.5 建立林权抵押贷款的风险保障和补偿机制

①积极推进森林保险的开展。积极向国家和省争取，力争在近年纳入国家政策性森林保险保费补贴范围，同时在落实政策性保险的同时，积极探索政策性保险与商业性保险相结合的林业保险体系，即由政府出台保费补贴和理赔风险准备金政策，鼓励林业企业和林农积极参与投保，发挥保险保障与分散信贷风险的功能；建立和完善森林保险机制。落实森林保险保费补贴由中央、省、市、县四级按比例承担保费的政策，提高财政保费补贴比例，同时，鼓励银行与保险机构的金融服务合作，共建信用共同体，创新森林保险产品，引入涉林信用保证保险和借款人意外伤害保险，建立多层次风险分担措施，分散借款人和银行的风险。

②建立林权抵押贷款风险补偿机制。由市级财政出资建立林权抵押贷款风险补偿基金，具体方式可采取由市财政对各银行业金融机构当年新增林权抵押贷款，按照新增量的 0.5%给予风险补偿。林权抵押贷款风险补偿资金，由市财政、林业局整合有关资金安排。县级财政也可整合有关资金，参照市级办法给予贷款风险补偿和奖励。

4.6 创新评估机制

森林资源评估价值的真实与否，直接关系到信贷资金的发放额度和资金的安全。林业部门要加快专业化的、符合法律规定的林权评估中介机构建设，适应森林资产评估市场需求。要加强《国家林业局森林资源资产评估管理暂行办法》的实施推进工作，加快制定和完善林地林木确权认证、流转评估、抵押登记等相关配套政策措施。创新森林资源资产评估方式，采取“量价分离”的方式，对100万元以下林权抵押贷款或66.67 hm2以下林地林木抵押贷款，由林业调查规划部门和林权管理服务中心出具调查意见，采取银行内部评估和免评估等方式，推动评估市场化，提高效率，减轻费用。

4.7 建立健全组织保障体系

建立强有力的组织保障体系是全面推进林权抵押贷款健康发展的组织保证。从林权明晰、服务平台建设到相关政策法规的制定，无一不需要组织的领导和协调。哈尔滨市林权抵押贷款工作尚处在试点探索阶段，工作面广量大，涉及的部门多，问题复杂，需要多部门的协调配合才能完成某一方面的推进工作。要建立健全市、县（市）两级林权抵押贷款组织协调机构，加强对林权抵押贷款的领导，成立市级、县级林权抵押贷款联席会议或领导小组。负责组织制定林权抵押贷款工作目标和规划，指导全市或全县的工作；制定和完善林权抵押贷款相关的地方性政策和制度；组织林权抵押贷款的宣传发动和组织实施。

4.8 加大宣传力度

要广泛宣传林业产业发展的经济意义和社会意义，让农民真正认识到林地、林木也是生产资料，可以抵押融资，弥补生产资金的不足，可以增加收入、提高生活质量。让金融机构充分认识到支持林改的政治意义，改变对传统林业的认识，变山上“死”资源为“活”资本，拓宽金融业务，促进新农村建设和农民增收，推动林业资源的可持续发展。

[责任编辑：郑德胜]

Study on the Construction of Harbin Rural CollectiveForest Right Mortgage Loan Mechanism

LIU Zhi-guo
(Harbin Forestry Administration, Harbin Heilongjiang 150010, China)

Practicing and exploring the present situation of Harbin city forest right mortgage loan and forest right mortgage loan mechanism, analyzed the existing problems of forest right mortgage loan in Harbin city, this paper proposed countermeasures and suggestions that increasing the strength, announcing management practices of forest right mortgage loan in Harbin city as soon as possible; to perfect the service function, to increase credit support; improving the supporting policies, to provide effective support and guarantee for forest right mortgage loan; establishing forest right mortgage loan interest policy, to innovate evaluation mechanism and building organization guarantee system; establishing the security risks and the compensation mechanism of forest right mortgage loan.

forest right mortgage; resource evaluation; supporting policies; Harbin City

F830.54

A

1673-5919（2014）06-0001-06

2014-10-09

刘志国（1963-），男，哈尔滨双城人，党委书记，局长。