国家治理与现代财政制度建设

●周克清

国家治理与现代财政制度建设

●周克清

编者按：党的十八届三中全会公报首次提出“建立现代财政制度”要求；2014年6月30日通过的《深化财税体制改革总体方案》，进一步明确了建立现代财政制度的内容与时间，吹响了新一轮财税体制改革的进军号。财政部部长楼继伟在讲话中指出：“深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”如何重构与全面深化改革相适应的现代财政制度，既是当前改革面临的重大命题，也是各界财经学者研究的重点和方向。本期专题围绕“建立现代财政制度”特邀相关财政学者分别从宏观和微观视角展开探讨，全方位、多维度为推进现代财政制度建立提供参考意见。

2013年11月召开的十八届三中全会要求建立现代财政制度，而2014年6月通过的 《深化财税体制改革总体方案》则进一步明确要求到2020年基本建立现代财政制度。学界根据十八届三中全会报告及《深化财税体制改革总体方案》指出，建立现代财政制度需要建立现代预算制度、现代税收制度及现代政府间财政关系，这些无疑都是非常正确的；但是建立现代财政制度显然无法简单地就财政论财政，而必须站在全面深化改革的背景下进行，必须为实现国家治理体系和治理能力的现代化服务。

英语中的治理概念（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵；而政治学意义上的“治理”概念则发端于20世纪80年代末期的西方国家和一些国际性组织 （如世界银行、国际货币基金组织以及经合组织等）。20世纪末，西方学者开始赋予“治理”新的含义，认为治理是在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要的过程。西方学者认为，治理是一个上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。在现代政治分析中，国家治理通常是指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程；国家治理的目的是维护政治秩序，以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配。显然，现代财政制度建设必须有效回应上述国家治理理念的变化，必须有效处理社会发展过程中的利益分化及其矛盾。传统政治理论认为，国家或中央政府只需要行政命令或红头文件即可施行有效统治；而现实是随着社会利益的分化，国家治理的主体逐渐从单一化的政府演变为政府、市场和社会组织等为代表的多元化主体。法治、民主、透明、协商、合作等逐步成为国家治理的核心理念；相应地，现代财政制度的建设亦必须坚持法治、民主、透明等基本理念。

以法治化理念推进现代财政制度建设，首先，要建立财政基本法，确定现代财政制度建设的法理依据，其核心是在宪法框架下确立财政作为国家治理基础和重要支柱的地位，形成现代财政制度建设的元规则。确定政府、市场与社会组织的行为边界，梳理并建立政府的权力清单，确保行政管理工作依法有序进行，切实发挥政府作用；建立市场的负面清单，进一步确立市场在资源配置中的决定性作用；建立社会组织的行为规范框架，提升社会组织在国家治理体系中的作用；完善政府间财政关系，建立事权与支出责任相匹配的制度体系。

其次，要在财政基本法的框架下完善财税法律制度架构。重点完善税收法律制度体系，逐步将现有各项税收法规升级为税收法律，清理各项税收规范性文件，规范政府对企业、居民的征税行为，重建国家、企业与居民之间的分配关系；完善以《预算法》为核心的财政支出法律，增强财政支出的规范性。

第三，要严格按照财政法律制度组织财政收支及相关活动，切实按照法治的精神推进现代财政制度建设。要严格按照税收法律而不是税收计划组织税收收入，既要防止征收过头税，又要避免所谓的“藏富于民”，真正做到应收尽收。要严格按照财经法律组织各项非税收入，特别是要认真清理相关基金和收费项目，防止乱收费的抬头，并进而为有效统计政府收入规模提供保障。要严格按照财经法律及相关纪律安排财政支出，打破财政资金碎片化管理的格局，提高财政支出的绩效水平。

以民主化理念推进现代财政制度建设，其核心是在财政收支活动中贯彻民主、协商与合作的理念。在预算编制过程中，对外要推进参与式预算制度，出台公众参与预算的管理规则，扩大公众参与渠道，提高公众参与效度；对内要加强与相关部门的沟通与协商，加强财政部门内部调研与协调，增强预算编制的民主性与科学性。在预算执行过程中，要加强与私人部门和社会组织的合作，通过私人部门和社会组织的参与形成对公共部门的竞争，努力提高公共部门的行动效率。通过与私人部门的合作，努力扩展私人部门的活动空间，真正让市场在资源配置中起到决定性作用；加强与社会组织在财政支出项目上的合作，发挥社会组织在国家治理过程中的优势，提高财政资金的使用效果。

以透明化理念推进现代财政制度建设，其核心是逐步公开财政收支活动，接受民众的监督。现阶段的重点是要继续推进政府预算公开，提升政府行为的透明度。要在全面规范的基础上进一步公开政府预算收支的具体内容，从现行的“类”“款”级公开到“项”和“目”级，特别是要细化“其他收入”和“其他支出”，明确其具体内容；加强部门预算的公开及“三公”经费等重点经费项目的公开，保证民众看得懂，读得明。要加强预算执行和决算审批的公开透明，保证科学的预算决策真正落到实处，减少民众不必要的误解和猜疑。要注意的是，财政透明的目的是接受民众的监督和问责，以民众监督和问责提高财政运行的规范性，并提高国家政权在民众心目中的合法性，进而减少社会矛盾和摩擦。因此，在实际操作过程中不能盲目地提高财政活动的透明性，而是要在规范中逐步提高财政透明，并以透明倒逼财政规范。

总的说来，现代财政制度建设必须站在国家治理的高度，跳出财政自身的局限，以现代国家治理的理念寻求财政制度的重构。■

（本文得到2014年度国家社科规划基金项目 “现代财政制度框架下的地方税系研究”〈14BJY165〉的资助）

西南财经大学财政税务学院）