社会保障视角下职业院校大学生就业难问题长效机制研究

□蒋凤丽

一、建立职业院校大学生就业保障制度的必要性

职业院校大学生就业保障是指包括职业院校大学生就业救助、就业保险、就业福利等在内的一系列制度保障体系，是社会保障的一个补充保障项目。职业院校大学生就业问题的长期存在与政府促进就业措施多为应急之策的矛盾，以及就业难本质是就业不公平等问题迫切需要治本之计。职业院校大学生就业问题实质上已经超出了就业范畴，成为重大社会问题，完善就业保障制度迫在眉睫、势在必行。

（一）国内高校毕业生就业现状的需要

近年来高校毕业生就业形势严峻，2013 年，我国普通高校毕业生的规模为699 万人，比上一年增加19 万人；截至2013 年9 月1 日，全国普通高校毕业生签约率为77.4%，比去年同期略有下降①。 究其原因， 一是经济形势对毕业生就业产生不利影响。 世界经济形势不容乐观，2010 至2012 年，世界经济增长率分别为4.0%、2.7%、2.2%， 呈现出明显下滑趋势[1]。我国的改革进入深水区，经济发展进入爬坡过坎、攻坚转型的关键期，经济下行压力较大，社会整体就业形势严峻，严峻的形势再一次将职业院校大学生就业推上风头浪尖。二是就业人口总量压力依然较大。由于当前经济企稳回升的基础仍未巩固，用人单位岗位需求增长相对不足，毕业生规模继续增加，就业总量压力依然较大。 三是现有促进就业的政策都是临时性，且效果不明显，缺乏长期制度的安排。而构建职业院校大学生就业保障体系是关系国计民生的根本之策，不仅是解决当下就业问题的权宜之计，更是关系实现人的全面发展的长远之策。

（二）充分发挥人力资源作用的需要

未来社会国家之间、企业之间竞争的核心是人才的竞争，国家没有高端人才在未来的国际竞争中将失去优势地位；企业如果没有一流的员工、高水平的科研团队、高素质的管理人员，最终会被市场淘汰出局。 未就业毕业生人数每年都在增加，存量和增量的累积使这一群体的人数不断增长，作为平均知识存量较高的毕业生，他们的失业必然带来资源的浪费和人才的流失。按照经济学理论中机会成本的简单定义分析②，大学教育投资有两个主体，即家庭教育投资和国家教育投资。 以河南为例，每位职业院校大学生年平均消费即家庭教育投资为1.1万；国家每年生均教育经费1.2 万，即国家教育投资，两项合计年教育投资2.3 万。 如果学生不上大学，直接外出务工，按照年平均工资3 万元计算，学生上大学每年机会成本就是5.3 万。 这一算法是按照最简单的核算标准来计算，如果加上基础教育阶段的时间成本和物质成本，上大学的成本就远不止这个数；并且家庭教育投资逐年增加，调查显示职业院校大学生教育投资将占到家庭收入的60%，河南高校职业院校大学生中农村生源比例较大，对一般家庭来讲存在较大压力。 国家教育投资占GDP的4%， 也是一笔不小的开支。 所以高校毕业生失业将是极大的人力、物力浪费。

（三）国民教育持续发展的需要

教育作为社会资源，教育的效果直接影响教育资源的可持续性。无论学历高低最终都要接受市场选择，高等教育作为系统教育的末端，接受着最终检验，无论是专科生、本科生还是研究生都要在就业上聚焦，检验的标准无非就是学生的就业。 不可否认，随着高校扩招，高校软硬件设施人均享受量和生源质量不如从前，这也是高等教育大众化必然面临的阶段性问题。 从倒逼的观点认识这个问题，一方面要提高教育质量，另一方面是现存问题的解决，两者缺一不可，前者是根，后者是本，任何偏颇都将影响高等教育的持续发展。 长期来看，如果家庭在教育投资与收入上不成比例，大学毕业找不到合适岗位，不能发挥才能、创造财富，减轻不了家庭经济负担，投入成本不能收回，势必会影响大众对教育投资的信心，使得原本是高回报率的教育投资事与愿违。无形中影响教育投资形成的人力资本优势， 必将失去缩小与发达国家差距的动力之源，也失去了教育投资带来经济增长、促进消费、增加就业的机会。

（四）政府责任回归的需要

对政府而言，保障民众基本就业是最基本的公共职能之一。 在我国教育实行并轨制，就业市场化后，教育成本就成为家庭和个人的不小负担，而且不断增加。 如果职业院校大学生毕业之后不能就业，对于因上学而致贫的急需教育回报的家庭无疑是一个沉重的打击。 政府作为主体，建立起促进职业院校大学生就业的制度，既有利于促进国家经济增长，又是对民生责任担当的回归。 从职业院校大学生失业的原因分析可以看出，政府本身的缺位与政府在转型期制度设计滞后性决定政府理应担起这一责任。

二、建立职业院校大学生就业保障制度的可行性

职业院校大学生就业问题已经引起社会关注，经过多年的实践探索和现有社会保障制度的运行，为其建立提供了理论基础和物质基础，进而使制度建立的可行性更加充分。

（一）建立职业院校大学生就业保障制度具备了雄厚的经济基础

我国社会保障制度运行至今，各项制度得到不断完善，保险金的收缴运营模式不断规范，但是失业保险基金不合理的结余数目不断增加，不仅违背了失业保险功能、目标，而且在资金用途方面存在极大的浪费。 从促进就业和扩大失业保险覆盖面的角度来讲，以结余失业保险基金作为促进职业院校大学生就业的经费来源，能充分发挥失业保险金作用。 表1 是我国2003 年至2012 年10 年失业保险结余情况。

表1 2003-2012 年全国失业保险基金结余增长比

失业保险实行以收定支，收支平衡，略有结余的收费和开支模式。 而我国连年来结余数都在增长，不仅没有费尽所用，而且使需要得到促进就业的没有得到。 2012 年结余数已经达到2929 亿元，从2003 年到2012 年10 年间结余增长近10 倍，最低一年2010 年增长比为14.9%，最高一年2006 年达到39.7%，每年的增长率都在两位数以上。 从表1 可以看到，基金的增长是刚性的，并没有随着经济形势和就业状况的改变而减少，如此大的资金存量和增量却不能发挥应有的作用。一方面这是违背社会保障功能和原则的；另一方面可以看到，按照当前结余增长速度，开展对职业院校大学生的就业保障已经具备了雄厚的经济基础。

（二）建立职业院校大学生就业保障制度顺应了现实需要

当前，职业院校大学生就业问题在全社会已经基本达成共识，从基层到中央，受到普遍关注，国家将高校毕业生就业工作放在总体就业工作的首位，足见重视程度。职业院校大学生对当前就业形势的判断基本理性，从认识上觉得失业对职业院校大学生来讲是客观存在的，现有的保障措施对毕业生而言不是条件不符就是过于苛刻，职业院校大学生被排斥在各种保障之外，亟需失业保险、失业救助来预防和化解因失业而带来的影响。从调查和访谈的情况看，对现实制度的认识、对社会保障政策的了解等，都是影响他们自愿参与就业保障的因素。 多数职业院校大学生认为直接的救助和领取失业保险金只是权宜之计，他们更看重的是国家将他们纳入到失业保障范围， 除了家庭之外能得到社会支持，获得失业后的技能培训、职业介绍等，进而获取有效的就业信息，提升就业能力。

（三）构建职业院校大学生就业保障制度是现代社会保障发展的趋势

现代社会保障制度是社会发展和文明进步的产物，必定随着现代社会的发展而继续发展，并在不同的社会经济背景与历史文化背景下表现出多样性[2]。 随着高等教育大众化和全民教育素质提高这一趋势的加强，大学生特殊身份和地位将逐渐失去，职业院校大学生失业也将成为常态，逐步将大学毕业生纳入社会保障范围，并在具体制度设计上与毕业生特点相匹配，已经成为国际社会发展的必然趋势。 中共十八届三中全会明确提出：建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。 从我国社会保障制度设计历程可以发现，制度设计都是在探索中前进，这和社会保障最初作为改革的配套措施是一致的。 从制度设计初衷来看，健全失业保险制度，正是构建我国多层次社会保障制度题中之义。 从理论上讲，在市场经济中每个人有可能面临失业风险，失业保险应该覆盖所有失业的劳动者， 这是失业保险从严到宽的演变趋势，顺应国际失业保险发展潮流，也是失业保险由消极生活保障向积极就业保障转变的更进一步[3]。近10 年， 各国对失业保险改革比较明显的特征就是就业导向越来越明显，如德国、美国等不仅将失业保险工作的重心逐步向促进就业转移，而且在失业保险资金分配上， 也开始侧重促进就业功能发挥。 职业院校大学生作为社会成员的一部分，纳入到保障体系当中理所应当，职业院校大学生就业保障体系的建立， 无疑将扩大失业保险的覆盖范围，提高制度设计效能。

三、构建职业院校大学生就业保障制度的基本思路

十八届三中全会在健全和促进就业创业体制机制中提出“增强失业保险制度预防失业、促进就业功能”， 这为我们构建职业院校大学生就业保障制度提供了政策依据，指明了方向，规划了蓝图，体现政府落实科学发展观以人为本的核心理念和对主体责任的担当。我国对职业院校大学生就业保障的研究才刚刚开始，在制度设计上仁者见仁、智者见智， 笔者提出构建以职业院校大学生就业保险、就业救助、就业福利三类保障为主体的、综合性、系统化的职业院校大学生就业保障制度体系。

（一）职业院校大学生就业保险制度设计

作为社会保障制度安排的一项补充保障，提出构建面向职业院校大学生的就业保险制度设计，必然离不开社会保障这一母系统，尤其是和就业相关的失业保险制度。

1.领取对象。 就业保险结合社会保障子系统失业保险制度的设计目标和原则， 应该分为两部分，一是基本生活保障，即保基本功能。二是职业培训，即促进就业功能。制度设计上，要做到严格规范，科学确认领取就业保险的对象。遵照现行失业保险制度基本原则，大学毕业生能享受就业保险待遇应符合以下3 个条件： 参加职业院校大学生就业保险，毕业后非自愿失业，失业登记。

2.领取标准。 保障基本生活，促进就业，是确定标准的基本原则，要按照当地生活消费情况确定合理支付标准，保障职业院校大学生基本生活和参加基本的技能培训，要严格规范领取条件，避免领取条件过宽或过严。既不能出现“失业陷阱”也不能出现保障不足[4]。同时，保险金的领取要以参加培训和就业指导为前提，提供就业机会，促使职业院校大学生积极就业；对那些不参加培训推荐岗位无理由拒绝的要有退出保障机制。

3.基金来源。 职业院校大学生就业保险基金的筹集应按照社会保障失业保险筹集的基本原则，即学生、学校、国家三方共同负担。 笔者认为，职业院校大学生就业保险基金应主要由国家承担，国家可以从现有失业保险基金结余部分中拿出一定比例作为职业院校大学生就业保险基金；学校作为培养主体、 学生作为收益主体也应该承担部分费用：学校支付20%，个人支付10%。 支付时间为毕业当年。这样既体现了权利和义务的对等又与现行失业保险政策相一致，同时体现制度公平。 如果按照基本保障费用为500-800 元标准，学校为学生支付100-160 元保险费，学生支付50-80 元保费。 学校承担部分可以从学校经营性收入中支出，国家规定学费的1%为学校的就业经费，实践中真正达到这个比例的并不多，在此基础上再增加一部分就足以实现缴费。 而个人承担部分，笔者通过访谈和问卷调查发现，学生毕业年缴费50-80 元在当前情况下是能够承受的，只是看愿不愿意参保而已，缴费标准不是问题。

4.领取期限。 为鼓励失业者尽快就业，保障失业者基本生活，同时避免失业者对失业保险产生依赖心理， 法律通常规定了失业保险领取的期限，职业院校大学生就业保险也应该参照此法律执行，超过领取期限的即使失业也不能再领取保险金。从现实情况看，毕业生一般毕业半年能找到工作，半年的期限是能承受的，所以对半年还没找到工作的开始支付保险金，领取期限6 个月，最多不超一年。如果一年还没就业，那就转为就业救助，避免“养懒汉”现象出现，也避免职业院校大学生频繁跳槽。

（二）职业院校大学生就业救助

职业院校大学生就业救助可分为校内救助和校外救助（或叫社会救助）。目前校内救助已经比较成熟，学校每年都会为就业困难学生发放求职补贴等各种措施促进其就业。但社会对职业院校大学生的就业救助还不完善， 学生一旦毕业就成为社会人，这时如果没有参加就业保险就成了没有保障的群体。 所以提出以下制度设计思路：

1.从被动救助转向主动帮扶促进。 没有参加就业保险，家庭困难，就业能力欠缺；在校期间没有缴纳就业保险，且6 个月内没有找到工作，要求这部分学生到当地就业部门登记失业， 经审查符合条件，就可领取救助金。 领取标准低于就业保险。 首先，保障基本生计；其次，提供就业信息，进行心理辅导和技能培训。

2.以现有社会救助为主要途径，开展有针对性的教育引导和培训。在学校救助的基础上和社会实现无缝对接，学校可以把每年学校筛选的困难学生名单和各地市就业部门实现共享，当地就业部门可以有重点地向这些学生发布就业信息，提供技能培训。 从社会的被动救助变成主动关心。

3.参考现行失业保险和就业保险设计领取标准和领取期限。 资金来源与现有社会救助体系一致，只是领取条件要符合职业院校大学生心理特征，保证其尊严；职位提供方面要和受教育程度等特点相匹配。

（三）职业院校大学生就业福利

现实中职业院校大学生在人力资源市场上和普通劳动者一样，甚至有些人对职业院校大学生存在偏见，认为他们心态不好，眼高手低等，这无形中让职业院校大学生对自身价值或者说知识价值产生怀疑，进而打击他们的就业积极性和自信心。 为避免这一问题持续发酵，应进一步完善职业院校大学生就业保障制度， 增加职业院校大学生就业福利。 就业福利的目标有3 个方面：促进职业院校大学生就业，提高用人单位聘用职业院校大学生的积极性，发挥就业保障在预防失业方面的作用。

1.发放职业院校大学生社会保障卡。 职业院校大学生和学校缴纳的职业院校大学生就业保险金存入个人账户，作为享受就业福利的基本条件。一方面提高职业院校大学生参加就业保险的积极性， 另一方面为职业院校大学生进入社会进行基本储备，实现学校到单位无缝对接， 也是确定享受就业福利对象的有效凭证，把就业福利作为就业保险的延伸。

2.福利待遇。 获得职业院校大学生就业保障卡的同学，一是可以参加由劳动和社会保障部门提供的技能培训。 二是单位聘用有卡同学在本单位就业，满一年可以享受国家现有补贴和减免税收（此项制度已经实施，只是对接问题）。职业院校大学生如果在同一单位工作两年，企业和学生本人一起申请员工能力提升培训，可以得到培训补贴或者免费接受培训 （更进一步鼓励企业聘用职业院校大学生，留住人才）。三是有创业愿望的职业院校大学生持有就业保障卡可以减免费用，并且在贷款等方面减免部分手续及费用。

3.实现条件。 职业院校大学生就业保障卡可以和现有的社会保障卡合并，只是在现有卡的基础上增设一项内容即一卡多用，或者作为学生由学校到稳定就业这段时间的过度使用，专一建卡，以现代技术这些都不难实现。 现有政策通过职业院校大学生就业保障卡去享受， 确保国家的政策最终落到职业院校大学生身上，避免骗保和资金乱用。同时学生已享受过的各项政策福利刷卡便知，避免道德风险。

4.基本保证。 全国统一信息平台的构建，实现学校数据和人事劳动部门数据的对接。我们现在已经实现社保全国转移，这为职业院校大学生就业保障网络的构建提供了基础。职业院校大学生就业保障卡和身份证唯一对照，以保证卡的使用规范。 全国就业服务信息平台互联互通， 学生在不同地区享受就业保障都能随时可查，可异地冲抵。打破户籍地为单位的服务范围，探索以省为单位结算制度，为人才流动创造条件。 除了技术保证外， 严格的制度设计、规范的管理、高素质的服务团队是必不可少的。

就业难从另一侧面反映出就业不公平，无论从现实导向还是结果导向都可以看到，只有社会保障的公平，才能促进就业的公平，最终解决就业难问题。现代社会保障制度改革由多轨制变为单一制是解决职业院校大学生就业问题的根本之策，但是由于改革的复杂性和艰巨性，决定了统一公平的社会保障改革之路还很长，在这种情况下构建面向职业院校大学生的就业保障制度就显得尤为重要。

注释：

①数据来源教育部高校学生司就业数据统计。

②机会成本（Opportunity Cost）是指为了得到某种东西而所要放弃另一些东西的最大价值。

[1]王建国在2013 年全国普通高校毕业生就业形势分析会上的讲话[EB/OL].http://job.hhstu.edu.cn/contents/564/31537.html.

[2][3]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆，2004：3，346.

[4]杨其勇，张杰.体面式就业：和谐视阈下职业院校大学生就业的思考[J].黑龙江高教研究，2012(7)：25-27.