公积金监管“乱象”几时休？

公积金监管“乱象”几时休？

话题嘉宾

肖鹏：中央财经大学财政管理系主任，副教授，经济学博士，研究领域为公共预算和政府会计

唐云锋：浙江财经大学副教授，复旦大学公共管理博士后，剑桥大学访问学者，主要从事政府预算监督、公共经济与公共政策研究

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

邹祥利：湖南省衡阳市财政局监督检查局局长

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

近日，据相关媒体报道，检察机关正在侦查一起有关某地公积金中心的案件，其营业部主任仅靠模仿前来贷款职工手迹的方式便轻松套取上千万元。无独有偶，去年通报的吉林省通化市的公积金案，公积金中心原主任车世刚及部分下属违法挪用住房公积金高达11亿多元。根据住房和城乡建设部统计数据，截至2014年3月，全国实际缴存住房公积金职工达1.06亿人；缴存总额6.47万亿元、缴存余额3.27万亿元，如此庞大的资金分散在全国几百个住房公积金中心，从部委到省、市、县多级公积金管理部门只是松散指导管理关系，没有一个机构能真正“管得着”。这一巨额资金不仅成为一些人眼中挪用便利的“唐僧肉”，且在某些地方本应归缴存人使用的增值收益却被地方政府拿走，公积金俨然成为地方政府的“小金库”。公积金监管“乱象”正威胁着数万亿资金的安全。

我国全面推行住房公积金制度二十多年来，住房公积金缴存人数已经过亿，缴存总额达6万亿元，在推动住房分配货币化、引导城镇居民住房消费等方面发挥了重要作用。但随着经济社会的发展和住房形势的变化，住房公积金制度与职工在解决住房问题上的期望还有一定差距，公积金领域监管疲软、案件频发等问题层出不穷。相关人士以“四不像”形容住房公积金管理问题：公积金中心不以赢利为目的，却掌管数以亿计的资金，采用的是属地监管模式，即所在地住房公积金的缴存、使用、账户余额等由属地政府负责监管，名义归本级政府的公积金管委会管理，实际上只是挂个名。中央有关部委、省里对公积金也仅仅是政策方面的监督。“多头监管”成“空头监管”，资金安全令人担忧。如何解读公积金监管乱象？如何推进公积金管理制度改革？如何从源头理顺公积金监管以确保数万亿公积金的安全？本期监督沙龙将围绕以上问题进行探讨解答。

公积金监管“乱象”凸显管理割裂

主持人：对于背景材料中住房公积金被套取挪用的案件您怎么看？

肖鹏：背景材料中的住房公积金被套取挪用的案件频频发生，反映了目前的住房公积金监管、使用方面存在着很大的制度缺陷，从而部分公积金管理者敢于铤而走险，利用掌控的巨额公积金沉淀资金谋求个人利益。住房公积金并没有成为切实解决社会公众住房问题的资金，而成为公积金管理机构谋取个人利益或部门利益的唐僧肉，与住房公积金的设立政策目标有大的偏差。针对上述问题，有必要通过完善制度、规范流程、加强监督、信息公开等改革手段来加强住房公积金的管理。

李建军：住房公积金被套取挪用案件时有发生、触目惊心，说明我们的公积金管理内部控制制度存在着漏洞和不足，需要对公积金管理的内部控制和监督制度、外部监督制度进行完善和强化。

邹祥利：主要原因还是管理不到位，内部控制制度流于形式造成的。

唐云锋：简单说来，住房公积金被套取挪用说明我国当前住房公积金的日常管理的混乱和监管的薄弱以至于出现太多不该有的制度漏洞，让人钻了空子。这一方面威胁着住房公积金本身的安全，也不利于我国住房公积金制度健全完善。

翟继光：住房公积金被套取、挪用是住房公积金的“半政府监管模式”必然导致的后果。政府的钱由人大、媒体和《预算法》来监管，私人的钱由老百姓自己监管，住房公积金既不属于私人的钱，因为缴存人没有支配权，又不属于政府的钱，因为政府对该笔资金也没有支配权，最后只能采取一个半政府监管的模式。所谓半政府监管实质上就是无人监管，真正的所有人没有监管权，可以有监管权的政府因为无利可图也没有监管的动力。最终就使得住房公积金成为某些人口中的唐僧肉。背景材料反映问题的本质是住房公积金制度定位不明，监管不清。

主持人：据某省一位公积金管理中心负责人透露，当地政府把公积金作为政府性资金，与当地金融机构实行存贷挂钩，还特意发文，政府办公厅牵头，看各个金融机构给地方贷款多少，然后考虑公积金给各银行的存款，每一笔公积金的存款到期转存或者有需要时，都要政府来批准。结合背景材料中提到的部分地方公积金管理中心异化成地方政府 “自留地”、“小金库”，这反映出什么问题？出现这一问题的原因何在？当公积金异化成地方政府“小金库”又会产生怎样的影响？

肖鹏：依据2002年 5月，国务院下发 《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发〔2002〕12号）的规定，要求 “每个设区城市应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心”。在实际运作过程中，住房资金管理中心行使着住房管理委员会的职责，且管理中心有三种模式；一是单独设立住房资金管理中心，由政府直接领导和管理；二是利用房管局的职能优势与其合并在一起办公的模式；三是便于统一管理住房资金的模式，作为财政部门一个内设机构。上述三种管理模式下，地方政府机构对于住房公积金的管理有着强烈的行政干预权。住房公积金形成的巨额沉淀资金，地方政府虽然不能违背住房公积金 “专款专用”的原则规定直接动用住房公积金，但可以成为与地方银行争取放贷额度讨价还价的一个筹码，从而出现案例中的情况。出现这种问题的原因在于住房公积金管理中心实行属地管理，属于地方政府的下属机构，这种管理体制下不可避免出现地方政府对住房公积金使用投向的干预。

严格意义而言，就“小金库”的概念内涵而言，地方住房公积金并非地方政府的“小金库”，地方政府并不能直接动用住房公积金进行消费性或投资性支出，但可以影响地方住房公积金的使用投向，会影响住房公积金“管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”决策模式的实施，从而带来执行中存在随意性，缴存人的权利得不到保障等问题，制约了住房公积金事业的发展和资金效益的发挥。

邹祥利：部分地方公积金管理中心异化成地方政府“自留地”、“小金库”，反映出政府权力的越位。出现这一问题的直接原因就一些人政绩观、权力观出现了问题。当公积金异化成地方政府 “小金库”后，直接损害的是公积金缴存人的利益，同时损害政府在人民群众心目中的形象。如果公积金管理不善，发生重大损失，将会造成社会混乱，因此必须引起高度重视。

唐云锋：这反映出住房公积金在现实中已经偏离了原来为实现住房社会保障功能的初衷，甚至产生了职能异化，而成为地方政府与个人牟利的工具。究其原因主要有以下几点：一是多头的管理主体与实际由属地政府控制，造成事实上的责权关系不清而导致的责任主体虚置；二是公积金使用上整体缺乏统筹，导致住房公积金最初定位住房社会保障的设想，与现实中地区特别是行业部门间收入的巨大差距严重不符，造成各地住房公积金时间与空间上的丰歉不均，也影响了其社会保障功能的正常发挥；三是现实中地方政府行政权力的中心化，与事实上地方政府对当地各种资源特别是金融资源的控制，难免使住房公积金会成为地方政府眼中的“唐僧肉”；四是公积金内部管理制度不健全，更缺乏有效的相关监管体系。这样，住房公积金本来的住房社会保障功能不但得不到正常发挥，反而还滋生了严重的腐败。

李建军：一些地方公积金管理中心异化为地方政府的“小金库”，这一方面说明一些地方政府没有弄清住房公积金的性质，没有规范自身行为，另一方面更是说明我们的公积金管理宏观制度设计存在不足。住房公积金是公共资金或基金，其性质应和社会保障基金相同，其资金的缴存、提取使用和管理都应有明确法律约束，现实情况是我国住房公积金管理制度立法层次低，是国务院发布的行政法规，且在实际中政府在具体运行中介入过多。当公积金异化成地方政府“小金库”，公积金专款专用性将受到威胁，这可能影响亿万人的公积金的安全性和可持续性，最终将损害政府公信力，也可能会产生财政风险。

翟继光：政府对住房公积金虽然没有所有权和最终的支配权，但当这笔资金足够大时，保管和挪用该笔资金的利益就大增，地方政府就会想方设法占有该项利益。导致这一现象出现的原因有两个：第一，住房公积金的实际所有人没有监管权，第二，履行监管职责的地方政府无人监管。《住房公积金管理条例》第三条规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”职工作为所有人，理应享有住房公积金的使用权、支配权、受益权和监管权。但实际上，作为个体的缴存人，对上述权利的行使都没有发言权，甚至连使用权在短期内都没有，更不用提受益权和监管权了。地方政府是监管主体，但问题是没有人来监管地方政府，当一个监督主体不受监督时，该监督主体就会滥用其监督权。住房公积金演变成地方政府的“小金库”也就不足为怪了。一旦住房公积金成为地方小金库，腐败现象就会由此产生。腐败的本质是侵犯缴存人的利益，一旦侵犯的程度深了，就有可能引起住房公积金的亏空，缴存人的利益将无法维护，缴存人会将一切责任都推给地方政府，一切亏空都要由政府来承担，这样，最终将会导致社会的不稳定，后果是非常严重的。

主持人：根据《住房公积金管理条例》规定，公积金管理实行 “住房公积金管理委员会决策、住房公积金中心运作、银行专户存储、财政监督”的原则，由央行制定存贷款利率，住建部履行行政监督。在相关人士看来，管委会既没有能力也没有动力执行监督而银行只关心公积金的存款规模和沉淀资金，不承担任何风险或托管人责任。同时，由于公积金运行的专业化、封闭化，使得财政部门缺少监督能力，上级监督太远，同级监督太弱。“九龙治水”、“监而不管”是很多人对现行公积金管理制度的评价。您是如何看待现行公积金监管之弊？

翟继光：住房公积金名义上由住房公积金管理委员会来管理，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。由于住房公积金管委会是由地方政府来组建的，而且领导的任命也是由地方政府来负责，因此，住房公积金管委会实际上就是政府的下属机构。这种名义上独立但实际上不独立，名义上由职工参与但实际上没有职工参与的机构是监管最薄弱的领域。作为独立机构，政府原则上不应过多干预，作为实际所有人的职工本身又被排除在监管主体之外，住房公积金管委会实际上成了无人监管的主体。再加上住房公积金管理的公开性和透明性较差，住房公积金就成了一个可以任意挪用、套取的蛋糕。

肖鹏：一些地方住房公积金管理委员会成立后，形同虚设，委员来自各个单位，很难集中一起，导致住房公积金管理委员会难以按照国务院 “管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的要求履行决策职责，没有统一制定和调整住房公积金的具体管理措施以及统一的缴存比例和个人住房贷款最高额度等，也未对各中心住房公积金的归集使用计划及计划执行情况、年度预决算、增值收益分配方案进行审议，以致各中心长期以来各自为政，自行制定的管理办法不尽一致，财务报告也未对社会公布，形成了各住房公积金管理中心自行决策、从而形成上级监督太远、同级监督太弱、公积金使用缺乏监控的不良局面。

李建军：“九龙治水”、“监而不管”确实形容了当前公积金管理的现实，这是住房公积金管理监督权责过度分散、权责设置不合理的结果。对于住房公积金的管理，完全可以参照社会保障基金的管理模式，并以法律的形式规范和约束，这样将会大大改善住房公积金管理水平，防范可能产生的各种风险。

邹祥利：上述现象在一些地方确实存在。随着中央八项规定和党的群众路线教育实践活动的深入，随着各项管理制度的落实，问责机制的强力推进，上述现象将会在一定程度上得到遏制。从衡阳市住房公积金监管的情况看，这几年由于监管力度的加大，特别是建立公积金定期审计制度和公积金信息公开以后，公积金管理已经逐步走向规范。

唐云锋：现在的监管形式上存在的主要问题是多头监管，或者监而不管，而本质上是管理过程中各主体的 “责权利”关系界定不清晰，也就是说各管理主体在住房公积金管理流程中，各自面临的责任、权力与利益都是残缺的，或者责权利是不对等的，这种被肢解了的“责权利”管理框架，使得不同环节的管理主体自然避重就轻只选择于自己最有利的一面，不是责任最小，就是权力与利益最大，这样，结果自然混乱无序。

理顺改革思路，推进做实公积金监管

主持人：建立统一完善的公积金管理系统是改进公积金监管的重要一环。近年来，住建部一直在推进住房公积金运行监管系统建设。2012年2月，住建部曾提出力争2012年年末将该监管系统覆盖到全国100个城市，主要是进行监控，以确保住房公积金安全运行，由此打破住房公积金账户仅由属地政府监管的传统格局。但由于整个公积金领域的改革推进不畅，这项工作至今还没有取得实质性的进展。对此您又怎么看？

肖鹏：建立全国统一完善的公积金管理系统，有利于监控住房公积金安全运行，打破住房公积金账户仅由属地政府监管的传统格局。但此项改革势必影响到地方政府的利益，从而使得地方政府对住房公积金使用去向的影响力大为下降，尽管此项改革可以确保住房公积金的安全运行，用于住房相关的事项，但与地方政府的决策目标相背离，因此阻力较大。

对此，应明确住房公积金管理系统推进工作的主导机构与时间表，逐步突破地方、部门利益限制，建立全国统一完善的公积金管理系统。

李建军：推进住房公积金运行监管系统建设对改善住房公积金管理水平非常重要，但之所以改革推进不畅、推而难进，一方面是因为地方利益，难以得到地方的支持和配合，另一方面是在住房公积金管理制度设计中缺乏全国统一、自上而下的一个比较有力组织系统，同时又缺乏有力的法律支撑。

邹祥利：建立统一完善的公积金管理系统是改进公积金监管的重要手段，推进两年多，至今还没有取得实质性的进展，我认为主要原因在中央。只要中央态度坚决，主管部委措施得力，中央各部委密切配合，整个公积金领域的改革所遇到的困难都将会迎刃而解。

翟继光：如果由住建部统一监管，本质上又落入了监管的怪圈，即使这一统一的监管系统建好了，又由谁来监督住建部？住建部是否会和地方政府一起腐败？增加一个监管机构是不能解决根本问题的，要解决根本问题就必须明确谁才是最终的监督主体，谁才应该有真正的监督权。住房公积金既然属于缴存人，缴存人应当具有最终的监督权。因此，只有建立一个由缴存人行使真正监管权的管理制度，住房公积金的监管才会有出路。

唐云锋：这种结果主要是由于现实中各部门与各地区间的利益差距过大，所形成既得利益格局带来的强大阻力，导致了公积金管理的相关改革无法推进。住房公积金最初作为住房市场化改革中一项社会保障举措推出的，本身就应该有点社会再分配的味道，但在我国巨大而复杂的行业与地区间收入差距的现实面前，如何去达成一种大多数人都能基本接受的利益平衡，显然阻力与困难重重。特别是现行缴纳人与所在单位共同缴纳公积金的方式，与现行管理体制形成的地方政府对公积金事实上的控制，要打破这种固化了的既得利益格局，确实一时可能难有良策，各种改良同样也难有实质性的进展。

主持人：有人建议，建立一个超脱于利益链条之外相对独立的管理机构如中央公积金管理委员会或中央公积金局是填补公积金监管“真空”的有效举措，在您看来，做实公积金监管的关键何在？请就确保公积金资金安全、保障公积金制度有效运行谈谈您的建议想法。

邹祥利：我个人不太赞成再另设机构来管理公积金。公积金监管的关键是完善现行管理制度，加大对公积金违规行为的查处力度，严格实行问责机制。只要各相关职能部门认真履行职责不走样，确保公积金资金安全、保障公积金制度有效运行是完全可以实现的。

肖鹏：由于住房公积金管理机构的调整工作涉及不同部门、不同单位的利益，从而造成公积金分散管理，管理办法不统一、不规范、缺乏约束。建立一个超脱于利益链条之外相对独立的管理机构中央公积金管理委员会，对于理顺关系，明确责任方面有一定效果，一定程度上可以填补公积金监管“真空”。

做实公积金监管的关键在于建立关系明确、监管有力的管理体制。一是在《住房公积金管理条例》的基础上，尽早制定相关的住房公积金管理实施细则、操作规程等配套制度，使参与住房公积金监管的机构做到分工具体、职责明确，堵住监管中心的死角和漏洞。二是严格按照 《住房公积金管理条例》的规定，遵照管理、运用分离和住房公积金专款专用的使用原则，合理科学地营运资金。健全决策机制，强化监督管理，住房公积金管理中心要在保证政策性支付前提下编制住房公积金使用计划，慎重确定资金使用方向，以确保住房公积金进入良性循环轨道。三是建立健全住房公积金的信息公开制度。住房公积金公开的内容应当包括以下几个方面：每年住房公积金存款的财务报表；单位或个人向住房公积金管理中心缴存、提取住房公积金的情况；住房公积金管理中心管理、使用住房公积金的情况，特别是利用住房公积金进行资金运作的情况更是必须公开。

李建军：要做实住房公积金监管关键在于完善立法、优化公积金管理和监督的组织方式。可考虑设立全国住房公积金管理委员会，负责住房公积金的缴存、提用和运营，也即将原来住房公积金管理委员会和住房公积金中心统合，住房公积金管理委员会定期公布收支、管理和运营情况，财政部门和审计部门联合对住房公积金的收支、管理和运营实施监督，同时接受社会公众监督。

唐云锋：个人感觉这种凌驾于现实地区与部门利益至上的想法不切实际，原因如前所述。面对本来就不完善的顶层设计，只能通过改善内部管理流程，在管理中适当引进竞争机制，通过激励与约束机制使管理主体的责权利能较好地统一起来，定期实行社会的独立审计制度，使管理制度更完善。更关键的是要通过推进信息公开与加强管理的社会监督，通过管理条例的规范与完善使公积金从缴纳、投资到分配使用的全程信息，能及时对社会与缴纳人公开，这一方面由于缴纳主体本身就是直接受益人，自然也更有积极性关注并参与监督，同时来自社会多元化与动态的监督自然比政府内部某些职能部门的监管效果要好得多。

翟继光：做实住房公积金监管的关键是给住房公积金定好位，住房公积金制度的本质是帮助职工买房，督促职工买房。但这项制度实际上没有起到其预定的目标，虽然有人从住房公积金制度中获益，但更多人的利益并未得到很好的维护，特别是那些缴存了住房公积金，但又没有足够的能力买房的人。这些更穷的人为那些比自己富裕的人买房做出了贡献，这种制度设计本身就存在缺陷。因此，在政府简政放权的今天，建议政府认真研究取消住房公积金制度的合理性。通过政府和市场两只手来解决老百姓的住房问题，把属于老百姓的购房资金归还于老百姓，让老百姓自主决定如何使用自己的购房资金。这样就一劳永逸地解决了住房公积金的监管问题。在当前住房公积金制度仍然存在的阶段，建议由政府直接监管住房公积金的运作，将其纳入社会保障的范围，与社保资金一样接受政府、人大和媒体的监督。同时，住房公积金的利息应当市场化，给缴存人更高的利息，这样，一方面地方政府就不会把住房公积金的利息作为一项利益而在各家银行间进行分配，另一方面，也可以更好地维护缴存人的利益，不至于把住房公积金制度演变为强制一部分人为另一部分买房而埋单的制度。■

特约评论员文章：