建立现代财政投融资制度的思考

●温来成 李慧杰

建立现代财政投融资制度的思考

●温来成 李慧杰

党的十八届三中全会提出建立现代财政制度的任务。现代财政制度包含诸多方面的内容，其中，现代财政投融资制度是其重要组成部分之一。财政投融资是指以政府为主体，凭借国家信用，采取有偿的方式筹集资金、运用资金的分配活动。在现代市场经济条件下，财政投融资在世界各国得到了广泛运用和发展，成为政府调控经济社会运行不可缺少的政策手段。改革开放以来，我国财政投融资得到恢复和发展，对促进国家现代化建设，特别是对新城镇化进程起到了积极作用，但财政投融资制度仍然存在诸多问题。因此，改革现行财政投融资体制，建立起规范化、科学化、法治化的现代财政投融资制度具有十分重要的意义。

一、我国现行财政投融资制度的主要问题

如前所述，我国现行财政投融资通过发行债券等筹集资金、发放政策性贷款等运用资金，在国家经济社会建设中发挥了积极作用，同时，其管理制度还存在以下主要问题：

（一）财政投融资政出多门，多头管理

我国现行财政投融资缺乏全国统一的领导、规划和管理以及统筹协调机制，财政投融资涉及发展与改革、人民银行、城建、交通、国土、国资委等多个部门。地方政府投融资平台公司有的隶属于地方政府办公厅，有的归国资委管理，有的归财政部门管理，有的由业务部门管理，条块分割严重，常常出现“借、用、管、还”相分离的现象；国家开发银行、中国农业银行和中国进出口银行由国务院管理；政策性担保公司由地方政府或者开发区管委会管理，等等。财政部门尚未对全部财政投融资活动进行全面监督管理。

（二）财政投融资活动与市场边界不清

目前我国政府职能转变滞后，政府与市场界限不够清晰，政府承担了很多一般竞争性领域的事务。在财政投融资领域，部分地方投融资平台业务延伸到一般竞争性产业，一方面，导致地方政府非公共财政支出增长，加重政府债务负担；另一方面，也造成市场资源配置的扭曲，损害了市场的公平竞争，抑制了民营经济的活力，在一定程度上降低了经济运行的效率。因政府职能界定不清导致财政投融资范围模糊，财政投融资与市场投融资界限不清，一些本应通过市场融资的项目，却通过财政投融资筹措资金，扭曲了资金结构，损害了金融业公平竞争；而一些本应使用财政投融资的项目，却转而依赖金融市场，尤其是商业银行，导致商业银行过分扩张投资性贷款，这不仅加剧重复建设和结构失调，还会导致银行不良债务不断上升，阻碍金融体制改革的深化。

（三）部分投融资活动未纳入预算管理，脱离财政部门和人大的监督

现行《预算法》未赋予地方政府举债权，地方政府举债融资行为缺乏规范，隐性负债、债务信息不透明的现象突出，地方政府投融资行为越来越隐蔽化、复杂化。就融资主体而言，包括融资平台公司、政府部门、经费补助事业单位、自收自支事业单位、公用事业单位等多重主体；就融资方式而言，发展出银行贷款、发行债券、BT、信托融资、融资租赁、垫资施工、其他单位和个人借款等多种方式。尤其是自从中央多次出台政策文件和措施限制、规范地方政府及地方融资平台的举债行为以来，地方政府开始更多地利用“影子银行”业务变相融资。这些投融资活动大多数未纳入政府预算管理，游离于财政部门和地方人大监管之外，同时，由于口径复杂、界限模糊等因素，其资金规模很难准确统计，既不利于债务风险控制和监管，也不利于财政投融资的科学合理规划。特别是市级以下政府这一现象更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实、盲目投资、重复建设等问题。

（四）地方政府债务风险防范制度不健全，财政风险管控不力

我国财政投融资在推动城镇化和经济社会发展的同时，也积累了巨额的政府性债务。根据《全国政府性债务审计结果》（审计署2013年 12月 30日公告），截至2013年6月末，全国政府性债务合计30.27万亿元人民币，其中全口径地方政府性债务合计17.89万亿元。与2010年相比，省级、市级、县级政府债务余额分别增长了61.75%、56.34%和77.34%。政府债务规模大幅增长、短期集中偿付压力加大、部分地方和行业存在较大风险隐患，如不及时有效地化解这些债务风险，则可能造成财政危机乃至整个金融系统的危机，给经济和社会发展造成巨大损害。

同时，地方政府债务风险管理制度不健全，地方债务风险管控不力。据国家审计署审计，截至2012年底，36个地方政府本级中，仍有8个尚未出台政府性债务管理规定，13个尚未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，19个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度。可见，市县级地方政府的债务风险防范机制还很不健全。很多地方政府都处于盲目举债、被动还债的状态，既难于准确评估债务总体规模，又对未来可用来抵御债务风险的政府资源心中无数，从而导致地方政府难于建立债务预警机制和债务风险应急预案。

（五）财政投融资法律法规制度不健全，业务活动不够规范

由于我国目前尚未出台专门的《财政投融资法》或 《财政投融资管理条例》，在融资业务开展、投资决策等方面都缺乏明确有效的法律制度规则，使得政府在项目实施过程中缺乏有效控制，在法律层次上缺乏追究责任的效力，从而导致财政投融资行为的随意性和资金运用环节的无序状态，项目运作资金使用效率低下。以政策性银行的运作为例，至今没有一部专门的法律法规对其加以规范，政策性银行的设立和运作，仅依据国务院有关决定和行政命令来实施。政策性银行在本质上具有政策性，不适用商业银行法，但由于资本金不足等因素，又不得不广泛进入商业竞争性领域，造成业务混乱的局面，游离于法律监管之外，不但给商业银行的业务带来冲击，也给国家财政部门对其的管理带来了困难。

二、我国建立现代财政投融资制度的重点

根据我国现代财政制度建设的总体要求，针对财政投融资管理存在的上述问题，笔者认为，建立现代财政投融资制度的重点领域主要有：

（一）建立全国统一的财政投融资管理机构

建立我国现代财政投融资制度的首要任务，就是要建立统一、高效的财政投融资管理机构，实行科学化管理。中央政府在财政部设置专门管理财政投融资的机构，统管全国的财政投融资工作，制定全国的财政投融资政策，并负责中央财政投融资资金的筹集与使用。同时，地方各级政府在财政部门设立地方财政投融资管理机构，接受中央财政投融资管理机构指导和监管，开展财政投融资业务，为地方经济社会发展服务。财政投融资管理机构统一负责本级政府的债券发行、公共项目融资、财政投资、政策性贷款、财政担保等投融资业务，为国家经济社会发展战略服务。

（二）科学界定财政投融资的界限和范围

明确界定政府财政投融资的范围和责任边界。从世界范围来看，尽管各国经济体制和经济发展水平各不相同，但是财政投融资的主要领域具有一定的共性，其主要集中在具有公共性、基础性和外部性的领域，如基础设施、基础产业、需要政府扶植的新兴产业和高新技术产业等领域。相比之下，我国政府投融资的领域过宽，对社会资本投融资具有明显挤出效应。应当根据市场经济条件下政府职能和公共财政的特点，将财政投融资严格界定在社会资本无力或不愿、不宜投资的范围之内，即市场失效或低效、利润水平低于社会平均利润率水平的领域，政府应尽快从一般经营性、竞争性领域退出，不与民争利。

（三）编制财政投融资预算，纳入预算管理

财政投融资预算作为公共预算的补充，应纳入预算管理。日本政府早在1953年就推出了财政投融资计划，将中央财政一般会计预算中的股本投资资金、政府担保的国有企业发行的债权收入和大藏省资金运用部资金合并，编制财政投融资计划。此后每年编制财政预算的同时也制定财政投融资计划，与一般会计预算草案一同送交国会审议。1953年财政投融资规模占中央一般会计预算的比率达33.2%。自1953年开始，财政投融资规模逐年增大，1965年后基本稳定在50%左右，形成了“小财政、大财投”的财政支出格局。我国可借鉴日本政府的经验，确立财政预算和财政投融资并行的预算结构体系，编制单独的财政投融资预算，全面反映财政投融资的融资规模、资金来源、资金运用和投资收益。可以将“财政投融资预算”作为公共预算的一部分，每年按照法律程序向权力机关进行报告，经人民代表大会审查通过后付诸实施。

此外，还应改革政府会计制度，建立权责发生制的预算体系，在投融资项目决策中充分考虑或有财政风险。由于在权责发生制的预算体系下，政府在编制预算报表时必须包含能够反映投融资项目潜在财政风险的内容，同时要求对相关风险进行评估和量化，并对外披露，这样社会公众和投资者就可以在了解政府真实资产负债状况的前提下，对政府的投融资行为进行监督。此外，以权责发生制为基础的预算体系，还可以为政府提供投融资项目经过风险调整后的净现值数据，为政府决策和监督提供参考。

（四）健全政府债务风险防范机制和制度，加强债务风险管理

要确保财政投融资活动的健康、可持续运行，就必须有效防范和控制政府债务风险，为此必须建立健全各级政府债务风险防范机制和制度，加强政府债务风险管理，包括加强信息披露、建立债务风险预警机制，以及建立偿债准备金制度等多个方面。其中重点是建立和完善债务风险预警机制与制度。

政府债务风险预警机制和制度是防范财政风险的前提。政府债务风险预警机制和制度在记录和评估各级地方政府财政风险的基础上，可作为各级政府债务监管和紧急财政援助的信息基础。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“建立规范的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。我国应建立健全政府债务风险预警制度。首先，应加强地方政府债务信息披露。地方政府不仅要定期向上级政府和当地人大汇报债务状况，还要通过新闻媒体向社会公众披露地方政府债务信息。其次，应尽快完善政府债务风险预警指标体系，主要指标可包括财政自给率、政府可用财力、债务依存度、负债率、债务率，以及借新还旧比例等。再次，设定合理的债务安全线和风险指标控制范围，科学划分地方财政风险信号类别，以便于各级政府及时了解和全面掌握政府债务风险程度，并及时采取措施防范、控制和化解债务风险，方便中央和上级政府实时监控债务状况，采取必要的监管措施。

（五）制订《财政投融资法》，将政府财政投融资活动纳入规范化、制度化、法治化的道路

现代财政制度的重要特征之一，就是各项财政收支管理的规范化、制度化和法治化。为完善财政投融资体制，规范财政投融资的主体、运作范围、运作方式、管理机制和风险控制机制，尽快制定和颁布全国统一的 《财政投融资法》，推动我国财政投融资体制走上法治化、规范化、制度化的道路。首先，以法律法规的形式明确财政投融资的原则、范围和领域，这是完善财政投融资体制的前提。明确界定政府与其他市场主体的投资界限，明确政策性金融与商业性金融之间的界限。其次，以法律形式明确财政投融资管理机构，科学界定财政部门、发展和改革以及有关业务主管部门之间的关系，确立全国统一的财政投融资管理机制。再次，制定和完善财政投融资资金使用的预决算制度、监督检查制度、效益考核制度、财政投融资内部财务核算制度及其配套管理办法，并制定相关监管措施和罚则，确保各级政府切实按照相关法律规定组织实施财政投融资活动，保证财政投融资资金的有效投放和健康运行。最后，制定和完善财政投融资项目管理制度，建立项目量化考核指标体系和项目监管信息系统，将财政投融资建设项目纳入规范化、程序化监管之中，营造良好的投资环境。■

（本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目“地方政府投融资公私合作的监管机制创新研究”〈13YJA630101〉、北京市哲学社会科学基金项目“北京市公共服务公私合作的价格监管机制创新研究”〈13JGB016〉、中央财经大学中国财政发展协同创新中心课题的阶段性成果）

中央财经大学中财—鹏元地方财政投融资研究所）