俄罗斯高等教育支出绩效评价制度发展策略研究

刘晓凤

（1.武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072；2.湖北经济学院财政与公共管理学院，湖北武汉 430205；3.湖北经济学院法商学院，湖北武汉 430205）

步入21世纪之后，俄罗斯政府面对高等教育支出绩效评价中存在的诸多问题，加大了高等教育支出绩效评价制度改革的力度，先后实施了一系列的革新措施。这些措施中，最引人注目的是2010年前包括高等教育在内的各层次、各领域的教育现代化举措。2000年10月俄罗斯颁布了《国家教育论纲》，2001年3月又颁布了2001-2005年的《教育发展纲要》，着手推广高等教育结构与内容改革的实践；俄罗斯联邦政府于2001年12月颁布了《2010年前俄罗斯教育现代化构想》。这些文件针对高等教育支出政策中的问题，明确了高等教育发展的目标、职责、时间要求，高等教育支出绩效评价发展的财政、法律、资源、管理保证，特别是明确了高等院校、高等教育的法律地位及国家高等教育标准，并用法律形式确保了国家对高等教育支出绩效评价的投入，推动了高等教育支出绩效的发展。总的来看，新世纪俄罗斯高等教育支出绩效评价体系的革新，突出表现在组织机制、运行机制及保障机制三个领域。

一、组织机制：多方参与

组织机制乃高等教育支出绩效评价顺利开展的一个重要因素。所有需要将理念转化成实践的活动均与一定的简化工作相关联，而组织机制则正是开展这种简化活动的方式，它将问题分解为具体可以管控的活动项目，再把这些项目交由专业化机构来实施。俄罗斯高等教育支出绩效评价制度运作时间不到20年，但在此期间俄罗斯创建了较为完善的国家和社会组织机构评价高等教育支出绩效制度。俄罗斯的高等教育支出绩效评价由多个部门一道协同运作，这些部门包括国家高等教育鉴定委员会，批准、认证与鉴定部（管理局），国家学校认证督导司，国家鉴定中心与国家鉴定中心数据库等。这些机构职责各异，又协同合作。

国家高等教育鉴定委员会乃绩效评价政策主体，于1997年4月成立。该委员会有43位成员，其中44%为高等院校管理者，16%为俄罗斯教育部代表，14%为法律与执行权利机构代表，19%为社会组织代表，7%为其他机构代表，该委员会成员每年要调整1/3。2001、2003年分别在布拉格、柏林两地举办的欧洲高等教育区博洛尼亚进程部长会议，均主张提升高等教育支出绩效，各国应组建国家高等教育支出绩效评价部门，加大高校受教育者、社会性机构的介入力度。为了跟上欧洲区的高等教育发展的步伐，俄罗斯联邦政府2006年修改《高等与大学后职业教育法》，主张增加社会部门、受教育者、高校在高等教育支出绩效管理中的职责。2007年俄罗斯联邦政府再次修订《教育法》《高等与大学后职业教育法》，明确提出受教育者与雇主需参与高等教育支出绩效评价工作。俄罗斯联邦2008年颁布了新的《教育与研究机构国家评价规章》，再次强调了受教育者与雇主在绩效评价中的作用与地位。受教育者与雇主乃高等教育支出结果最直接的感受者，将其纳入高等教育支出绩效评价体系内，有助于其更深入地了解当今俄罗斯高等教育的发展水平，高等教育满足经济社会发展需要以及社会公众需求的程度，也便于他们对高等教育支出规模与结构的完善提出最直接的建议与意见。总的来看，参加高等教育支出绩效评价的成员有高等教育管理者、专家、受教育者、雇主等与高等教育密切关联的利益相关者。鉴定委员会负责依照有关法律法规制定高等院校的评价政策，并组织对高校的鉴定评价工作，探究高等教育支出中存在的问题，总结评价鉴定的经验教训。

俄罗斯联邦教育部下设的批准、认证与鉴定司（管理局）乃政策实施部门，2003年起改称为批准、认证与鉴定部。批准、认证与鉴定部履行的职责是，负责接收、审核高校提交的批准、认证和国家鉴定的申请和资料，组织并协调所有同教育大纲、教育机构工作绩效评价相关的活动；颁发教育活动批准证与国家鉴定证明，且负责培训专家、出版有关参考文献资料及其他文献资料。批准、认证与鉴定部不仅是俄罗斯国内高等教育绩效保障的主要组织、俄罗斯联邦政府按照欧洲教育标准开展国家鉴定的部门，还是俄罗斯参加国际高等教育绩效保障活动的政府代表。批准、认证与鉴定部2001年参加了国际高等教育绩效保障网络（JNQAAHE），2002年参加了中东欧高等教育绩效保障网络（CEENET），2004年参加了欧亚高等教育绩效保障网络（EAQAN），2006年参加了亚太高等教育绩效保障网络（APQN）、欧洲高等教育绩效保证协会（ENQA）。

国家学校认证督导司依照俄罗斯教育部1998年12月颁布的《俄罗斯联邦普通与职业教育部俄罗斯国家学校认证督导司章程》开展绩效评价工作。国家督导司的职责涵盖如下内容：评价高等院校；评价高等院校毕业生的培养内容、水平；检查高等院校是否按照国家教育标准展开教育活动；按照国家教育标准制定对毕业生展开评价和对毕业生培养质量实施检查的方法；建构地区、领域和部门三级水平评价系统。同时,国家督导司还参与对高等院校认可、认证和鉴定材料的系统化、分析和总结活动。

国家鉴定中心与国家鉴定中心数据库（ЦБГА）为信息支持部门。国家鉴定中心负责维护更新国家鉴定中心数据库与向鉴定委员会提供信息服务—科学方法保障。国家鉴定中心数据库每年定期更新，涵盖俄罗斯高校活动指标的基本信息、补充职业教育机构的信息等。鉴定委员会依据该数据库所涵盖的信息资料，对鉴定指标的标准意义有效与否展开研究分析，还对教育机构与全部教育系统的活动状况进行研究分析，帮助鉴定中心作出高等院校能否通过鉴定的结论，并推动绩效评价的信息化发展。

另外，教学方法协会、校长联合会及学校联合会与国家教育管理部门一道共同参与高等教育支出的绩效评价工作。

二、运行机制：综合评价

为避免批准、认证、鉴定三个环节彼此分割，各自为战的混乱，减少高校负担的评价费用，也为推动俄罗斯加入Bologna的进程，完善高等三个环节教育支出绩效评价体系，增强运行机制的刚性等，俄罗斯从2000年1月起逐步推行高等院校的综合评价评估方式，把批准、认证、鉴定环节合并为一体，但又保留了批准、认证和鉴定三环节中各环节评价特色，要求在规定时间内由指定的绩效评价专家委员会对已通过认定、展开人才培养，满3年的公立与私立高校再次展开批准、认证、鉴定。集中开展的综合评价，主要为了减少重复工作，缩减评价时间，增加评价专家在高校的考察时间，提高评价效率与效果。综合评价的运行机制如下所述。

表1 高等院校综合评价运行模式

（一）再批准

高校再批准环节与批准环节类相似，高等院校须先提交再批准申请，由教育部组织的高等教育评价委员会对高等院校展开批准活动，教育部依照评价委员会的评价结果决定是否向高校颁发办学批准证。

如果高等院校获得好的评价结果，就能够取得办学批准证，否则就得不到办学批准证。况且，即便高等院校已经获取办学批准证，但并不表明高等院校能够随意地从事高等教育活动。如果高等院校不遵循认可要求或未按认可组织的要求行事，认可组织可暂时停止高校使用批准证，全部或者部分地暂时要求高校停止实施教育大纲。

对高等院校而言，再批准的作用非同小可，如果高等院校在再批准中没达到要求与标准，评价委员会就不对高校展开下一环节的评价。表2为再批准的评价内容，与批准的评价内容基本类似。

表2 再批准评价内容

（二）认证

认证的内容是评判高等院校毕业生的素质、培养内容、培养水平同国家高等教育标准相符与否。认证活动中，高等院校先行进行自我绩效评价，然后再上交认证申请，由评价委员通过对高等院校的外部评价，给出评价结论。综合评价的认证评价内容与三环节中认证评价内容相仿。

表3 认证评价内容

通过高校认证的评价，是高等院校实施国家鉴定的前提。如果高等院校的某个教育大纲被认证为不合格，或高校对国家评价组织提出的改进教育支出绩效状况的要求而未能改进到位被再次警告时，就没有进入下一步鉴定环节的资格。

（三）鉴定

鉴定时高等院校同样要先上交鉴定申请，评价机构对高等院校展开外部鉴定，给出鉴定结论。其中，综合评价中鉴定高校级别的评价内容与批准—认证—鉴定环节中鉴定高校级别的评价内容类似。

表4 高校级别的鉴定评价内容

与批准—认证—鉴定中的鉴定相比，综合评价鉴定中高校种类的评价内容有所变动：一是将科学—方法活动作为一个单独的评价内容展开评价，更关注创新手段在高等教育活动中的运用；二是对综合性大学高标准、严要求，教育大纲范围、研究生学科专业、研究生占比上的要求均有所提高；三是更为关注受教育者的素质培养，在研究生学科专业、研究生占比中更为明显；四是科研活动依然是高等院校的重要评价内容，高等院校的科研经费要求更高，更强调专著类科研成果。

2004、2005年期间，俄罗斯联邦聘请欧洲高等教育绩效评价专家对俄罗斯高等教育支出绩效评价进行了评审。根据欧洲专家的建议，俄罗斯2007年修订了《联邦教育法》《高等与大学后高等职业教育法》，批准了2007年20号联邦政府修订法规，明确要对高等教育支出绩效评价中的国家认证与鉴定制度进行整合。2008年俄罗斯联邦颁布了《教育与研究机构国家鉴定规章》，规定国家高等教育支出绩效评价程序包括两部分，即批准与鉴定。批准乃对从事高等教育活动的准许，鉴定乃对国家教育标准实施状况的外部评价，可以说鉴定的评价内容就是过去认证、鉴定评价内容的精简版。

表5 高校种类的鉴定评价内容

三、保障机制：多维度

俄罗斯在保障高等教育支出绩效的活动中，还制定了规划保障、管理保障、资源保障、提升保障四方面的保障制度。

（一）规划保障

2007年俄罗斯颁布实施了《教育法律修订案》，要求参与评价的专家必须参加培训，以增强高等教育支出绩效评价专家的业务能力与理论水平，还在评价成员中引入了国际评价专家，以协助评价组织展开绩效评价工作。同时还细分了国家批准、认证与鉴定部与国家鉴定委员会的具体职责：前者负责制定鉴定标准，组织评价活动；后者负责对评价结果作最后职责的认证。对高等教育支出绩效评价专家的培训及评价职责任务的恰当分工，有利于推动绩效评价的科学化与规范化发展。针对俄罗斯职业教育受教育者要求规模不断上升，但多数毕业者未实现专业对口就业，欠缺管理人才、法律人才、高级技师的状况，俄罗斯政府提出政府、企业、社会一道制定职业教育具体计划，构建客观中立的监督制度，确保高等教育支出绩效的提升，经由企业专项基金扶持高等院校，法律也支持教育信贷制度的建设。

同时，自2002年开始，俄罗斯教育部着手制定加入博洛尼亚进程的各类法律草案。2002年7月教育部颁布了《关于修改2010年前教育现代化2002-2004年度执行方案的决定》，确定了俄罗斯高等教育支出绩效评价向博洛尼亚制度靠拢的发展方向。2003年9月俄罗斯正式签订了《博洛尼亚宣言》，加入了欧洲统一高等教育认证制度的创建活动。2010年俄罗斯国内高校的学位证书得到欧洲国家的认可，俄罗斯高等教育支出绩效可以在欧洲范围内得到评价，俄罗斯学生可到各个欧洲国家工作或学习。作为Bologna进程的成员，俄罗斯高等教育立法的迈出了大的步伐。俄罗斯国内高等教育普遍构建了四年制的学士、六年制（4+2）的硕士两个级别，以取代过去单一的五年制本科学历（或专家学历）。俄罗斯的学制改革以及欧洲标准学分制的引入，旨在早日融入一体化的欧洲高等教育之中。

（二）管理保障

针对高等院校特别是私立高等院校数量快速增加，国家财政预算资金匮乏的状况，俄罗斯通过法律明确了高等教育支出绩效的综合评价运行机制，在一定程度上确保了高等教育支出政策的科学性、民主性，为高等院校自治以及私立高校的发展壮大创造了机遇。为保证通过鉴定的高校的高等教育支出绩效的良好，俄罗斯一些地方依据特定法律法规构建了针对性的专门组织——高等教育支出绩效监察（MKO）。该组织为俄罗斯国家高等教育支出绩效评价体系的分支下线，可在分析搜集信息数据、预测高等教育发展状况的基础上，采用合理有效的解决办法，及时弥补教学活动中的缺陷。譬如，乌拉尔联邦区即花费8年时间建立了高等教育支出绩效监控体系。

同时，为实现人力、组织、资金的有效整合，提高管理效率，2010年俄罗斯取消了联邦教育部、联邦科技创新部，由教育科学部统一掌管高等教育决策与行政管理权力。教育科学部在调整管理结构的基础上，引入市场竞争机制与项目管理方法，改革高等教育管理制度。譬如，取缔政府行政垄断，科研项目通过公开竞标手段对外承包，严格控制绩效目标，实施项目监督。这一过程，通过订立合同、评价项目、网上公告等举措，增强了政府的高等教育支出管理绩效。

（三）资源保障

高等教育支出绩效评价的信息，涵盖高等教育支出绩效评价专家、各种高等教育支出绩效评价会议、高等教育支出绩效评价结果等有关数据资料。当今数据网络技术构建的绩效评价信息数据库，不仅为绩效评价提供了方便，也能让社会公众更深入地了解绩效评价的结果。

增强高等教育物质技术资源。当今时代，高校人才培养的水平更多地取决于其所依赖的物质基础条件。教学实验场所以及必要的实验设备、教学仪器等，都离不开当代的信息技术的支撑。信息技术使得俄罗斯高校可以专注于教育技术。为应对当前高等教育中，受教育者数量不断增加、教授团体年龄老化、中青年教师流失、教学负担沉重等问题，俄罗斯加强了统一的信息网络建设，广泛使用信息技术重构教学活动，革新教学手段和教学方法，提升了专门人才培养绩效，实现了全民高等教育的信息化。

多渠道拓展高校经费来源。伴随市场经济的发展，高等院校掌握了新的资金养成规则，构建了多源头的资金体系。多数高等院校年预算资金中至少一半来自内部预算，吸引市场投资并从商业经济活动中获取收益等预算外资金已成为俄罗斯高校资金的重要来源。譬如，秋明大学的联邦财政拨款为100万卢布，内部预算资金有600万卢布。国家对全日制高校的财政支持增长了20%，高校所筹措的各种资金每年达10亿卢布，有力地支持了高校的快速发展。

优先发展教育。1992年的《俄联邦教育法》、2000年的《俄联邦国民教育要义》均突出了教育在国家发展中的优势地位，规划了教育发展的基本方针与长远战略。1996年俄罗斯颁布的《高等与大学后职业教育法》，要求国家的财政教育支出至少为国民收入的1/10，高等教育经费至少为联邦财政预算支出的3/100。在优先发展教育政策下，俄罗斯采取了两种资金拨付方式：一种是对个别研究项目、教学计划、助学金、基础设施进行资助；另一种是按合同规定给予拨款，拨款具体数目以实际支出需要和过去成绩为基础。这两种资金拨付方式不同于过去的按人头拨付资金的方式，更具竞争性，可激励高校不断提升科研教学水平，提高资金使用效率。2010-2012年，俄罗斯财政支出690亿卢布以资助重点高校更新教学科研设备，开展学术交流，吸纳国内外一流专家学者。其中资助国家研究型高校320亿卢布，资助联邦高校270亿卢布，资助莫斯科国立大学、圣彼得堡国立大学100亿卢布。

（四）提升保障

推动高等教育支出绩效评价的标准化、国际化发展。2003年，俄罗斯加入博洛尼亚进程，根据《Bologna宣言》，其高等教育支出绩效标准必须依照欧洲教育标准进行革新。为实现对高等教育支出绩效的广泛监管，俄罗斯2004年引入了ISO9000：2000国际标准。

调整高等教育专业结构，修订专业目录。为适应经济社会发展的需求，俄罗斯于2003年在高等职业教育中统一制订并采用了新的专业分类标准，并调整了高等院校所设专业，增加了法律、经济、管理等过去较为薄弱而社会又较为需要的专业，增加这些专业的资金投入，扩大了招生规模，取消了入学限制，同时对建筑、交通、工业等供过于求的专业予以相应压缩。2006年又制定了新的培养方向目录，新目录涵盖171个本科生专业、176个硕士研究生专业，并保留了过去的111个专业，同时根据未来工作岗位对毕业生的需求，详细界定了职业活动的对象、领域、任务、类型；强调全面培养受教育者的能力，要求受教育者需提升自身普通文化能力、职业技能（基本职业技能、科研分析水平、组织管理水平、教学水平）；实施探讨化、模块化、实践化、多样化的教学方式，基础教育大纲涵盖普通文化课程、职业基础课程、职业课程、生理课程、教学生产实践课程、国家考试等内容。

革新高等教育教学内容，扩充人文教育内容。俄罗斯在高校委员会下新设了人文教育中心，其主要职责是制定人文教育内容，确定人文教育中各学科的基本教育大纲，新编教学参考书、教科书，同时负责人文教育教学师资培训工作。近年来，俄罗斯高等院校新开设了文化学、人类文明史、社会学、教育心理学等人文课程，旨在通过文科、理科的渗透发展提高受教育者的综合素养，确保高等教育支出绩效。

严格受教育者的考核制度。根据俄联邦国家高教委《俄联邦高校毕业生国家评价条例》，俄联邦组建了国家评价委员会。其职责是评价高校培养的毕业生水平，决定是否发放学位证、学历证、技术等级证等。国家评价委员会对毕业生的考察内容非常全面，既考察知识、技能和能力水平，也考核毕业设计、毕业论文等，且阶段性和终局性考察并重，考察的方式有答辩、测试等，雇主也可参与毕业生考察。俄罗斯对高校毕业生考察非常之严格，在一流的高等学府，受教育者的淘汰率很高，莫斯科国立大学、鲍曼技术大学每年都有近1/5的受教育者无法获得学历证。同时，当前终身教育理念盛行，仅有一个证书在工作中远远不能满足需要（尤其在政治圈、商业圈中），因此很多高校的受教育者都在修读两个以上的专业，高校也顺应市场需求，允许优秀学生在学校修读不同专业，但需要交纳一定的费用，高等教育委员会非常注重多个专业修读中的学术质量，丝毫没有放松考核的要求。

统一全国高校入学考试。21世纪俄罗斯强化了政府对经济社会的中央集权化领导，旨在重新打造俄罗斯的国际强国形象。推行高等教育的国家统一入学考试制度，既是国家权威的体现，又是推动高等教育的Bologna进程的要求，可提升俄罗斯高等教育支出绩效，确保国家对高等教育的全方位、多层次的绩效管理与监控。2002年始俄罗斯开始了国家统一大学入学考试的试点，现在已扩展到78个联邦主体。这一过程中，俄罗斯政府没有采取行政命令式的“一刀切”的做法，而是实行双轨制，逐步扩大统一考试的试点地区。莫斯科大学校长维克多·萨多夫尼奇院士肯定了俄罗斯统一国家大学入学考试的做法，但莫斯科国立大学并不以国家统一高考的成绩为新生录取的标准，因为统一的国家高校入学考试并非评价学生能力的唯一手段。俄罗斯政府坚持不懈地制定在全国范围内实施的统一的国家大学入学考试法规。2006年要求在全国范围内实施统一的国家大学入学考试，俄罗斯社会对统一的国家大学入学考试却有着不同看法。总体看，教育部始终在努力推动统一的国家大学入学考试，同时也推动俄罗斯高等教育领域的Bologna的发展进程。

四、俄罗斯高等教育支出绩效评价发展的启示

（一）完善的高等教育支出绩效评价体系

俄罗斯高等教育支出绩效评价制度别具一格。一是严格依法开展高等教育支出绩效评价。俄罗斯制定了《教育法》《高等院校国家鉴定条例》《教育活动认可条例》《高等院校国家认证条例》等具体的专门性法律法规，为俄罗斯高等教育支出绩效评价提供了坚实的法律基础和有力保障，使得高等教育支出绩效评价制度的运作更加权威与规范。二是构建了专门的评价部门。在高等教育支出绩效评价活动中，俄罗斯教育部成立了鉴定委员会，认可、认证和鉴定管理部，国家鉴定中心及俄罗斯国家学校认证督导司等评价部门。校长委员会、教学方法协会和教学方法委员会,以及学校联合会也参与高等教育支出绩效评价活动，多层次全方位的评价机构有效保障了绩效评价的权威性与科学性。三是高度关注高等教育支出内部绩效评价。为对高等教育的科研、教学、行政组织，财政拨款等情况有更深入的了解，俄罗斯在高等教育支出绩效评价中尤为关注高等院校对其教育活动的自我评价，也即高等院校的内部绩效管理，各高等院校均踊跃参与俄罗斯高等教育支出绩效评价部门举办的高等院校内部绩效评价体系专家培养活动。高等教育支出内部绩效管理体系的一个重要功用在于，使社会承认高等院校的教育水平，从而吸引更多的企业参与高等院校的教育活动，因此，高等院校为建立与受教育者的雇主之间可靠而良好的关系，大多积极主动地与企业搭建战略合作伙伴关系，这也正是俄罗斯确保其高等教育支出绩效上升的重要路径。

（二）确保高等教育支出绩效评价的包容性

首先，俄罗斯政府制定并完善了各项法律法规，使教育活动有法可依。《俄联邦教育法》《2010年前俄罗斯教育现代化构想》均就高等教育的包容性及其保障做出了明确详尽的规定。《俄联邦国家青年政策构想》《资助青年劳动和就业计划》《俄罗斯的大学生计划》《新时代俄罗斯的大学生计划》等一系列规范性文件确保了青年进入大学接受高等教育的权利。其次，俄罗斯财政对高等教育给予资金保障。通过增加财政补贴与贷款、教育基金、企业投资等融资方式确保了高等教育的资金来源。同时，俄罗斯政府还健全整体调控与监督制度，改革高等教育制度，优化高等教育结构，实施通过公立高校竞试的学生可以享受免费教育的政策，仅计划外录取学生与私立高等院校的学生需缴纳学费。这些举措确保了高等教育支出绩效，保障了高等教育的包容性。

（三）扶持私立高等教育发展

扶持私立高等教育乃俄罗斯推动高等教育发展、实现高等教育规模化扩张的重要战略之一。俄罗斯积极扶持社会资金投资办学，通过法律形式确认了私立高等院校的办学地位和待遇，以及它与公立高校间的竞争关系，目的在于形成民主公平的竞争环境，确保俄罗斯高等教育支出绩效。

（四）推崇整体性多样化的高等教育支出绩效观

俄罗斯坚持整体性、多样化的高等教育支出绩效观，确保高等教育支出绩效符合国家、社会与受教育者的实际需求。为适应俄罗斯市场经济与实施私有化发展过程中对各种类型人才的需求，采取了多级培养制度，同时采取了国际通行做法，建立了有效的高等教育支出绩效评价制度，以便在国际教育劳务市场上保持较强的竞争力，在未来高等教育领域的激烈竞争中争得一席之地。

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（编辑 郭继荣）