从公共财政制度到现代财政制度：逻辑演进与职能定位

●刘明慧

从公共财政制度到现代财政制度：逻辑演进与职能定位

●刘明慧

党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次提出了“现代财政制度”的概念，并明确了新一轮财税体制改革的基本思路是完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。这24个字实际上蕴含着改革的具体任务目标，其中完善立法是构建现代财政制度体系的基石，明确事权是规范财政体制的重要环节，改革税制与稳定税负是完善税收制度的核心，透明预算和提高效率是改进预算管理制度与提高制度绩效的前置条件与保障。2014年6月30日中共中央政治局会议审议通过的 《深化财税体制改革总体方案》再次聚焦新一轮财税改革，进一步强调了现代财政制度建设的方向是现代预算制度构建，税收制度改革深化，政府间财政关系改革。为什么在我国财税体制改革与运行20年的节点需要用“现代财政制度”这一核心概念来阐述新一轮财税体制改革的目标与发展路径，财政制度与国家治理有什么内在关联性，以及公共财政制度与现代财政制度的逻辑关系，都是当前正确解读“现代财政制度”，以及有效发挥其职能作用必须面临的重要研究课题。

一、财政制度与国家治理的关系机理

《决定》明确提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。一般来说，一个国家治理有效的前置动作就是制度规范，或者说良好的国家治理需要有效的制度保障，而国家治理体系的构建就是各种治理制度安排、治理机制设计及其相互运行关系。国家治理主体的多元化决定了治理方法和治理技术的多样性，其中政府作为国家治理的主体性力量之一，其职能的履行和职能目标的实现与国家治理有效性密切相关，而这在很大程度上取决于财政分配制度的制定及其实施，财政对公共资源配置的公平与效率直接影响和制约着一个国家治理水平的高低。

财政制度是对财政分配关系的制度性安排，是国家为保证公共财政活动所建立的法律和政策规范，是国家对财政活动的内容、目标、组织机构、行为主体、管理方法、运作程序等方面的原则规定。财政制度作为整个国家制度体系的一个子系统，既是财政活动规范和有序进行的基本保证，为财政运行提供了方向和路径，又是一国政治、经济、社会、管理、法律制度的重要集结点，涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方等关系领域，具有很强的综合性，对于国家制度体系的整体功能以及其他相关制度的职能的实现都具有不可或缺的约束力与影响力，这也是把财税改革定位于全面深化改革的关键性因素的缘由。

从国家治理的角度，要打造一个现代化国家就需要有其治理体系的基本支柱和基础，并且该项制度在整个国家治理体系中处于主导的位置，同时满足这两个衡量标尺的就是财政制度。国家善治的衡量维度主要包括法治性、透明性、责任性、有效性。一个规范有效的财政制度事实上可以起到降低国家运行的社会成本与稳定现有国家制度的双重作用。因此，国家治理现代化的前提是财政制度自身的完善。纵观发达国家走过的历程，在国家治理中都牢牢控制住财政收支的基本线索，国家治理体系的演进和完善，都是以财政制度的不断发展为基础的。一套公平与效率兼顾、激励与约束相容的财政制度不仅可以提高财政运行的有效性，而且有助于建设法治政府、责任政府、阳光政府、高效政府，而这些也是建构国家治理价值目标的题中之意。可见，推进国家治理体系和治理能力的现代化离不开财政制度的现代化，而财政制度现代化的标志就是财政制度的日趋完善。

二、现代财政制度与公共财政制度的比较

与1998年建立的公共财政制度相比，现代财政制度是一种新的提法，二者的共性与区别是什么？新的表述背后是否意味着放弃已有的公共财政制度呢？本文认为，任何一项制度改革都必须立足于现有的各项制度基础和发展阶段。公共财政制度在市场经济体制下具有普遍适用性，也是规范有效财政制度的发展方向。而现代财政制度是参照成熟市场经济国家现代化财政制度的做法，并基于当前我国公共财政制度的运行环境、方式及效果难以适应现阶段国家治理的要求提出的，是我国财政制度实践改革的具体体现，具有一定的特殊性。现代财政制度既继承了公共财政制度的某些要素，又有其独特性，倡导现代财政制度不表明要取代公共财政制度，也不等同于公共财政制度的简单让位。相反，财政制度从公共财政制度向现代财政制度的转变蕴含着公共财政制度的不断完善和发展，以及公共财政制度概念的纵深推广，二者在反映现代化财政制度的导向方面是并行不悖的。公共财政制度是基础，现代财政制度是在此基础上的深化与拓展。构建现代财政制度不是另起炉灶，也不能切断其与公共财政制度的联系，而是要保持良好的衔接。同时，在现代财政体制的语境下，财政制度研究的逻辑起点、制度特征及制度体系构建的着力点也要适时地进行调整。

（一）财政制度研究起点的重新勾勒

从学术理论的渊源来看，公私两分法通常是研究财政问题的理论依据，或财政问题的研究始终围绕着政府与市场的关系来展开。从亚当·斯密的古典学派、凯恩斯的国家干预主义到公共选择学派的政府预算规模最大化理论、寻租理论、制度经济学的诺斯悖论，都以政府与市场关系作为研究财政制度职能的逻辑起点，进而提出了市场失灵是财政发挥职能作用的必要条件而非充分条件的论断。

在实践中，政府与市场的关系应置于市场经济发展进程中来看待。虽然公共财政制度和现代财政制度都以市场经济体制为背景，但市场的发育程度直接决定了政府与市场的关系表现差异以及财政制度类型的选择。我国公共财政制度的建立是在社会主义市场经济体制的初期到完善阶段，在政府与市场的关系方面，市场在资源配置中起基础性作用，政府则扮演着管理者和主导者的角色，财政制度的制定与实施很大程度上存在着对市场的不适当干预，大大降低了制度运行的公平与效率；《决定》将市场在资源配置中的基础性作用上升到决定性作用，这是根据治理理论的社会中心论，从社会诉求的视角将政府与市场的关系延展开为政府、市场、社会的新型组合关系，在厘清政府与市场关系的同时还要正确处理政府与社会的关系。通过建立多元治理参与主体，强化有限政府的理念，寻求政府、市场、社会在国家治理中的最大公约数，从而以现代财政制度推动市场化改革迈向成熟阶段。

（二）财政公共性与法治性的优先序调整

公共性是公共财政的基本特征，其具体体现就是政府为市场提供公共服务，公共服务的需求与供给是财政分配活动的主线。满足社会公共需要是财政活动的基本出发点，也是市场经济条件下财政运行的基本取向，以及研究国家财政活动应遵循的基本边界或指导性原则，因而规范公共服务提供就构成公共财政制度的基础。

如果说公共财政制度提出财政的公共性目标，那么现代财政制度就是趋近公共财政制度理想目标的过程，也是一个财政公共性体现的范围、深度不断扩展、公共化程度不断提升的过程。现代财政制度应是公共财政制度的理想状态，在充分实现公共性的同时，更加突出财政行为的制度化、法治化、规则化和规范化，强调目标实施的重点手段与方式，并且完全通过公共决策、公共监督来实现公共选择。公共财政制度虽然也具有法治、民主的内涵，但基于我国当时市场化改革的背景更加强调财政的公共性，对用法治思维和法治方法来调整财政关系重视不够。

具有法律约束力是现代财政制度存在的基础。财政制度的制定是公共领域政治选择过程的结果。以公共选择为基本运行机制就是要求财政制度的设计符合财政法治化的理念。为此，建立现代财政制度的首要任务就是把财政制度运行纳入法治轨道，通过法治手段来约束和引导国家权力的运作，以及推进和保障财税体制改革，这也是世界范围内现代化国家公共财政制度发展的趋同方向。在这一意义上，现代财政制度应该是更高层次上的法治化公共财政制度，以法治性来保障财政活动目的、范围与运行机制的公共性，反之，公共性的方向可能会偏离正确的轨道。财政制度的法治化程度与市场经济的发展程度密切相关，市场经济越发达，其对法治化的依赖性越强，因此，随着我国市场经济体制的日臻完善，切实加强财政制度的法治化并落到实处，就成为现代财政制度赖以存在的基本依托，同时也是国家治理体系建设和治理能力提升的重要切入点。

（三）财政支出改革向财政制度的系统性重构

1998年公共财政制度改革的重点放在公共财政支出方面，主要体现在国库集中支付制度、政府采购制度改革。其后的公共财政制度建设仍沿循这一理念，基本公共服务均等化与民生财政都着眼于财政支出结构的调整和优化。虽然公共财政制度改革以来取得了不同程度的成效，但总体而言缺乏一个制度改革的长远性、系统性框架，特别是缺乏严密的规范的法律规定，造成财政制度的法治化水平低、规范性和稳定性较差。例如，政府预算制度仍缺乏完整性，很大程度存在着预算调整不规范、预算执行存在法律空当、收支不够细化、预算透明度低、支出预算约束偏软、项目预算缺乏标准和依据、预算管理偏重收支平衡状态、立法机构预算权被虚化等问题。此外，税收法定原则执行不力，政府间财政关系尚未上升到宪法和法律的层面，分权体制不稳定、不规范，政府间责任划分模糊，等等。随着我国社会经济发展阶段的变化，国家治理面临着全方位、宽领域、深层次的矛盾冲突和风险挑战，单一的财政支出制度改革带来的制度红利正在消散，而且现行各种财政制度的积弊与推进国家治理现代化的要求非常不适应。

为了保持财政制度内容与客观现实以及与制度实施环境之间的协调，在对现行财政制度运行情况进行客观审视和评估之后，《决定》从国家治理的系统性特征及财政改革的战略基调出发，把预算制度、税收制度和财政体制置于现代财政制度的大系统中来考量。就财政制度体系而言，这三项制度既是主要纲目和支柱，具有牵一发而动全身的效应，又是整个制度的基座部分，只有基座稳固，未来财政制度改革框架的搭建才能可靠和具有长远意义。同时，《决定》还明晰了改革进程的路线图和时间表——预算管理制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，事权和支出责任划分改革要基本达成共识，2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年现代财政制度基本建立，以及三大制度改革的先后逻辑顺序和不同税种税制要素改革的侧重点，这不仅可以避免相关改革的相互掣肘和抵消改革的效果，而且有利于改革有序有力有效地推进。

三、现代财政制度职能的新定位

从应然的角度，财政职能是财政本身固有的功能；从实然的角度，财政职能的内涵、范围则与经济体制类型、政府职能转变密切相关，因而一国不同时期的财政职能会呈现出动态变化特征。从我国计划经济体制下的 “财政三职能”（分配职能、调节职能和监督职能）到市场经济体制下的“财政三职能”（资源配置、收入分配和经济稳定）就是一个印证。财政制度作为履行财政职能的方式和手段，既要从整体上服从财政职能目标实现的需要，又需细分不同制度的核心职能，因为现代财政制度的三个部分具有目标的多重性和不同的职能属性，所以现代财政制度职能体系的构建必须根据各个制度职能的侧重点进行自主性调适。

（一）现代财政制度：整体保障职能

《决定》明确指出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”这一论述不仅是新时期关于我国财政职能定位的全新概括，而且也凸显了现代财政制度对国家善治发挥着根本保障作用，同时更是突破了对西方公共财政职能的照搬移植，表明财政职能将不再仅以弥补市场失灵，调节收入分配与经济稳定为首要任务，而是要致力于与国家治理能力与治理体系主题的对接。

多中心治理是治理理论的核心内容，就主体而言，政府、市场、社会是国家治理现代化的三个维度。现代财政制度与国家治理的机理决定了实现国家治理目标的关键是建立公共服务的多元化供给机制，在公共产品与服务提供中处理好政府、市场和社会的关系。一方面要合理确定政府、市场、社会的边界，准确把握公共产品与服务的内容范畴和提供规模，将政府的活动范围限定在必要的范围内，如提供纯公共产品与服务，并逐步形成一种新型合作和互补供给方式，如采用政府购买服务，基础设施投融资的公司合作伙伴 （PPP）模式，通过市场与非政府组织等来提供一些准公共品，使三种方式充分发挥独特的作用，共同保证公共产品与服务的有效供给；另一方面，应注重三种方式之间的互动性、协调性，不断提高相互间的融洽程度。

（二）预算管理制度：规范职能

预算管理制度是管理财政收支、配置公共资源和分配使用财政资金的重要手段，也是制约和控制政府行政权力扩张的重要载体。现代预算制度的基本内涵主要包括预算全面与公开透明、预算民主与法定、预算控制与产出绩效、预算监督与问责。针对当前预算制度管理存在的主要问题，改进预算管理制度的着力点是强化规范职能，一是全面加强新《预算法》的规范性；二是提升预算环节的规范性，切实做到预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明；三是合理界定各类预算的功能，健全公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算既相对独立又统筹衔接的全口径预决算体系；四是预算管理方式由审批重点转向支出政策，收入预算从约束性任务转向预期性；五是清理规范挂钩事项，根据各地经济发展水平、资源禀赋、发展阶段重点来合理安排财政支出，加大政府统筹安排财政资金的力度和灵活性，减少财政资源浪费；六是建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理，强化对年度预算的约束，增强财政政策的前瞻性和可持续性。

（三）税收制度：调节职能

筹集收入和调节经济是税收制度的两大基本职能。长期以来，受扭曲的政绩观的影响，地方政府片面追求GDP和财政收入增长，没有很好地寓收入职能于调节职能之中，不仅造成宏观税负过高和微观税负过重，而且大大弱化了税收制度的调节职能。在税制结构方面，间接税比重过高导致税制结构累退性较强；个人所得税制度虽经历了三次改革，但在费用扣除标准与项目、税率结构、征税模式、税负分布等方面的缺陷导致仍不能有效发挥调节作用；税收优惠政策不规范及区域优惠政策过多过滥不利于企业、行业和地区之间公平竞争和统一市场环境建设；分税制改革的不彻底使地方自主性财力不足。因此，下一步完善税收制度的关键是如何真正发挥其公平统一、调节有力的职能。本文认为，在保证税负稳定的前提下应进一步优化税制结构。通过“营改增”扩围的推进，适当降低增值税税率，进而降低间接税比重；以科学调整个税费用扣除额和细化扣除项目为切入点，合理调节不同收入群体的税负分布；全面清理各种税收优惠，为在全国范围内建立统一、规范的市场提供公平的税制环境；以共享税比例调整、消费税征收环节改革，以及加快房地产税立法为契机，进一步理顺中央和地方税收收入划分，增强地方政府财力保障能力。

（四）财政体制：稳定预期职能

财政管理体制作为处理政府间财政关系的一项根本制度，政府间事权划分明晰且与支出责任相适应，与财力划分相匹配是现代财政制度有效运转的前提条件。分税制财政体制运行20年来仍存在一些突出问题，主要表现在：一是中央和地方政府的事权与支出责任划分不清晰。一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任，中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多；二是尚未形成各级地方政府的主体税种。地方政府对共享税和转移支付的依存度较高，分税制实践中演化为收入分成制；三是基层财政在共享税收入分成比例以及财力增量分配中处于弱势，支出责任与财力的不匹配程度较高。这些问题不利于财政体制稳定与地方财政行为可预期，直接导致地方财政特别是基层财政税收收入归宿的不稳定性，进而加剧了地方财政行为的短期化与非理性化。

《决定》指出，要建立事权与支出责任相适应的财政体制，这首先要求合理界定中央与地方事权与支出责任。其实施的具体路径是适度加强中央事权和支出责任，对一些便于在全国范围内实施均等化安排的重大民生支出应由中央财政直接负责(如义务教育、公共卫生、养老统筹、基本社会保障等)；对于难以明晰权责的事项，中央财政可通过转移支付手段在纵向和横向两个层面调节财力分配，从体制上保证地方政府履行支出责任与财力之间的大致平衡。在合理划分政府间事权与支出责任、中央与地方财力规模稳定两个前提下，进一步理顺中央和地方的税收收入划分。短期内可选择逐步提高共享税中地方分享比例，而且在省以下层面提高基层财政的分享比例，财力增量分配也应向市县倾斜；长期目标是按照系统性、协同性与因地制宜的要求全面启动地方税体系改革，同时尝试选择一些增长潜力较大的税种，如个人所得税实行同源共享的税收划分方式，这样既可以避免共享税比例调整不稳定性对地方财力预期的影响，又能够调动地方加强税收征管的积极性和增强正向税收激励。■

（本文得到国家社会科学基金项目 “地方财政收入配置的路径依赖与合意性研究”〈13BJY159〉的资助）

东北财经大学财政税务学院）