从财政管理与社会管理视角探讨建立乡镇现代财政体制——完善广东省乡镇债务治理的财税体制改革研究

●林 江 徐世长

从财政管理与社会管理视角探讨建立乡镇现代财政体制
——完善广东省乡镇债务治理的财税体制改革研究

●林 江 徐世长

乡镇财政作为我国五级财政体制（中央财政、省财政、市财政、县财政和乡镇财政）中最基础的环节，直接面向广大的农村和乡镇，在维系基层社会稳定与乡镇经济发展方面起着关键的作用。随着公共财政改革、农村税费综合改革的不断深入和新农村建设的推进，乡镇财政的收支矛盾日益突出，乡镇债务治理以及建立乡镇现代财政体制机制迫在眉睫。本文以广东省乡镇政府债务为研究对象，从财政管理和社会管理的角度，提出了建立乡镇现代财政监管和支出模式的重要性，并针对广东省乡镇经济和乡镇政府工作的实际问题，提出了政策建议。

一、问题的提出

乡镇债务通常是指乡镇政府由于预算内外收不抵支，以自身名义向社会各方举债而形成的资金偿还义务。由于缺乏清晰有效的边界界定，乡镇债务可能包括基层政府的收不抵支、欠款和挂账、准乡镇债务、担保类或有债务、金融机构贷款等。乡镇债务出现在我国社会经济转型时期，在城镇化与社会主义新农村建设不断推进的大背景下，乡镇政府在公共财政与竞争性财政的支出层面呈现刚性赤字局面。

近年来，受金融危机以及全球经济增长放缓的影响，国内外普遍受到政府财政赤字的困扰，欧债危机、美国的财政悬崖、日本高速增长的财政赤字以及我国的地方政府债务问题，都成为财政风险聚集与债务经济模式可持续发展的重大考验。处在改革开放新起点的广东省，在面对“工业化、信息化、城镇化、农业现代化”新的“四化”建设时，其中有两个目标与乡镇的经济社会建设有关。具体到乡镇财政而言，乡镇政府作为最基层的财政主体，其面对的大多数是广大的农村和经济发展水平相对滞后的集镇，面临着财政收入来源单一与经济社会支出刚性的压力，往往形成规模巨大的财政缺口。对其债务状况的研究，从经济层面，可以窥探基层政府面对的财政压力，探索经济发展方式与产业模式的转型升级；从社会管理层面，能够明确基层政府在民生保障层面的财政支出现状与趋势，进一步深化对乡镇债务形成机制与经济社会影响的研究。

二、总体概览：广东省乡镇债务与乡镇财政特点

中国的乡镇财政从20世纪90年代起开始暴露出一系列的问题，突出表现为乡镇政府的负债问题。规模巨大的乡镇债务不仅带来了基层政府的财政风险，而且不利于干群关系和政府信用。蔡加福（2012）认为乡镇财政的负债模式，如果能够举债适度，科学管理，有效利用，则可以弥补农村和乡镇发展资金的不足，促进经济发展的同时，提高社会资本的流动性和配置效率。但是过度举债，管理无序，使用不当，则导致乡镇经济的可持续发展受到影响，加剧新农村建设的复杂性，而且还会阻碍乡镇政府的正常运转和政府职能的发挥。

（一）广东省乡镇级财政收支“缺口”与经济活力并存

广东作为我国的经济第一大省，据广东省统计局2013年发布的报告《改革开放三十五年广东发展实现若干重大跨越》所载，过去35年广东城镇化进程取得历史性巨大成就，城镇化水平接近70%。2012年，广东城镇居民恩格尔系数为36.9%，比1978年下降29.7个百分点；农村居民恩格尔系数为49.1%，比1978年下降12.6个百分点。统计结果显示出广东省乡镇经济与社会发展取得了巨大的成绩，这一方面体现出广东省经济社会体制改革的成功，另一方面也导致了广东省巨额的民生类保障性支出，从而形成了逐年财政赤字的局面。本文列举了广东省乡镇级一般预算财政收入与支出的统计表，并以此指标来透视全省乡镇级政府债务的规模水平。

表1 广东省2008—2011年度乡镇级一般预算财政收入与支出统计表 （单位：万元）

由表1可知，2008年以来，广东省乡镇级财政处于连续赤字状态，2011年度的乡镇级政府财政赤字为152.5亿元，占到当年财政收入的比重高达37.6%，其中财政收入中还包括了非税收收入等不稳定的收入来源，这一方面反映出广东省乡镇财政（包括区、县、村）的收支出现了较为严重的失衡，另一方面财政风险的增加，会进一步影响到债务经济模式的可持续发展，对广大的乡镇经济和社会发展造成不利的影响。

我国《预算法》明确规定：各级地方政府预算必须按照“量入为出、收支平衡”的原则编制，不能列出赤字。但是近年来，受到金融危机、乡镇财政支出刚性以及经济增长速度放缓的影响，正如表1所反映的现实来看，基层政府的财政赤字规模在逐年增加，广大的乡镇政府财政状况恶化。面对这样的现实，地方政府便不断地突破限制，采用“假平衡、真赤字”的手段，将债务隐形化，而且地方政府无法发行地方债务来融入资金改善报表。对此，本文将分别从乡镇级政府的财政收入与财政支出角度，来分析收入来源与支出的结构变化，进一步探讨基层政府债务形成的主要原因。

图1 广东省2008—2011年度乡镇级主要财政收入结构

如图1所示：广东省乡镇本级的财政收入主要依靠增值税、营业税、企业所得税和城市维护建设税，说明乡镇级当地的经济发展水平较高，税基的可控性较强，其中营业税收入相比2010年有所下降，2011年度广东省乡镇级财政收入中非税收收入为29.9亿元，占据当年财政总收入的7.36%，说明全省乡镇本级的财政收入的稳定性较强。从县市层面来看，2011年度广东省地方财政收入超过亿元的县市有67个，体现出广东省地方经济建设效果明显，充满活力。

图2 广东省2008—2011年度乡镇级主要财政支出结构图

如图2所示：广东省地方财政支出中，一般性公共服务、教育、社会保障与就业、农林水事务等项目均呈现刚性增长态势，2011年全省乡镇本级教育支出为191.4亿元，占据当年乡镇级财政总支出的34.27%，加上社会保障与就业、农林水事务的支出，三者合计占比为57.8%，由此可见，乡镇级财政中，预算内的关于农业、农民、农村的支出规模非常庞大，资金缺口严重。

财政收支缺口表明了广东省地方政府在面对经济建设和提供社会管理服务的过程中，存在着资金不足的困境，由此可以预见，比乡县更为基层的乡镇政府在本级财政收入来源极其有限的情况下，在面对农村和乡镇的刚性资金需求时，举债经营便成为维持基层政府正常工作职能的必然选择。广东省社科院珠三角区域经济研究中心主任成建三（2011）表示，根据其所调研获得的情况，广东乡镇一级的负债问题“非常严重”，在很多地区，一般乡镇负债几千万都是“很平常的事例”；经济观察报（2011，杨兴云、陈安庆、曹丹）列举了云浮市都杨镇高达2亿元的乡镇政府债务现状。

（二）广东省地方政府债务风险透视

上述对广东省乡镇本级“财政收支缺口”的分析，体现出广东省乡镇经济建设面临着大规模的资金缺口，乡镇政府为弥补资金的不足所进行的举债行为，也体现在了上级政府的“台账”中，表2为2007—2010年广东省地方政府债务余额以及财政收入情况，并通过债务率的测算来分析政府债务的风险情况。

表2 广东省地方政府债务余额及负债率

如表2所示：地方政府债务余额近年来呈快速增长势头，2010年广东省地方政府债务率高达166.1%，如此高额的负债率，不仅形成了未来还债的巨大压力，而且对乡、县、乡镇财政的转移支付也会受到影响，对基层财政的补贴和支付会减少，从而进一步加剧了乡镇政府的财政困难。

表3 2010年广东省地方政府债务的区域分布

如表3所示：广东省地方政府债务的区域分布极不平衡，越发达的地方举债越多，财政收入也较高，粤东西两翼及粤北山区的债务余额占到地区财政收入的185.39%，加上财政收入水平不高，未来的偿债压力很大，债务风险较高。

据上述分析可知，广东省地方债务的现状主要存在以下几个特点：（1）总体规模在逐年扩大，其负债率以及偿债率也都在不断提高，有的甚至超过警戒线；（2）负债结构不合理。王丽娅、高丹燕（2013）认为，经济发展较为缓慢的东西两翼及粤北山区的地方债务余额占全省债务余额的12.7%，负债率高达185.39%，再加上该地区产业结构单一，经济发展缓慢以及政府收入难以提高，这就无疑增加了该地区地方政府偿还债务的难度；（3）未来几年广东省本级、地方、市县、乡镇都将迎来规模庞大的债务及其利息，这对广东省未来几年的发展存在巨大隐患，地方债务的监管已经迫在眉睫。

（三）乡镇债务对乡镇经济社会发展的影响

鉴于以上分析可知，广东省乡镇级的年度财政缺口将呈现持续增长的态势，支出刚性主要与经济发展模式滞后、人口老龄化带来的社会保障压力、城乡基础设施改造与更新、教育支出规模的扩大有关。对于经济发展落后的乡镇来说，接受上级政府的转移支付往往是弥补缺口的主要方式，对于财政创收能力较强的东部乡镇，又难以避免通过高息举债、盲目举债、借新债还旧债的方式，形成名目广、规模大的乡镇债务，这些债务对乡镇经济社会的发展有着持续的影响。

1、乡镇债务不利于新农村建设的观念与制度完善。社会主义新农村建设是新时期完善基层民主、改善民生的重要政治战略，新农村建设首要的是资金投入。在我国当前的五级财政体制下，农村资金的来源主要是“自营+转移支付”模式，由于广东省中西部地区的乡镇在乡镇本级财政收入的规模难以满足本级经济社会支出，基层政府完善新农村建设就会采用预算外的融资，以弥补建设和可用资金不足的困境。大量的债务压力，一方面对基层政府的工作积极性造成非常坏的影响，致使领导干部在推进新农村建设的过程中畏首畏尾，有想法却遭遇资金瓶颈，有计划却面临还债压力的困局，从而在观念和制度上造成不良的影响。

2、乡镇债务不利于基层社会的稳定和政府信用的维持。乡镇债务连年增加，一方面反映出本级政府财政创收能力不足，从而影响基层干部工作的积极性；另一方面广泛举债，如果一旦偿还不力，会严重损害基层政府的社会信用，造成极差的社会影响和市场预期，甚至破坏干群关系。基层政府除了直接向金融机构和社会组织举债，形成显性债务以外，还通过对外担保等形式形成了隐性负债，背负大量债务的乡镇政府，其公信力、凝聚力、号召力将受到很大的影响。过重的乡镇债务，导致政府的很多社会承诺无法兑现。

3、乡镇债务不利于农村深化改革和再发展。基层政府用于投资乡镇基础设施与配套设施建设的乡镇债务，对当地的经济社会发展起到了正面的推动作用，但财政收入受限的本级政府也自然面临着沉重的包袱，从而不利于农村改革的深化和再发展。党的十六大提出要全面建设小康社会，其中农村的城镇化、工业化，农业的现代化、产业化、市场化、高附加值化，必然要求基层政府提供大量的公共服务，投入大量的资金，但是过度透支政府信用，往往使基层政府在推动农村进一步发展过程中显得力不从心。

三、完善乡镇债务治理与探索乡镇经济发展之道

基于上述关于广东省乡镇财政特点、乡镇政府债务的分析可知，乡镇债务的形成机制和累积路径涉及我国政府财政分权的现实问题，涉及新农村和城镇化建设中的经济发展模式问题，涉及乡镇政府利用债务发展经济的可持续性问题，更涉及基层政府提供民生保障和维护自身信用的能力问题。

乡镇财政要走出困境，必须要理顺两个体制：一是财政管理体制。建立科学规范的财政转移支付制度，确保基层政府事权与财权的平衡统一；二是农村社会管理体制。有条件的地方引导和建立农村社会中介组织，让他们承担部分农村社会事物，给乡镇政府“减负”，对此，本文从完善乡镇政府的财政行为和探索乡镇经济的可持续发展两个方面提出了政策建议。

（一）完善乡镇债务治理的政策建议

面对规模庞大、结构复杂、种类繁多的乡镇债务的现实，广东省各级政府给予了高度的重视，先后出台了一系列的加强债务监管，规范举债行为，促进农村经济发展的相关政策性文件，这些指导意见的出台，对乡镇政府正确认识和处理乡镇债务进行了方向上的指引，在此基础上，本文将按照“认识问题——管理和控制问题”的逻辑，对如何完善乡镇债务的治理提出建议。

1、统一思想，加深认识。广东省的乡镇基层政府首先应该对已有的乡镇债务规模、结构、种类等，在思想上有一个正确的认识，要规避一味地“等、靠、要”和“借新偿旧”的被动的偿债思想，领导干部要加深对乡镇债务的认识，正视债务、管理债务，树立自主还债意识；有条件的乡镇要把化解乡镇债务的清收工作，纳入到政府年度目标责任制的考核中。目前，广东省各地级市纷纷加强了对基层财政的管理和规范工作，江门市财政局解放思想，对市本级财政专户管理的有关基金（专项资金）进行了清理，充分调动基层人员的积极性，重点保障了教育基金、医疗救助、治安基金等；湛江市财政局创新观念，改革分散的征收模式，重点对非税收收入的征收工作确定了“科学化、精细化、专业化”的管理目标。

2、逐类清理，灵活化解。广东省应组织专门力量对全省基层政府的乡镇债务进行全面清查，分清责任、逐类盘查、灵活处理。尤其是对负债规模、结构、权属、期限、性质和用途等属性，做到逐类清理，心中有数，并结合各乡镇自身的经济发展和财政收支情况，提出债务风险的评估报告。具体而言：（1）对纯公益性债务，主要依靠政府预算和转移支付，或者本级财政通过自身发展，增收节支，逐年还清；（2）对于收益性的政府资产，要通过加强管理，提高资产收益率来进行债务的清偿；（3）对高利贷性质的债务，可以通过法律途径降低利率，对于因政绩工程而向银行等金融机构、民间借贷资本形成的债务，应该明确债权债务的责任；（4）乡镇集体股份公司是广东省基层财政创新的重要形式，可以探索乡镇企业或集体经济组织改制后部分股权出让的方式，偿还债务。以惠州市为例，2009—2011年根据本市实际，重点推进了本市医改工作，在清理乡镇债务层面，出台了《惠州市清理化解基层医疗卫生机构债务工作的实施方案》。

3、健全制度，立足发展。乡镇债务面广量大与基层政府的管理制度、举债制度、监督制度紧密相关，强化管理、完善制度、锁定债务是化解乡镇债务的一个有效路径。解决乡镇债务的根本途径还需要本级财政立足经济发展，增加财政收入，提升本级政府的社会信用，以更好地获取融资来源。具体而言：（1）加强乡镇政府管理职能的转变，科学预算，量入为出，在严格的财会监督下，提高资金的使用效率；（2）盘活现有的集体资产，理顺产权，改革经营机制、奖励机制与股权期权机制，集中力量打造未定持续的骨干税源，培育新的收入增长点；（3）加强基层政府决策的群众评议制度建设，健全民主决策，严格执行干部任期和离任审计制度；（4）统一规范管理收费项目，切实做到收缴分离、罚缴分离，确保财政对收费收入实现规范化的集中管理，细化预算项目，监督专项经费的使用。

4、规范举债，严控风险。广东乡镇经济的发展水平，粤东中西差别较大，粤西地区的乡镇主要以“吃饭财政”为主，中部和东部乡镇经济的产业模式相对多元化，财源较为充裕，政府债务的来源主要是经济发展和社会管理过程中的刚性支出，市场化的成分较重，对此，必须严格规范政府的举债行为，控制债务过快增长的压力和财政风险。具体而言：（1）对于乡镇已有的负债，一方面要摸清实际，分清责任，逐步消化，清理取缔属于个人、机构搭便车消费性的负债，并在财政部门建立台账，专户管理，严格控制新增债务的增长；（2）乡镇政府不得擅自举债，符合本级经济发展需求的债务融资行为，要建立适当的监管和申报制度，控制举债规模与权限，做到从源头上规避债务的软约束恶习；（3）加强学习，构建科学合理的乡镇财政财务风险预警体系，对基层政府工作人员的财务知识与风险识别能力进行培训。

5、科学管理，创新监管。乡镇债务的形成，与疏于管理和监管缺位紧密相关，当前化解乡镇债务的重要战略就是加强源头上的科学管理和创新运作过程中的举债监管模式。具体而言：（1）加大信息化建设力度，强化乡镇资金的全程监管。通过开发乡镇财政综合业务信息平台，将乡镇的部门预算、指标管理、账务处理、政府采购、工资统发、惠农补贴等业务工作信息化，从而实现“账务远程监控、资金全程监管、信息公开透明”的三位一体监管模式；（2）树立科学理财观念，推进绩效财政建设。乡镇资金从体制上来讲属于政府转移性支付资金，但是从资源配置的视角看，财政资金也应该树立科学理财的观念，推进政府财政资金的绩效管理。以广东省潮州市为例，市本级修订了《潮州市财政局财政专户管理暂行办法》，进一步规范了单位支付行为，并同时推进财政支出绩效评价改革，开展第三方评估机构试点。

（二）促进广东省乡镇经济可持续发展的政策建议

乡镇经济是广东省经济社会发展的重要基石，必须立足于“在改革中创新形式、在创新中推进与深化改革”的辩证思路，循序渐进、因地制宜，切实高效地推动转型发展和体制健全。促进乡镇经济的可持续发展，不仅是新形势下广东省全面深化改革的重要战场，而且是赤字财政模式能否持续的关键所在。

1、改革事权财权模式，力争乡镇减负增收。国家实施分税制以来，地方财权向上收紧，收入来源受到较大程度的影响。乡镇政府在权衡经济发展与社会管理的过程中，难免出现“越位”与“缺位”的困局，典型的表现就是事权与财权不相匹配。对此，促进乡镇经济的可持续发展，具体而言：（1）统筹“省、市、地、乡（村）镇”在财政收入与支出上的权力关系，在公共产品供给层面要加大对基层政府的支持力度，竞争性项目建设层面要在土地供给、税收优惠等方面，创新合作方式，引导社会资本，改善乡镇收支恶化的困境；（2）专业镇中经济发达的乡镇要严格控制资产和收益的分红规模，引入现代企业管理模式，力争对集体基金实现有效的管理与增值工作；（3）指导乡镇政府完善本级财政工作的考核评价体系，强化财务监管，提高财务管理水平和资产增值能力，避免因财务质疑而产生的干群矛盾（农村财务信访问题：中山市东区紫马岭经联社、中山市沙溪镇大同、东莞市虎门镇冲元村等都出现过），在人员规模、工作能力、工作业绩等层面实行量化指标，为乡镇财政的增收减支打好基础。

2、优化发展模式，创新发展方式。乡镇经济发展过程中，一方面要面对新农村建设的机制体制创新，另一方面要处理好专业经济镇建设中的土地、收益、分红、再投资的权属问题。广东省的乡镇发展水平相对较高，对于经济发展模式和社会参与方式的改革需求旺盛，对此，具体的措施如下：（1）在制度允许的条件下，创新集体土地、工业厂房与市场资本的结合方式，打造新形势下的“新农村经济”，在农村和专业镇走一条高附加值的产业发展之路；（2）树立“集体经济理财”的思想，利用现代金融产品与工具，推进农村发展成果的投资方式多元化，在乡镇层面试点BOT合作方式，一方面减轻政府投入压力，另一方面因地制宜地发展本级本地经济；（3）培育乡镇经济、文化、社会管理的中介组织，提高管理经济和服务社会水平的同时，减少交易成本和资金浪费，有利于加强乡镇政府集中精力做好市场管理者的工作，提高宏观分析的能力；（4）调整结构，发展特色经济，推进农业现代化和打造乡镇经济支柱产业。各乡镇村应立足本地资源优势和区位优势，发展现代农业、高附加值产业，利用人力、土地成本优势，发展交通物流园区等现代服务业。

3、打通金融服务渠道，盘活和增值乡镇集体经济资产。金融服务的本质是提供资金，产生购买力，然后实现社会资源的跨时间、跨空间配置。广东省广大的乡镇经济在发展过程中体现为 “两个不平衡”：一是产业结构发展不平衡；二是粤东与中西发展的水平差异较大。具体而言：（1）传统的制造业面临着发展方式转型的巨变，规模庞大的金融资源如果能够在合作的期限、领域、条件上进行完善，将会有效地推进制造业的转型升级，从而为乡镇经济的发展提供持续的动力；（2）在新农业经济的建设领域，金融资源同样有巨大的合作空间，现代农业不仅颠覆了农村经济的发展思维，更重要的是催生了农业资本化的运行模式与盈利模式；（3）乡镇政府虽然存在着大规模的政府债务，但依托这些债务也形成了庞大的基层政府资产，如何将这些存量的资产盘活，提高资产运营的收益，不断推陈出新的金融服务显得及时而必要，比如创新型的集体资产信托、乡镇产业园区开发过程中的产投基金、土地厂房未来收益的资产证券化模式等。

4、着眼城乡联动，以项目建设为契机带动乡镇经济繁荣。我国特殊的城乡二元发展结构，在社会主义新农村建设的大背景下，也迎来了合作共进、齐抓共管、协同发展和差异化竞争的重大机遇。具体而言：（1）提高基层政府服务经济发展、服务社区群众的水平，维持良好的乡镇文化环境、治安环境、投资环境与居住环境，搭建生产服务平台、科技服务平台、信息服务平台、销售服务平台，充分发挥基层组织在乡镇经济建设中的战斗堡垒作用，降低新农业经济发展过程中的信息不对称性；（2）乡镇政府应该树立“引进、吸收、再创新”的项目主导型发展思路，通过项目的推进来增加经济活力，改善本级财源，积极引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动，为农村经营大户发展创造必要条件；（3）创新土地开发合作方式，创造农民增收的新思路和新条件。要按照依法、自愿、有偿的原则，因地制宜推进农村土地承包权流转，大力培育发展农民专业合作社，依托各种专业协会提高农民的组织化程度和农业社会化服务水平，带动产业发展和农民增收。

5、学习先进经验，有条件、分阶段推进“省直管县”政策。省直管县是近年来我国政府层级改革中的重大突破，有利于推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展、加强基础工作和基层建设、推进财政科学化、精细化管理。广东省财政厅曾志权厅长做关于 《推进省直管县财政改革试点的实施意见（征求意见稿）》的讲话时指出，省直管县改革涉及财政体制的调整，是省以下财政体制改革的一项系统工程，意义重大，影响深远。得益于江浙等省份的成功经验，省直管县的改革思路与模式已经在全国各地进行了研讨，广东省财政厅在广州就2010年10月1日实施的省直管县财政体制改革试点工作进行了动员部署，召开了省直管县财政改革试点工作会议，并首先确定了四个试点县：南雄市、紫金县、兴宁市、封开县。■

中山大学岭南学院）

（本栏目责任编辑：尹情）