民办高校分类管理改革的思路、原则与政策建议

李文章

实施营利性和非营利性民办高校的分类管理，是破解制约我国民办教育发展瓶颈的重要利器，这已成为学界、政府和社会的基本共识。分类管理作为一种管理理念和方法，已在社会诸多领域广泛应用，但对民办高校进行营利性和非营利性分类，在我国完全属于破冰之旅。对于如何进行分类改革，实践层面缺乏一线经验，理论层面亦缺乏足够研究。如何制定科学合理的改革方案和完善的政策体系，是稳步推进我国民办高校分类管理改革的迫切任务。

一、民办高校分类管理改革的基本思路

1.注重分类改革的顶层设计。早在2010年《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010—2020年）》就提出“要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，但迄今为止，我国民办高校分类管理改革的实践进展并不明显，改革未取得实质性突破。我国民办高校分类管理实践之所以裹足不前，其中一个关键因素是国家在分类管理的改革目标、改革方向、改革路径、改革框架、改革制度等方面缺乏高屋建瓴的顶层设计。例如，倘若允许以投资为办学目的经营高校，那么势必倒逼修改《教育法》。在《教育法》未进行修订之前，我国地方的任何营利性民办高校的实践探索，都没有法律的保障，改革只能摸着石头过河。民办教育发展初期，由于我国政府缺乏管理经验，对民办高校的决策总体滞后于民办高校的现实发展，疲于纠正各种问题，缺乏长远的规划，在一定时期，政府的这种管理模式显然无奈但也可理解。如今民办教育发展已有三十多年，政府在不断摸索中也积累了不少民办高校的管理经验和教训，在民办教育改革发展转型的关键阶段，迫切需要进行自上而下的顶层设计。

区分营利性和非营利性民办高校，表面上是将民办高校划分为不同的类别，实质是对政府管理职能、制度体系的深层次变革，以及改变高校办学模式，目的在于方便管理和服务。换言之，民办高校分类管理本质上是一项综合性改革系统工程，涉及国家政策的一系列调整，关乎举办者、民办高校、教师、学生、社会等诸多利益相关者的利益调配和行为选择。譬如，民办教育在分类改革内容上，涉及招生考试、培养模式、课程学制、内部治理等方面；在外部环境上，涉及登记、产权、税费、社保等政策法规；在管理职能上，涉及教育、人力资源和社会保障、编制、发展改革、民政、财政、税务、工商等诸多部门。对于这样一项复杂的改革工程，政府需从战略高度统筹考虑改革的设计，对影响民办教育分类改革的关键问题如教育能否营利、哪些类型的民办高校可以营利、允许营利性民办高校多大范围的存在、如何协调营利性与非营利性民办高校的发展、如何处理民办高校与政府的关系等，有明确的判断和清晰的界定，确保分类改革的系统性、整体性和协同性。

2.兼顾分类改革的基层创新。更加重视改革的顶层设计和总体规划，并不意味着否定从下至上的制度创新和改革试验。①事实上，只有将二者兼顾并密切融合，才能更好地推动改革。注重民办教育分类改革的基层创新，这也是由我国民办高校区域发展的不平衡和办学的多样化特征决定的。一是从区域来看，民办高校发展非均衡现象明显。区域经济发展不平衡、社会文化和地方政府政策的差异，导致了我国区域民办教育发展不均衡，“西安现象”“江西现象”“浙江现象”就是这一特征的鲜明体现。“西安现象”是指2002年西安民办高校在校生人数占全国民办大学在校生人数的50%；“江西现象”是指由于江西毗邻广东省，广东省对电子制造与维修、服装设计和加工等技术人才的巨大需求为江西民办高校发展提供了良好的机遇，培养和输送了大批技术人才；“浙江现象”是指浙江依托公立高等教育的雄厚基础和实力，采取改制院校和创办独立学院的办法，高起点创办民办高校，并不断发展壮大。②二是民办高校发展形式的多样化特点突出。以广东民办高校为例，从办学性质来说，有公益性捐资办学的民办高校，也有要求或不要求获取合理回报的出资办学的民办高校，还有表面不要求合理回报但实质上是投资办学的民办高校；从运作和管理的角度看，至少包括四种办学模式：一是公有民营模式，如民办南华工商学院；二是民办公助形式，如广东培正学院、潮汕职业技术学院等；三是民有民办模式，如私立华联学院、广东白云学院等；四是校企联合模式，主要是独立学院，如华南师范大学增城学院、广州大学松田学院等。③面对我国民办高校区域非均衡和办学形式多样化的特征，国家应为地方政府留足政策空间，鼓励地方政府进行分类管理改革的创新试点。目前，浙江、陕西、广东等地区均在探索民办教育分类管理改革。2011年至今，浙江温州已出台了以《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》为主干的民办教育综合改革“1+14”政策文件。2011年，陕西省制定了《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》。2013年，广东印发了《广东省人民政府办公厅转发省教育厅关于促进民办教育规范特色发展意见的通知》。总体而言，这些地方政府关于民办教育分类管理的改革举措，路径不一、方法多样，但只要有利于推动该区域民办教育的健康发展，都应得到国家的支持和鼓励。

二、民办高校分类管理改革的目标和原则

1.分类管理改革的目标。一是加强政府对民办高等教育的管理和指导。与公办高校相比，政府对民办高校的管理和服务相对滞后，存在明显的“失位”现象，最典型的表现就是财政支持不足。民办高校与公办高校一样，都是社会教育公共服务的提供者，教育的“正外部性”并不因为其民办身份而式微。世界上众多国家的政府均以不同方式和途径给予私立高校一定的财政支持，以促进私立教育的发展。根据《中华人民共和国民办教育促进法》规定，民办教育事业属于社会公益性事业，给予其适当的财政支持是政府的应有责任。然而，我国民办高校的办学经费来源结构极为单一。以民办高等教育为例，中国教育经费年鉴统计显示，我国2007～2009年民办高校经费来源中，学费所占比重超过80%，财政拨款所占比重不足4%。政府管理“失位”，与政府未对多样化的民办高校的办学类型进行细分有密切关系。无论是政府还是社会，都认为对民办高校进行财政投入存在公共利益流失的安全隐患，一旦确认民办高校的营利性和非营利性属性，政府的财政支持及其他管理制度、服务体系也有了基本准则。二是促进民办高校的规范发展。依法治校、依法办学是现代高校发展的基本要求，民办高校也不例外。客观来说，目前我国民办高校依然存在诸多办学不规范的现象：未经批准或备案随意变更高校办学的重大事项；未依法办理高校资产过户；法人治理结构不合理，举办者或董事长“一言堂”；发布不实或虚假招生广告；高校财务管理混乱，等等。究其缘由，除了部分举办者个人的法律意识不强之外，政府管理不到位也是一大因素。当前政府部门在民办高校的管理体制机制上，存在职能交叉和责任盲区的双重管理弊端，结果往往是“有利益时竞相争夺，有问题时互相推诿”。探索分类管理制度，理顺政府的管理职能和权责关系，是破除民办高校监管办学不力、提高指导管理水平、推动民办高校规范化发展的重要路径。三是促进民办高校的分类发展。一个不容否认的事实是，虽然表面上不少民办高校举办者不要求合理回报，但实际上暗中通过各种非法手段牟取个人利益。以投资为依归的办学特征是现阶段我国民办教育的基本国情，然而，我国政府制定的民办教育法律法规和相关管理制度，其内容却是基于捐资办学的教育理念而设计的。换言之，所有的民办高校只有一条道路选择：主动或被动朝着非营利性的办学方向发展。这种“一刀切”的粗放式管理，不仅导致部分捐资办学的民办高校得不到应有的政策优待，打击了社会公益人士投身教育的积极性，也阻碍了正当合法的营利性民办高校的存在，遏制了民间资本进入民办教育领域的动力。营利性教育的兴起是市场力量介入教育资源配置、加速知识生产与转移的尝试，是对知识经济的回应和推动。④因此，在积极鼓励和引导社会力量非营利性办学的同时，也不阻止民间资金从事营利性办学。促进非营利性和营利性民办高校的协调发展，是民办高校分类管理的重要旨趣。

2.分类管理改革的原则。推进营利性和非营利性民办高校的分类改革，建立分类管理的政策框架和制度体系，要遵循鼓励社会力量兴办教育、促进民办高校健康发展的原则。具体来说，推进民办高校的分类改革应遵循以下原则。一是把握教育公益性的主导思想。实施营利性和非营利性民办高校的分类管理，意味着国家正式放开高校的营利性禁区。准许合法的营利性民办高校的存在，是尊重教育市场力量的必然选择，但是，放开不等于放任，营利性民办高校是有边界的。公益性依旧是我国社会主义教育的本质属性，是保障社会主义办学的根本。在分类改革中，必须以发展非营利性民办高校为主流，鼓励非营利性民办高校的发展，维护教育公益性的基础性定位。二是促进民办高校内部的公平发展。营利性民办高校和非营利性民办高校，尽管两者在办学性质、发展模式、办学理念等方面存有差异，并在不同的结构价值层面和组织机制层面运行，但它们都从属于民办教育，都是社会主义教育事业的组成部分，不存在身份等级之分。衡量一所民办高校的办学水平，主要看高校的教育教学质量、人才培养水平及其对社会的贡献程度。三是尊重举办者的自由选择。从教育发展的角度而言，政府无疑期望更多的举办者是为了社会公益选择捐资办学，但事实上，不同的举办者有着不同的办学目的，有的属于纯粹回馈社会的奉献型公益办学，也有的属于追逐利润回报的投资性教育办学。政府不能强迫举办者选择非营利性高校或营利性高校，选择捐资办学还是投资办学，而应在政策框架明朗的前提下，尊重举办者的自由选择权利。四是坚持利益不受损原则。尽管部分民办高校出现不同程度的违法违规的办学行为，但要肯定的是，我国民办高校的举办者、出资者、教师、学生等为我国民办教育事业的发展做出了重大贡献。分类改革本质上是利益的重新分配，因此，在制定民办高校分类管理改革的政策法规、制度规范的过程中，不能不考虑民办高校的关键利益相关者尤其是出资者的利益诉求。五是分步推进。对私立教育进行分类，是世界众多私立教育发达国家通行的做法，借鉴这些国家的管理经验，无疑有助于加快我国民办高校的分类管理改革进程。对民办高校如何进行营利性和非营利性分类管理，以及分类后怎样管理，现阶段尚未有系统的政策构想和实践经验，因此，国家应坚持渐进改革的原则，不宜全面进行民办高校分类管理。

三、推进民办高校分类管理改革的政策建议

1.完善教育法律框架。法律是政府控制和调节社会发展的根本工具，完善的教育法律体系是教育改革发展的根本保障。民办教育分类管理与现行的民办教育法规必将产生矛盾，因此，需要对现行法规进行修改或调整。⑤现行《教育法》第25条明确规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办高校及其他教育机构。”依此条款，我国所有高校及教育机构都应属于非营利性的社会组织，而如果允许营利性民办高校的发展，与《中华人民共和国教育法》相矛盾。可以说，现行教育法律法规的不足是制约民办高校发展的源头性桎梏。因此，开展营利性和非营利性民办高校分类改革，第一要义是构建完善的教育法律框架。修订和完善《教育法》，应着力明确以下几方面：一是教育公益性和教育营利性的定位；二是营利性和非营利性民办高校的设置标准及条件要求；三是营利性和非营利性民办高校的法律地位及法人属性；四是营利性和非营利性民办高校的产权归属及剩余财产的分配；五是营利性和非营利性民办高校的内部治理及运行机制；六是营利性和非营利性民办高校的淘汰机制。

2.变革民办高校的法人登记管理制度。目前，我国民办高校依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，由民政管理部门登记为“民办非企业单位”法人，民办高校既不是企业，也不是事业单位，且这一法人也不在《民法通则》中所规定的“机关法人、事业单位法人、企业法人和社会团体法人”等四大法人之列。可见，我国对民办高校这一类社会组织的法人属性的界定是不清晰的，没有回答“民办非企业单位”到底是什么样的社会组织这一本质问题。这一模棱两可的法人身份，给民办高校带来的后果是“好处捞不到、坏事全摊上”。一方面，由于不是事业单位，难以享有与公办高校同等的办学优惠政策，反而按照企业法人缴纳相关税收；另一方面，由于不是企业，难以拥有企业法人的经营自主权。科学定位民办高校的法人属性，是推进分类管理改革的关键环节。在《民法通则》尚未修订之前，对民办高校的法人属性应符合其规定的四大法人范畴。具体而言，基于营利性和非营利性民办高校不同的办学性质和形式，建议营利性民办高校在工商部门注册登记为企业法人，非营利性民办高校在人力资源和社会保障部门或民政部门登记为自支自收的事业单位法人。

3.明确政府对民办高校的指导服务责任。政府作为社会公共利益的分配者和调节者，理应推动民办教育的健康发展。许多国家无不通过财政拨款、税收优惠、公共服务等手段，调控和引导民办高校的办学行为和发展方向。对民办高校进行分类，暗示管理的针对性和有效性，这对政府的管理职能提出了更高的要求。对此，政府应尽快转变管理职能和管理方式，尤其是加强对民办高校的指导和服务功能，履行扶持和促进民办教育发展的职责。首先要健全民办教育管理的体制机制。完善民办教育的领导和决策体制，建立从上至下的专门管理机构或协调机制，加强对民办教育发展战略、规划、政策等的制定工作，充分发挥政府的宏观引领作用。其次要加强信息服务。政府应积极搭建民办教育交流合作、共同发展的平台，建立公平、公正的民办教育市场运行机制。最后要构建完善的民办高校办学监管机制。建立健全民办教育质量基本标准，实施民办教育质量认证制度；坚持管办评分离原则，大力培育民办教育行业协会等社会中介组织，充分发挥其在评估认证、提供服务中的作用，为民办高校提供专业咨询和指导服务。

4.加大对非营利性民办高校的政策支持力度。尽管目前世界众多国家坚持营利性和非营利性私立高校并举发展的策略，但值得注意的是，所有国家或地区的发展主流是非营利性私立教育，营利性私立教育的比重极小。因此，激励和引导民办高校坚持完全的公益性办学，选择非营利性办学，仍是我国分类管理改革的核心价值诉求。要使非营利性民办高校发展成为我国民办教育的主流，离不开政府的政策支撑。一是加大财政支持力度。在某种意义上，非营利性民办高校履行了公立高校的角色，或者说承担了本由政府提供的公共服务任务。政府对非营利性组织提供财政支持是国际通行的做法。美国霍布金斯大学对43个国家的非营利组织的国际比较研究项目结果显示，非营利组织的收入来源总体结构为服务收费（49%）、政府资助（40%）和慈善所得（11%），其中政府资助占比重较大的领域是保健（55%）、教育（47%）和社会服务（45%）。鉴于此，我国政府应通过购买服务、学位补贴等，多形式、多渠道地增加对民办高校的公共财政投入。二是出台捐资办学的优惠政策。通过简化教育捐赠手续、制定税收优惠政策，来增强捐资办学的吸引力，调动社会各界捐资办学、助学的积极性和主动性。

5.建立科学合理的民办高校分流机制。我国捐资办学的民办高校数量极少，绝大部分是投资办学。分类管理制度的启动，必将要求现有的民办高校重新确认办学性质。进一步说，分类管理将减少营利性民办高校“搭便车”的现象，使其营利行为受到限制。⑥改革可能使举办者面临两难困境：如选择非营利性，意味着直接放弃利益；选择营利性，担心社会的歧视。因此，如何有序引导现有的民办高校，尤其是举办者自觉归依到营利性教育或非营利性教育阵营，是分类管理改革的最大难题。要解决这一难题，建立科学合理的民办高校分流机制是关键。对此，政府应把握好以下几方面：一是留出分流的选择空间，即分流的节奏要适中，给予民办高校特别是举办者、出资人等关键利益相关者的选择余地。二是建立利益协商和协调机制。注意分流机制对民办高校、举办者、出资人、教师、学生、家长等主体的利益影响，充分考虑他们的利益要求，避免对抗性冲突。三是建立民办高校退出机制。要考虑到部分民办高校的举办者退出民办教育领域的可能性，政府应明确退出的程序、标准、条件等，尤其是处理好高校退出后而带来的教师去留、学生安置、资产处理等问题。

［注释］

①吴敬琏.中国的发展方式转型与改革的顶层设计［J］.北京师范大学学报：社会科学版，2012（5）：12.

②刘尧.我国民办高等教育的现状、问题与发展趋势［J］.教育研究，2004（9）：72.

③张耀荣.广东高等教育发展史［M］.广州：广东高等教育出版社，2002：415.

④周波，张彤.营利性教育的经济学解释［J］.教育研究，2010（5）：51.

⑤王善迈.民办教育分类管理探讨［J］.教育研究，2011（12）：35.

⑥赵应生，钟秉林，洪煜.积极稳妥地推进民办教育分类管理——我国民办高等教育改革与发展探析（三）［J］.中国高等教育，2011（10）：23.