城市融入视域下农民工培训体系研究

□李 薇 张学英

农民工的城市融入是指农民工在生产方式、生活方式、社会心理与价值观念上整体融入社会并认同自身新的社会身份的过程与状态[1]。 地域的转换只是农民工城市融入的开端，进入城市后首要解决的问题是就业问题，而后的就业稳定性和生活适应性才是融入的关键。目前农民工整体职业技能和文化素质较低，达不到城市产业结构升级和社会发展的要求。 尤其是新生代农民工，他们城市融入意愿非常强烈， 但多数人没有接受过专门技能培训，无法实现稳定就业，在城市面临巨大的生存和生活方式转变的挑战，对农民工进行培训是加快其城市融入的主要途径。 社会学家哈格维斯特认为，随着社会的不断进步，教育是个人向上流动的主要途径[2]。人力资本理论之父舒尔茨曾提出，“知识可以为个体提供增强其认知能力、激发其高产高效的潜在能力的机会”[3]。加之许多实证研究均证明教育和培训对移民的就业和收入有明显的正相关作用。在城乡二元社会结构下，城市融入过程实质就是由农民向市民身份转化、个人不断向上流动的过程，技能正是其向非农产业彻底转移的“敲门砖”[4]，为农民工提供系统、全面的培训，不仅可以直接提高其就业能力， 更能提升城市适应能力和自我发展能力，为城市融入打好物质基础。

一、农民工培训现状及对融入城市的影响

（一）农民工培训现状

为提高农民工素质和就业能力，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移， 从2003 年起我国逐步开始对农民工进行职业技能培训。各级政府通常采用“短”“平”“快”的培训模式，这种模式以政府直接管理和财政补助为基础，通过购买服务、订单培养等形式为部分地区的农民提供短期的技能培训，这都适合受教育程度偏低、外出动机以增加收入为目的的外出务工的农民情况。 劳动部举办了“阳光工程”，建立民工大学、农民工夜校、社区职校等开展技能培训工作，农民工职业技能明显提高，为城市输送了大量劳动力。 根据国家统计局的数据， 截至2010 年农民工的培训比例达到28.8%[5]。 然而目前这种短期的、重技术轻素质的培训模式不能全面满足城市化的需求，一方面城市技术密集型工业化发展需要具备专门技能的产业工人，另一方面城市需要生活方式、文化素质、价值观念与之相匹配的居民。 同时，农民工培训并没有覆盖到所有具有外出意愿的农村居民，没有参加过任何技能培训的农民工仍占多数。 国家统计局发布的《2011 年我国农民工调查监测报告》中指出既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训的农民工达68.8%[6]。 此外，在农民工培训工作进行过程中，培训项目缺乏统筹规划、资金使用效益和培训质量不高、监督制约机制不够完善等问题凸现出来，影响了培训的质量和效果。

（二）培训不足阻碍了农民工融入城市的进程

1.工作稳定性低，农民工难以“立足”。 初入城市的农民工，多数不具备职业技能，往往从事一些低层次的工作或临时工，难以在城市立足。据调查，多数农民工在城市的餐饮、建筑等无需技术的行业从事体力劳动，其工作和生活状态很不稳定。 随着新生代农民工人数的不断增加，他们教育水平明显高于老一代农民工，平均已经达到初中以上的教育程度，却仍难以支撑其在城市立足和生活。 加之他们劳动耐受力低，不愿意在薪酬低、环境差的岗位工作，导致频繁跳槽，因此，农民工往往表现出“打游击”的工作状态，难以在某个城市或城镇长期工作，定居城市更无从谈起[7]。究其根本原因在于培训不足造成的专业技术缺失，即农民工原有的知识水平难以达到城市技术密集型产业发展的需求。拥有一技之长是在城市稳定就业和融入市民社会的前提，根据国际经验，政府对移民进行培训能够有效地提高其就业能力和城市适应性。而目前我国政府提供的培训覆盖范围小、培训内容与城市发展和农民工自身需求不匹配， 造成农民工就业不稳定，这已经成为制约其城市融入的重要障碍。

2.文化素质较低，农民工难以“扎根”。 城市和农民工自身对市民身份的认同是衡量其融入程度的重要指标，然而农民工整体文化素质偏低，加之长期在农村生活的经历所形成的思想、观念、心理、行为和态度等与城市居民有较大差异， 与市民交流、沟通和获取信息的能力较弱[8]，社会心理融入难以实现。 据国家统计局调查，在农民工中，文盲占1.5%， 小学文化程度占14.4%， 初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中专及以上文化程度占9.8%。 一方面，较低的文化素质一定程度影响农民工对事物的认知，在利益受损时不能通过正式组织途径寻求帮助。 另一方面文化素质较低导致农民工的一些不良行为方式，如乱扔杂物、随地吐痰、衣着不整洁等，少数农民工甚至参与违法犯罪行为，成为城市中的不稳定因素， 这些行为直接导致城市居民对其不认同甚至歧视和排斥， 这样又进一步造成农民工社会交往的消极心态以及对城市居民的抵触情绪，难以形成城市认同感和归属感[9]。 显然接受的教育和培训不足是农民工文化素质低的主要原因，这类培训的缺失使农民工即使有稳定的收入， 仍难以理解和接受城市的价值观念和市民的行为方式，认为自己终究是“外地人”，造成城市融入的障碍。

二、重建农民工培训框架体系的构想

对现有的培训资源进行整合，构建一个统筹全国的农民工培训体系，不仅提升农民工在城市的就业能力，更注重提升其融入城市的能力，从而源源不断的输送城市需要的人才。

（一）农民工培训框架体系的内涵

农民工培训体系是以政府为主导，整合各类院校、专业培训机构、社区及社会组织多主体的力量，在农民工输入地与输出地为农民工提供层次分明、项目广泛、内容全面的培训机制（见图1）。 培训内容应以城市融入为核心，主要包括职业技能、文化素质、城市生活常识、社会心理四方面，再根据我国产业升级的要求设立培训项目和设置课程。微观方面，力求帮助农民工个体掌握一门实用技术，具备适应城市生活的能力，能够在城市立足并顺利融入市民社会；宏观方面，实现农民工职业教育培训与农民培训、城市职业培训无缝对接，在培训内容、结构安排上与城市化、农村劳动力转移相适应。

图1 农民工培训体系框架

（二）政府的角色

政府负责在劳动力输出地建立全国统一标准的农民工初级培训，从基本技能和文化素质方面为农民工做好初步融入城市的准备。初级培训由劳动力输出地政府购买专业培训机构的服务为农民工提供免费的“2+X”培训，即城市生活常识、文化法律知识、外出务工农民根据自身实际需要自选的基本技能培训，初级培训的时间应在四周左右，以修学分的方式考核， 培训后可以根据学习情况获得1—2 个证书，一是以上课时间为依据，达到一定的课时要求后即视为修满基础学分，由劳动力输出地政府颁发全国统一的初级培训合格证。二是有报考国家职业资格证书意向的农民可以参加初级培训期末的基本技能培训考试，考试通过者参加全国职业资格考试可享受职业技能鉴定补贴，报考的部分费用由政府承担，一旦获取职业资格证书，报考费用全部由政府承担，以物质鼓励外出务工农民学习较高的专业技术。在劳动力输入地以税收优惠政策引导企业认可并优先聘用初级培训合格的农民工，并逐渐将这项制度推广实行职业资格准入制度，形成农民工持证上岗的趋势，最终将这种证书发展为农民工城市融入的必备条件。

（三）企业的角色

企业主要为内部农民工提供在岗实用技能培训。以导师制、传帮带的形式，农民工在“干中学”短期内即可掌握一门实用技能， 成为熟练型工人，具备稳定就业的能力。对于需要较高专业技术的人才培养，企业或行业可以借鉴江浙一带的校企合作形式进行培养。 校企合作由校方提供师资，企业方提供设备和资金，以企业需求为导向，双方共同商议设置课程，进行订单式培养。学习期一般为三年，农民工如期毕业既可获得学历证，又可考取职业资格证。 这样的人才培养方式在满足企业需求的同时，更提升了农民工的技术水平。

（四）培训机构的角色

正规教育和专业培训机构主要针对有主动提高自身技能的农民工群体。 政府购买培训服务，以培训券的形式向有需要的农民工发放，鼓励他们去中高职学校、营利性的职业教育培训机构，甚至大学学习。 各类培训机构在课程设置、时间安排等方面应考虑到农民工的实际情况，确保达到掌握专业技术、提升就业能力的培训目标。

（五）社区和社会组织的角色

农民工流入地的社区和社会组织主要承担社会心理融入培训的责任，即帮助农民工实现再社会化，在城市行为规范、社会交往、文化知识、法律维权等方面帮助农民工形成城市认同感和归属感。由民政部门承担农民工社会融入的培训责任，统筹规划设立统一的培训项目和课程设置， 由各社区、街道和相关社会组织联合发挥作用，以社区为载体为辖区的农民工提供形式多样的社会融入培训，帮助农民工了解城市、适应城市的交往模式，缩减农民工与城市居民的差距，从心理上和行为方式上实现从农民到市民的转变。

三、农民工培训体系的保障机制

（一）培训的经费保障

进城务工的农民多数是在农村物质资本匮乏的人群，即使有学习技术的意愿，都难以独自承担较高的培训费用。 同时，相关研究表明对农民工群体进行人力资本的投资回报收益是显而易见的，既有经济效益也有社会效益，可以直接提高城市二、三产业的劳动生产率，并促进经济社会发展，因此应由政府承担起大部分培训的责任，特别是在培训经费方面。 首先，政府应整合培训资源，统筹安排、集中使用农民工培训资金，并建立农民工培训专项基金，从中央到地方根据责任划分进行预算，并将其纳入国家预算体系，保证资金来源的稳定性。 其次，制定科学合理的补贴标准。 中央政府负责制订资金使用途径、补贴范围、基本补贴标准及经费使用审核机制，并以此为基础对地方政府进行财政补贴；地方政府按照同一地区、同一工种同一补贴标准的原则，根据农民工所学技能的难易程度、时间长短和培训成本， 科学制定各培训项目的具体补贴标准和浮动机制，提高培训资金的使用效率。 最后，严格审核培训资金的使用情况，确保资金专款专用，使农民工群体能够切实享受到免费或低收费培训。

（二）培训的组织保障

农民工培训体系应是一个多维度的培训网络，横向形成劳动力输出地的初级培训与输入地综合培训相结合，纵向形成不同层级自上而下统一管理。

1.劳动部门统筹规划培训。 首先，制定全国统一的培训准则并严格执行。人保部负责制定标准培训流程、 编制培训课程目录和农民工培训手册；规范各级劳动部门的培训职责；制定和颁发职业技术资格证书。各级劳动部门负责根据本地区情况选择并安排培训项目；对有外出意愿的农民进行职业指导；对培训机构实施监督。 为了鼓励农民工参加培训的积极性， 劳动部门可以给农民工发放培训手册，将参加的培训课程和取得职业资格情况记录在培训手册上，并将其作为城市落户的指标之一。其次，搭建培训信息供求平台，加强劳动力输入地和输出地、企业和职业技术学校的沟通。 由劳动部牵头，各地区的劳动部门加强联系，组织开展订单式培训、定向培训、校企合作，点对点的培养劳动力输入地、企业需求的专业技能型人才，既缓解发达地区招工难，又解决农村富余劳动力的问题。

2.完善教育制度，理顺培训体系。 打通包括农村义务教育、农村职业教育、职业院校提供的继续教育和高等教育等正规教育和非正规教育的通道，解决职业教育和普通教育衔接不顺畅的问题，为有需要的农民工提供上升空间。 特别是职业教育，一方面逐步将农村义务教育扩大到中等职业学校[10]；另一方面，职业教育不应只接受应届毕业生，而是将其打造成普遍性的教育培训机构，其形式可以借鉴美国的社区学院，即只要个人有学习的意愿便可报名参加某专业的学习， 修满学分可获得毕业证书，解决部分农民工有对知识和技能的渴求，却没有地方可以读书，只能寻求不正规的培训学校的问题，提高农民工的技能及素质。

（三）培训的监督机制

建立量化的质量评价指标体系以衡量培训效果。在市场化运作的前提下，培训面向市场、机构平等竞争的同时，政府向培训机构（包括职业学校和盈利性培训机构） 购买服务为农民工提供培训，以量化指标体系把关培训过程、考核培训质量。首先，制订量化的培训机构准入和退出机制，只有软件和硬件均符合要求的培训机构才有资格进行培训，并以招投标的形式竞争上岗。 其次，对具备培训资格的培训机构进行定期质量考核， 可以把培训成本、就业率、获得职业资格证书率、就业稳定性等要素作为考核指标，根据培训机构的相对表现上浮或下调补贴标准。再次，建立道德指标一票否决制度，一旦出现故意骗取政府补贴等行为，立即取消培训机构资格，并处以严厉惩罚。 最后，积极公开考核数据，接受审计部门、社会组织、其他社会成员的监督。量化的质量评价指标体系既激励了各培训机构的工作积极性，也提高培训质量和资金使用效益。

城市化是一个漫长而复杂的过程，农民工作为城市化的主力军，只有具备专业技能和较强的城市适应性，才能真正完成从农民到市民的转变。 以政府为主体、 整合现有培训资源重构农民工培训体系，内容涉及职业技能、文化素质、社会心理等多方面，就业能力和社会融入能力并重，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，推进城乡一体化进程。

[1]梁波，张海英.城市融入：外来农民工的市民化——对已有研究的综述[J].人口与发展，2010（4）：73-85.

[2]杨传昌，侯立元.教育与当今中国社会阶层流动[J].教育学术月刊，2009(2):59-64.

[3]Schultz T.Investment in man:an economist＇s view[J].Soc Serv Rev，1959，33(2):69-75.

[4]张学英.个人资本视域下的劳动力移民城市贫困研究[J].贵州社会科学，2008(12):34-37.

[5]张学英，李薇.新生代农民工个人资本乡城转换与提升机制研究[J].广东社会科学，2013(4)：27-34.

[6]国家统计局住户调查办公室.新生代农民工的数量、 结构和特点[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.htm.

[7]汪勇.青年农民工融入城市之困境探析[J].内蒙古社会科学，2008(3）:23-25.

[8]张学英.关于新生代农民工个人资本问题的研究[J].贵州社会科学，2013（1）：80-84.

[9]韩俊.“十二五”时期农民工就业形势分析与建议[J].中国就业，2010(10):9-10.

[10]张学英.关于提升新生代农民工城市融入能力的研究[J].贵州社会科学，2011（7）:79-82.