国家治理与财政制度现代化建设

●杨正流 李永友

国家治理与财政制度现代化建设

●杨正流 李永友

党的十八届三中全会首次提出国家治理，标志着党治国理念的深刻变化和治国方式的重大转变。国家治理是对国家管理的一种否定，突出国家事务的多主体参与及其公共性，强调主体之间权利义务关系的对等性和平等性，民主是其最重要的制度特征，其目标是在尊重各方利益诉求的前提下协调各方利益关系，以确保社会公平和公正，以及良好运行秩序。

然而，国家治理需要一系列制度予以支撑以保障目标实现。在所有这些制度中，财政制度最为重要，因为财政制度涉及国家治理的方方面面，各种社会矛盾和利益冲突都会在财政制度中得到集中体现，同时，财政制度也是所有这些矛盾和冲突化解的主要机制。纵观各国发展历史，国家的兴衰存亡，无不与财政制度有关。财政制度实际上成为了我们透视一个国家发展变迁的重要窗口，透过这扇窗口，不仅能看到国家资源配置方式和政府善恶，而且能看到各种利益诉求的实现方式和内在冲突。正是在这个意义上，财政制度最重要的制度特征就是公共性。但公共性不一定意味着财政制度的公益性和公正性、正义性，因为公共性只是说明财政制度需要协调的关系涉及几乎这个国家中的所有主体。至于财政制度在协调各方利益时将会秉承何种价值取向，完全取决于政府如何看待公众。因为国家虽然是一个共同体，本应具有契约精神，但历史经验告诉我们，国家从来就不是通过契约缔结而成，从流寇到坐寇再到政府，财政制度一直是筹集收入的工具。只是在纳贡国家到税收国家这个漫长的历史变迁中，财政制度对待权力及其分配的态度发生了变化。在国家形成的早期，财政制度具有单方面强制力，成为权力独裁者横征暴敛的工具。随着社会力量壮大和公众权利意识觉醒，在巨大外部压力下，财政制度逐步具有了双向强制力，并成为规范社会行为，协调社会关系，处理社会矛盾的工具。从财政制度工具性功能的变化过程可以看出，财政制度功能变化与国家特征变化完全一致，与国家中政府与公众、政府与社会、社会与自然等各方面权利义务关系的变化相一致。可以这么说，一国财政制度功能变化实际上就是财政制度现代化过程，在这一过程中，财政制度现代化程度最重要的体现就是对政府权力的限制和对公众利益诉求的尊重程度。然而，财政制度现代化过程并非线性的，而取决于社会力量发展和当政者的自觉意识。尽管在历史的某些阶段，当政者的怜悯之心会驱使其尊重社会大众权利诉求，自觉推进财政制度现代化，但从其最终目的看，还是为了维护自己长远利益之需要。所以经验说明，没有社会力量的壮大，财政制度现代化必将是缓慢的，即使社会力量壮大，如果没有当政者的自觉意识，财政制度现代化也必将是痛苦而艰难的。

回顾新中国60多年的发展，财政制度对国家发展可以说发挥了巨大作用，每一次财政制度重大调整都为国家富强注入新动力。新中国成立，大一统财政制度为国家在一穷二白基础上迅速积累原始资本提供了可能和便利。但大一统财政制度的集权性质注定财政制度仅是中央政府实施其国家目标的工具，无视公众权利和地方政府的利益诉求，所以严重抑制公众和地方政府参与国家建设积极性导致的结果就是集权型财政制度下的共同贫穷。面对脆弱的执政基础，维护执政合法性，党中央对集权型财政制度进行了改革，始于20世纪80年代初的放权让利实际上就是对财政制度在其现代化过程中的一次创新。这次财政制度现代化过程最重要方面就是财政制度在权力分配方面兼顾了其他主体的利益诉求。这次改革使我国从利润国家开始向税收国家转变，财政制度国家功能有所弱化，社会功能开始显现。这次财政制度现代化建设重新确立了社会财富的分配关系，以及政府与公众、政府与社会和政府内部利益关系。伴随着这次财政制度现代化过程，社会力量开始壮大，自由在社会范围内有了一定程度释放，开始有了真正意义上的社会发展。然而，由于这次财政制度现代化并不是当政者的真正目的，也非当政者的自觉意识，仅是一种自上而下管理方式的改良，所以财政制度的工具性特征依然非常明显，当改革者利益诉求与改革结果出现冲突时，财政制度改革路线就必然会转向，整个改革将被曲线推进。面对不断壮大的社会力量和社会自由民主声音，以及渐趋失衡的中央地方权力结构，中央政府依靠集权政治优势不得不重建财政关系，推行新一轮财政制度改革。这轮财政制度改革虽然也是被当作中央政府的一个工具，并呈现出明显的集权倾向，但财政的公共性开始发生了变化，无论这种变化是当政者的自觉意识还是外力所致，财政公共性开始为社会所接受，并主导着随后发生的一系列财政制度改革。在这轮自上而下和自下而上的互动式财政制度改革中，尽管财政制度依然被当作一种工具服务于政府目标，但财政利益公共性在部分领域开始伸展，财政制度开始回应公众诉求，体现公共精神和有限程度的公平正义。

与20世纪80年代财政制度改革相比，始于90年代中期的财政改革，在其随后近20年的历程中，使财政制度开始成为社会各方利益的一种协调机制，财政制度的社会功能开始彰显。然而，日趋固化的利益关系使这一时期的财政制度改革日趋艰难，巨大的改革阻力不断侵蚀着财政制度社会功能。不仅如此，由于缺乏对国家、政府、财政制度关系的科学认识，这场由政府自我推动的财政制度改革具有典型的国家管理意识，表现出国家管理的需要。也正因为如此，这一时期的财政制度改革尽管在改革内容上有了现代化的迹象，但在改革结果上反而产生更大的社会裂痕，财政制度改革在权力和利益分配上明显偏向。

面对国际国内环境变化，面对国家经济实力的增强，国家管理思维已经不再适应社会发展需要，与世界第二大经济体已不相匹配。在这个关键时期，党中央明确提出国家治理，并寄希望通过全面深化改革推进国家治理体系和能力现代化。作为全面深化改革的突破口，财政制度改革又一次被提上议事日程，并在2014年6月25日通过的《深化财税体制改革总体方案》中对新一轮财政制度改革做了顶层设计和全面谋划。与过去历次财政制度改革不同，这次开启的财政制度改革站在国家治理的高度，将财政确定为国家治理的基础和支柱。尽管新一轮财政制度改革是沿袭我国财政制度现代化过程的一个新阶段，但财政制度现代化意识和认识应有质的转变，否则难以适应现代国家治理的需要。然而，尽管党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》对现代财政制度做了说明，但依然带有浓厚的国家管理意识，财政制度的工具性特征依然非常明显。推进国家治理现代化，让财政真正成为国家治理的基础和重要支柱，必须对我国财政制度进行现代化改造，这种改造不是对原有制度的小修小补，而是一次革新。既然是革新，总免不了遭遇巨大的改革阻力，所以在我国自上而下改革传统下，需要决策者的巨大勇气和魄力。

那么当下我国财政制度现代化建设如何开展，这里涉及两个问题，一是现代化财政制度是什么，这是确定改革方向的关键，也是改革顶层设计的基本框架；二是财政制度现代化改革应从哪里开始，如何选择路径，这是避免改革产生巨大社会震动的重要策略。就第一个问题而言，由于没有现成的版本，所以现代化财政制度是什么很难确定，更何况社会发展的动态性，也决定着与社会发展相适应的财政制度现代化过程是动态的。所以在这个意义上，我们只能确定现代财政制度的关键技术特征。历史经验表明，对财政制度技术特征的识别关键取决于对国家、政府和公众关系的认识。在一个国家中，政府治国理政的价值取向是国家利益至上还是个人利益至上？由于国家是一个虚拟体，所以在实践中并不存在所谓的国家利益，所有强调国家利益的行为背后体现的都是政府利益。就此而言，财政制度的技术特征就取决于政府利益至上与个人利益至上的权衡取舍。说白了，财政制度本质上就是协调这两者关系的一种机制，作为权力互换的强势一方，政府总是追求财政收入最大化，而财政制度正是其财政收入最大化的工具，利用财政制度，政府掠夺部分私人产权，并将其占为己有。所以在没有足够强大的社会力量下，财政制度的私利性特征是不可避免的。因而，正如前面所述，财政制度的公共性只有在拥有足够强大的社会力量的国家才会出现。所以讨论现代财政制度，界定其关键技术特征，需要站在现代国家的历史阶段。所谓现代国家，最重要标志就是个体自由和制度民主。在现代国家中，财政制度现代化的最重要技术特征就是财政利益的公共性，以及在公共性基础上的公平正义性。财政制度现代化的这一技术特征要求财政制度必须符合法定程序，各方在财政法定原则下行使自己的权利和义务，就这个意义上说，财政通过制度的法定化对各方权力进行限制，并平衡各种权力关系，确保各方在财政法定框架内实现自己的利益，所以财政制度需要对各方利益诉求做出回应。站在社会发展的立场，财政制度表面上看是确定社会分配关系，实际上确立的是一种社会价值观，体现的是一种社会伦理规范。

对照上述财政制度现代化关键技术特征的认识，我国财政制度现代化建设首先需要做的工作就是扭转对财政制度的认识，财政制度不再是政府管理国家的工具，而是协调社会关系的一种机制，功能在于对各方权力的限制和利益的维护。为了确保财政制度的上述功能，我国新一轮财政制度改革需要在以下三个方面分步推进。

第一，制定财政法，作为处理各种财政关系，制定各种财政制度，推行各项财政改革的依据。财政法的制定必须在原则上明确政府与社会关系，政府权力范围和主要义务，关键在于限制政府征税权和明确财政授权规则。纵观各国历史，政府之所以有权力，关键在于有征税权，缺乏征税权支撑的政府权力都不可能对社会产生危害。

第二，落实财政法定原则，建立现代预算制度和现代税收制度。按照财政法定原则修改预算法和颁布各种税收法规，强化预算和税收的法律权威性和强制力，建立透明和可问责财政。为了实现这一改革目标，财政制度改革需要建立具有权力制衡作用的预算编制、审批、执行、监督和评估制度，建立强制性的财政信息公开制度，明确财政信息公开的内容、时间、形式、范围等，建立可预见的财政绩效评价和问责制度，以及与之相适应的财政分配制度。建立财政宏观调控的动态平衡制度，限制政府宏观调控的自由裁量权。

第三，建立激励有效、责权明确的政府间财政关系。财政制度虽然在于明确各方利益关系，但公众权利维护需要当政者及其职能部门履行好自己的职责。在多级政府体制下，职能履行如果在政府内部不能有效协调，财政制度公共性、公平正义性也无法得到维护。所以政府间财政关系改革重点不是在于权力如何划分，而是责任如何分配和承担。

与历次财政制度改革一样，这一轮财政制度现代化过程不可能一蹴而就，需要一个过程，在这个过程中，改革产生的社会矛盾会被逐步释放，改革凝聚的共识将会逐步扩展深入人心。当然，面对改革的巨大压力，改革需要讲究策略，选择恰当路径。■（作者单位：安徽省广电总局、浙江财经大学）