治理视域下我国现代大学制度改革研究

兰军瑞

（信阳师范学院教育科学学院，河南信阳 464000）

治理视域下我国现代大学制度改革研究

兰军瑞

（信阳师范学院教育科学学院，河南信阳 464000）

大学治理；大学治理模式；现代大学制度；改革

现代大学治理是用来协调现代大学各个利益相关者包括政府、学校、教师、学生等之间关系的相互协调的、非正式的动态机制，这种机制能够有效地保障现代大学为社会培养所需要的人才，以提升其价值。科层式大学治理模式从政府的角度来理解大学治理，政府对学术自主进行干预；市场式大学治理则引入市场机制，从自组织网络来理解大学治理，但易产生市场本位的趋向，会对学术自由和大学自主构成危害。而试图整合这两种治理模式的网络式治理模式，为我国现代大学制度改革提供了有益的启示。基于此，我国现代大学制度改革应该遵循现代大学制度自身发展规律，扩大大学自主办学的权力，助推大学行为与市场对接，提高大学现代化管理水平。

“现代大学制度”因在2010年《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020）》中明确提出而日益成为高等教育研究中的热点问题。目前，现代大学制度研究的视角多集中在其内涵、价值、理论基础、制度建设等方面，注重自身理论体系的构架，而从治理的视角研究现代大学制度的成果却不多见。2014年1月15日，袁贵仁部长在全国教育工作会议中指出：“要建立科学规范的治理体系，形成高水平的治理能力。”现代大学治理是教育治理的一个重要方面，它是指政府、大学和学术团体之间控制、协调和权力分配的运作方式。从教育治理的视角，重新审视现代大学制度改革，对我国高等教育的理论和实践研究具有重要的意义。

一、现代大学治理概述

（一）现代大学治理的概念

“治理”一词原意是引导、控制和操纵，主要用于与国家公共事务管理及政治有关的活动中。作为治理理论的创始人之一，罗西瑙（J.N. Rosenau）认为治理在诸多活动领域是一种没得到证实授权但能够发挥作用的管理机制。与统治的区别在于，治理活动的推动无须国家的强制力来实现［1］。范·弗利埃特（M.Van Vliet）和库伊曼（J.Kooiman）认为，治理无须外部强加，只须依靠行为者相互发生影响的互动创造秩序或结构［2］。笔者认为，现代大学治理是指用来协调现代大学各个利益相关者包括政府、学校、教师、学生等之间关系的相互协调的、非正式的动态机制，这种机制能够有效地保障现代大学为社会培养所需要的人才，以提升其价值。

（二）现代大学治理的模式

关于治理模式，学者围绕政府、市场、大学阐述了各自的观点。鲍尔和阿斯克林在“权威-目的两分法”的分析框架下提出了四种高等教育模式［3］：一是洪堡模式（Humboldian state mode）。这种模式崇尚学术自由与实质自治，教学和科研是大学中的核心要素；二是纽缦的自由主义模式（Newmanian liberal model）。这种模式崇尚培养学生的独特个性，实质自治是大学自治的主要部分，政府在教育治理中一般不卷入学术事务；三是贝纳的社会主义模式（Bernal’s socialist model）。这种模式实质自治大大受到限制，学术目的要紧跟社会步伐；四是市场模式（Market model）。在这种模式中，学生被视为大学的顾客，学术研究通过合作项目或社会捐赠的形式进行。周光礼从政治学的视角把高等教育的治理模式分为三种［4］：

1.科层式治理模式

科层式治理模式理论可追溯到古希腊的柏拉图，他是试图整合学术自由与国家控制的第一个哲学家。哲人的理性只对前者感兴趣，其学术研究必须超越现实从而达到一种自由的境界。但同时他所构想的理想国中“一切言论的自由都在排除之列”。这样两个看似矛盾的方面如何加以整合呢？那就是“使哲学家获得政权，成为政治家，或者政治家奇迹般地成为哲学家”［5］，以达到学术自由与国家控制的整合。

德国洪堡创办的柏林大学是科层式治理的典型代表，国家控制与大学自主有机融合：一方面，作为国家机构的大学由政府直接管理，比如，教授均为国家公务员，国家为大学提供经费并制定相应的财政制度，国家向大学派遣学监，这些学监可以越过大学校长直接向政府负责。另一方面，大学享有高度的学术自主权，国家不得干预大学教学和研究的内容及组织，这些要交由大学进行自我管理［6］。但在后来的大学治理实践中，大学自主逐渐被国家控制所取代，学术自由精神日渐式微，再加上科层式治理模式成本太高，收益太少，所以这种模式受到越来越多的批评。

2.市场式治理模式

20世纪初，市场式整合观在美国兴起，并随着英国新公共管理运动的推行风靡英美，波及世界各地。美国实用主义哲学是市场式治理模式的理论基础，实用主义哲学反对把思想与行动分离的欧洲传统，主张思行结合，判断知识价值的标准是“有用”与否。布鲁贝克认为这种思行结合使高等教育哲学在政治论和认识论中寻求一种平衡，使之达到有效的和谐［7］。

市场式大学治理模式是指在大学自主和国家控制中市场因素起主导作用。在这种治理模式下，一方面，大学拥有充分的自主权，国家对大学的干预减少。目前西方主要资本主义国家的大学都实行校长负责制，大学是法定的自治机构，坚持学术自由与校务自治原则；另一方面，大学要不断地适应经济和社会发展的需要，这是由于国家及利益集团是通过市场对大学治理产生影响。市场式治理在大学主要表现为董事会领导下的校长负责制。董事会代表校外利益集团，拥有决策大权。其成员绝大多数是校外非学术人员，代表各利益集团，但大学内事务尤其是学术事务的决策，一般不会有外行董事的参与，学术人员的意见会受到充分尊重。这种制度安排使得美国大学在享有自治权的同时，还受到政府、市场和社会各方的监督和干预。

但市场机制渗透到大学领域势必左右大学自治和学术自由的内容和方向，大公司、大企业、大财团对大学内部活动越来越多的干预就说明了这个问题，这些干预诱发学术活动的功利主义行为，深深危害了学术自由。

3.网络式治理模式

上述两种治理模式并不能保证大学自主性的实现，因为科层式治理模式侧重从政府的角度来理解大学治理，很容易走向国家本位，强调政府干预学术自由，这就使得大学缺少自主性；而市场式治理侧重从公民社会的自组织网络来理解大学治理，引入市场机制，但易产生市场本位的趋向，会对学术自由和大学自主构成危害。

网络式治理模式试图整合这两种治理模式。网络式治理最早产生于20世纪五、六十年代的美国，这种模式不同于自由市场的资源配置，亦有异于传统的政府计划干预，它具有下述特征［8］：第一，互相依赖。为了实现各自目标，各行动者基于政策网络互相依赖、互相进行资源交换；第二，多元行动者。在决策过程中，行动者运用不同行动策略实现各自目标；第三，网络持续性。主要指参与者之间的互动关系形成制度化的过程，这一关系具有持续性和相对稳定性。

网络式治理模式主张把大学与政府看作互相博弈的行动者，它们在政策制定中互相依赖、妥协、统一、协调。

二、治理视域下我国现代大学制度改革的着力点

当前，我国大学治理以科层式治理为主导，市场式治理为补充，由于这两种治理模式进行利益整合的基点都来自外部力量，所以很难保证大学自主性的实现。由于网络式治理中利益相关者经常性的互动及其带来的共享价值和信任的扩展，使得网络式治理能够避免科层式治理和市场式治理所带来的问题。以这种新的视角处理政府与大学的关系，使政府树立服务意识，完善监督机制，减少和规范行政审批事项，依法保障大学办学自主权将对现代大学制度的改革具有深刻的意义。

（一）遵循现代大学制度自身发展规律

大学制度包括宏观大学制度和微观大学制度两方面。宏观大学制度是指从国家层面考虑，构建一个国家的高等教育制度，包括投资办学体制、领导管理体制、招生就业体制和教育教学体制等；微观大学制度是指从大学本身考虑，组成大学的运行机制，包括大学组成结构、教学模式等。在大学制度发展的逻辑行程中，微观大学制度是宏观大学制度萌芽的根基。

2010年7月，中共中央、国务院颁发的《国家中长期教育改革与规划纲要（2010-2020）》把“建设现代大学制度”作为高等教育体制改革的重要内容。尽管学术界对什么是现代大学制度的理解依然是仁者见仁、智者见智，但学者一般认同现代大学制度的内涵应包括大学自治、学术自由、教授治校，它反映了现代大学制度自身发展的内在的质的规定性。大学自治是学术自由和教授治校的前提和保障；学术自由、教授治校是大学自治的表现形式，也是大学自治的最终目标。没有大学自治，学术自由和教授治校就会因受到来自政府、社会、市场等外界因素的影响和制约而成为一个动人的口号。

1.大学自治

大学自治就是教师能够自主地决定学校事务，专注于学术目标，免受外界非学术力量的干扰。大学自治的实际运行是面向社会做到“四个自主”，但并不是完全的自主，受政府宏观调控的制约。大学自主分别为：依法独立自主办学；自主控制招生比例；自主设置学科专业；自主制定教学计划、选择教材及组织教学实践活动。大学自治有利于大学依据自身的内在逻辑来谋求发展。“当前全球大部分高等教育机构在其制度设定、组织安排、课程设置和资金管理等方面正享受着越来越多的自治。主权国家对高等教育机构的控制和管理正在逐渐强调非直接的、调控型的管理方式。”［9］

2.学术自由

学术自由一直被视为现代大学制度的基本理念和文化基础。它是大学发展历史中所极力维护和追求的核心价值和基本信念，是学者生命的真谛，也是大学用于处理学术团体与宗教、王权、政府和市场关系的基本准则。学术自由既包括教师的自由，也包括学生的自由。教师学术自由离不开认知的、政治的、道德的这三个合理性的基本支点。在认识方面，学者学术活动不受外界任何压力，必须服从真理的标准；在政治方面，“无论是否是专家，任何公民都具有言论自由”［10］；在道德方面，学者学术活动应从社会公众利益出发。学生学术自由主要是指学习自由，自主决定什么时间学、怎样学、学什么，形成学生学习思想自由。

3.教授治校

教授治校的管理模式形成于欧洲中世纪大学，至今依然是大学制度追求的理想。它既是西方大学的传统，也是西方大学的精髓，其本质我们可以从以下几个方面进行表述：（1）教授既是具有较高水平的教师群体，又是具有教授职称的教师；（2）教授治校是教授作为一个团体，如理事会、评议会和教授会等多种形式实现的；（3）教授治校的实质是由学术内行管理大学一切事务，其治校的内容多限定在对诸如学术政策、学术规划、学位授予、课程设置等重大学术问题进行决策。教授治校的合法性在于大学存在的核心基础是探究高深学问，因而，教授应积极开展学术活动。此外，教授也最具资格决定学校开设那些课程、怎样进行授学、考察谁有资格学习（招生）、考察谁已经掌握了知识（考试）、考察谁应该获得学位（毕业）、谁最有资格成为教授等，这是因为他们掌握高深学问的内容，能够很好地把握教育发展的方向。最重要的是，他们必须是他们的学术自由是否受到侵犯的公证人［11］。

我国长期以来一直沿用封建式的传统高等教育制度，强化集权化的管理体制，计划性的运行机制，行政式的控制模式，缺乏民主性、适应性和开放性。结合我国实际，现代大学制度改革应在扩大大学自主办学权力、助推大学行为与市场对接、提高大学现代化管理水平等方面着力。

（二）扩大大学自主办学的权力

大学自治作为一种古老的高等教育管理理念，一直成为全世界各国大学追求的目标。真正实现大学自治，就是要充分扩大大学的办学自主权。德、美、英、日四国在建立现代大学制度的过程中，都无一例外地把扩大大学自主办学权力作为制度体系的核心内容加以建设。尽管我国的大学也在追求大学自治，但由于传统文化观念和国情的影响，我国大学权力结构具有浓厚的政治色彩，造成权力的高度集中。因此，建立现代大学制度关键在于扩大大学办学自主权。

首先，建立三权分立的运行机制，即将大学的举办权、管理权和办学权三权分立。德国主要通过扩大联邦政府的管辖权、限制州政府对大学的直接干预和增强大学的组织管理权而实现分权。美国通过发挥政治权力的制衡作用、强化大学作为市场主体应享有的独立法人权而实现分权。日本通过将大学系统从原有的政府体系中分离出来，交赋予大学法人地位而实现分权。在我国，大学政治色彩严重，政府在大学中处于主导和决定性地位，这就决定了大学处于从属地位，大学在争取自主权的过程中处于被动地位，受政府的限制。由此，扩大大学办学自主权的核心在于落实高校的法人地位，改变以往政府主导地位，使之面向社会多元化发展局面。大学的发展主要将依靠大学组织本身，摆脱以往政府主导的局面。大学的发展应在高等教育发展规律、社会经济发展需求及国际人才格局定位变化下，不断调整自身办学模式，改变办学理念，以适应社会环境不断变化的需要。政府也可以通过立法形式明确大学的权利和义务，使大学逐步走向“百家争鸣”的发展轨道。

其次，建立起权力之间的协调机制。德、美、英、日四国都将社会中介组织作为大学建设中的一项重要内容，依托中介的桥梁作用，协调政府与大学之间的关系，确保大学自主办学的落实。在英国，政府对大学的直接管理很少，政府的职责主要是决策和提供经费，而作为中介机构的高等教育基金拨款委员会（the Higher Education Funding Council，HEFC）则承担了将公共经费分配到高校的职责。它在有效协调大学与政府之间关系上的成功案例成为众多国家或地区竞相效仿的对象［12］。我国到目前为止还没有较为完善的社会中介组织参与大学管理，政府与大学之间缺少应有缓冲空间，政府对大学直接干预过多，束缚了大学的手脚，限制了大学的发展，因此急需建立起这样的组织。

（三）助推大学行为与市场对接

市场介入大学是高等教育发展的必然趋势。市场对大学的影响起始于大学步入社会之时，现代大学制度的构建离不开市场的影响。随着社会经济的不断发展，高等教育逐渐大众化。高等教育大众化的后果就是大学规模的不断扩张，进而导致高等教育质的变化，促使市场因素逐渐介入大学的发展之中。大学行为市场化开始活跃于20世纪80年代以后，在此之后市场因素逐渐主导大学的发展方向，成为一种趋势。

在西方发达国家，由于市场经济比较发达，因而在大学制度的建立中市场因素占有举足轻重的作用。德、美、英、日四国都将市场经济作为建立现代大学制度基础。在美国，大学承担了全国60%以上科学研究事业，将大学研究的科研成果推向市场，会产生巨大的经济效益和社会效益。据有关数据统计，美国大学2003年就获得政府资助等相关研究经费370多亿美元，创造了15000多项新技术发明，申请知识产权专利7700多项，形成授权专利4700多项，依托相关大学专利建立公司450多个，成果转化率高达80%左右［13］。在英国，政府对大学的投资体制改革采取了三大措施：一是改革奖助学金制度，将以往奖助学金变为贷学金制度，取消欧共体以外国家留学生的相关补贴；二是改革政府预算制度，逐年减少政府教育预算经费，迫使高校转向市场寻找经费支持；三是成立高等教育基金委员会，政府有条件拨款并通过高等教育基金委员会进行。通过市场化协调大学与社会的关系也是英国现代大学制度改革的一个重要举措。在日本，由于缺少基督教博爱的传统，加之工业化起点较迟，因而没有产生出能捐赠巨资的大资本家和大富翁，市场成了私立大学的生命线，私立大学只能依靠学生交纳学费。日本私立大学的运行收入主要来源于学生缴纳的学费、政府财政补助、社会捐赠、资产运营收益、事业收入、相关手续费等。从1978年开始，学生学费一直是日本私立大学收入的主要来源，并逐年呈上升态势，政府财政补助比重却逐渐下降。如，1978年学费收入占总收入的比重为63.6%，2004年却达到77.8%。政府财政补助虽一直处于第二，所占比重却逐年呈下降趋势，从1978年的21.2%下降到2004年的10.8%［14］。在德国，政府为了加强大学行为的市场取向，采取了扩大中央政府投入的方法，联邦与州通过立法和经济手段对大学实施管理。根据联邦宪法规定，教育管理权在州政府，高等教育的经费由联邦政府投入，不向学生收取学费。大学与市场对接的机制体现于后勤事务市场化，即学生的住宿等后勤事务由一个独立的社会组织——大学生后勤服务中心承担。

大学行为与市场对接，优点是可以促使大学随着市场经济形势的变化而改变。虽然我国高等教育也有走向市场的倾向，但其步伐却迈得艰难而蹒跚。从科研成果的转化率来看，我国高校科技成果转化率仅为10%，可见技术对我国经济的影响较小。我国在20世纪50-80年代，经济增长中技术进步贡献率为27%左右，到了20世纪80-90年代，技术进步贡献率达到30%左右，21世纪以后这一比重超过40%，并逐年增加［15］。而西方发达国家科技进步对经济增长的贡献率达到80%左右。从大学之间的竞争来看，由于政府主导资源配置、资源和制度供给不足等问题，导致大学在办学资源、办学质量等方面的竞争中失序，导致大学的畸形发展。借鉴德美英日四国的经验，一方面是要引入市场理念，促进交换行为的发生。大学是生产者，政府、企业、学生、家长是消费者；大学提供科研服务，政府和企业购买；大学提供教学，学生和家长购买。另一方面是要引入市场竞争机制，推动大学之间公平竞争。公平竞争、优胜劣汰是市场经济的一项基本法则。要改变大学墨守成规、不思进取的现状，就必须促使大学之间竞争。从美国的成功之路来看，将大学镶嵌在市场准则之中是大学走向社会的又一法宝。

（四）提高大学现代化管理水平

社会主义市场经济体制的建立以及高等教育大众化的到来，为传统大学向现代大学的转型提供了条件。现代大学具有自身的特殊性，不仅组织机构庞大，而且承担一定的社会责任。现代大学无论是在管理的规模上还是在管理的复杂程度上，都同以往的大学有很大区别。使大学自身管理不断走向现代化是建设现代大学制度的应有之义。管理现代化主要包括管理的科学化、民主化和法制化。

1.现代大学管理的科学化

随着高等教育的普及化，科学化管理成为现代大学管理的标志。在我国，院校是学术权力的基层，也是学术权力的重心。如何科学地处理基层与高层的关系是加强现代大学管理科学化、提高大学管理水平的重要手段。时下正在兴起的院校研究为大学内部管理科学化提供了有益的思考。院校研究主要是针对本校的实际问题进行研究，由于每所大学历史传统、组织结构、学科结构及人员结构等的差异性，因而，每所大学进行改革的模式也不尽相同，改革应结合本校实际，切忌照抄照搬别校的改革模式和经验。总之，只有把每所大学都研究好、改革好，整个高等教育才能健康、持续、科学发展。

2.现代大学管理的民主化

伴随高等教育大众化的到来，民主化是大学管理现代化的必然趋势。近年来，大学规模日益扩大，新校区建设或多校合并成为高校规模扩张的手段，规模的扩大必然带来组织的变革。组织规模影响组织结构，当组织的规模不断扩大，传统的集权管理就会力不从心。为适应变化，组织会采取专业分工的方式来提高效益。但是专业分工的结构在提高各部门绩效的同时，会导致各部门各自为政，不利于学校总体管理。从当前形势来看，大学一般实行校、院、系三个层次两级管理，大学下边设立学院，规模大的学院可以设立具体的学科管理系。水平分化最容易出现的结果就是学科各自为政，四分五裂。为避免这种局面，管理者需要高度重视，协同好各部门之间的工作，加强对部门的垂直管理，缩小管理幅度。但这样做将提高组织的复杂性，增加相关人员的工作量，削弱了管理者直接监督的能力，也不利于学校总体活动管理。基于时势要求，现代大学管理分权已成为必然趋势。

3.现代大学管理的法制化

贯彻“依法治校”的办学观念，实施依法治校的基本方略，使大学管理真正从无序走向有序，从随意性走向规范化，是现代大学制度建设面临的一个重要课题。从我国大学的当前情况来看，我们需要从以下三方面实施依法治校：一是形成依法治校的理念。邓小平同志、江泽民同志都曾强调，构建法制社会需要进行教育，而教育的主要对象就是人，只有教育得好，才能有效推进法制社会的构建。因此，实施依法治校的前提是向广大师生大力宣传法律教育。二是构建依法治校的法规体系。构建健全、全面、科学的法律体系，是现代大学管理的基石，让大学管理有法可依，有法可循，将大学各项事务管理真正走向规范化、制度化，这样才能更好地实现依法治校的目的。三是严格执行教育法规和制度。有法必依，执法必严，这是法治的根本要求，也是实施依法治校的根本保证。要做到这一点，需要树立法律法规的权威性，强调学校规章制度的严肃性，同时要对权力进行严格的监督和制约。

［1］罗西瑙：《没有政府统治的治理》，剑桥大学出版社，1995年版，第5页。

［2］俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》，1999年第5期。

［3］Marianne Bauer，Berit Askling：《Transforming University：Changing Patterns of Governance，Structure and Learing in Swedish Higher Education》，Jessica Kingsley Publishers，1999年版，第75页。

［4］周光礼：《学术与政治——高等教育治理的政治学分析》，《中国地质大学学报（社会科学版）》，2011年第3期。

［5］于海：《西方社会思想史》，复旦大学出版社，1991年版，第32页。

［6］陈学飞：《美国、德国、法国、日本当代高等教育思想研究》，上海教育出版社，1998年版，第168页。

［7］［10］［美］伯顿R克拉克：《高等教育系统——学术组织的跨国研究》，王承绪译，杭州大学出版社，1994年版，第22、48页。

［8］陈志青：《网络分析与治理模式——论政策网络的两种途径》，厦门大学硕士研究生论文，2006年，第3-4页。

［9］陈权：《全球化背景下的高等教育及其治理》，《现代教育科学》，2011年第5期。

［11］约翰布鲁贝克：《高等教育哲学》，王承绪译，浙江教育出版社，2001年版，第31页。

［12］兰军瑞：《现代大学制度建立与运行的研究》，武汉理工大学博士研究生论文，2010年，第86页。

［13］吴珍华、雷良海：《中美高校科研成果转化的比较与启示》，《黑龙江教育》（高教研究与评估），2007年第4期。

［14］王幡：《捐赠与日本私立大学的经营管理》，《世界教育信息》，2008年第10期。

［15］《中国经济问题背后的迷局》，江苏土地市场网，http://www. landjs.com/web/gao＿view.aspx？id=219，2010年6月10日。

Research on China's Modern University System Reform form the Governance Perspective

LAN Jun-rui

（School of Education Science，Xinyang Normal University，Xinyang 464000，China）

the university governance；the university governance mode；modern university system；reformation

Modern university governance is used to coordinate the various stakeholders including government，school，teacher，student and the relationship between informal dynamic mechanism of mutual coordination.This mechanism can effectively guarantee the modern university needed talents for the society，in order to enhance its value.Division layer type university governance mode understands the university governance from the angle of the government.Government intervention，academic autonomy market type university governance，introduction of market mechanism，understanding the university governance from the network are easy to produce the market standard trend and will pose a hazard to academic freedom and university autonomy.Integration of these two kinds of governance model of network governance has provided the beneficial enlightenment for our country reform and university system.Based on this，the modern university system reform should follow the rules of the modern university system development，expand the independent running power of the university，promote the link of the university behavior and the market，and raise the managing level of the university.

G649.22

A

2095-5170（2014）04-0134-06

［责任编辑：魏善玲］

2014-04-28

兰军瑞，男，河南罗山人，信阳师范学院教育科学学院副教授，博士。