城乡职业教育一体化的内涵、理论预设与路径选择

谭璐

一、城乡职业教育一体化的提出及其内涵

（一）城乡一体化的内涵解读

从词源上来看，“一体化”的概念主要出自拉丁语的“inte⁃gration”，其本意为“革新”，翻译成汉语后其含义则是“将各个部分组合为一个新的整体”①。早在19世纪末期，英国著名城市学家哈沃德·艾本泽（Ebenezer Howard）在其《明天是最好的变革路线》一书中就提出“城乡一体化”的概念，书中倡导“要用城乡一体化的社会结构来取代城乡对立的二元分割的旧社会形态”②。在此基础上，很多学者也对城乡一体化展开了相关研究，并针对城乡一体化提出了不同的概念。如张涛等认为，城乡一体化是在城乡统一发展的规划基准下，实现城乡之间各个要素的自由流动、互通互融、相互协作，最终实现城乡社会之间协调发展的和谐形态③；黄爽认为，城乡一体化是指城市和乡村在发展经济过程中，从各自的优势出发，谋划城乡协调发展、共同繁荣和富裕的方略，最终实现城乡融合。④

综合我国学者对城乡一体化研究的定义，我们将城乡一体化概括为：当一国生产力与城市化水平达到一定程度或阶段时，社会的结构化转型迫切要求打破城乡二元制的社会经济结构，缩小乡村与城市之间的发展差距，这时就需要通过政治、经济、管理等体制的改革，以实现城乡之间在经济、文化、教育、生态等领域的“共存、共荣、共促、共发”，最终实现城乡经济、社会、文化、教育、生态等方面的一体化。

（二）城乡教育一体化概念衍生

关于城乡教育一体化的内涵，相关学者从不同角度和层面进行了阐述。部分学者从“城乡教育一体化是城乡一体化在教育领域的具体实现”这一研究视角出发，认为城乡教育一体化就是城乡一体化在教育层面的目标实现。还有部分学者从城乡教育公平与均衡的角度出发，认为城乡教育一体化本质上就是为城市和农村的受教育者提供平等、均衡的受教育产品和环境。

综合各个学者关于城乡教育一体化的论述，笔者认为，城乡教育一体化就是为了满足城乡居民对物质和文化的共同需求，缩小城乡之间的教育差距，把城市教育与农村教育作为一个整体进行统筹谋划，通过教育体制改革，以打破城乡二元教育结构，在教育资源配置、规划发展、政策保障、体制机制、内涵建设等层面达到一体化，最终实现城乡教育共同现代化的过程。

（三）城乡职业教育一体化内涵的界定

城乡职业教育一体化作为城乡一体化的三级衍生概念，其研究尚处于起步阶段。根据城乡教育一体化的内涵，我们认为，城乡职业教育一体化是指打破城乡职业教育的二元结构，将城乡职业教育纳入一个共同的职业教育系统环，在职业教育系统环中通过整合城乡职教资源，实现城乡职业教育资源的“共享、共融、联动”，最终呈现“以城带乡、以乡促城、城乡互动”的职业教育局面，促进城乡职业教育的协调、均衡、可持续发展，从而实现城乡教育一体的发展过程与目标。

二、城乡职业教育一体化的理论预设

（一）共同体论

共同体理论作为人类生存生活的基本方式的理论化表现，是指人类基于一定的生活需要或生活目的，组成的一个具有稳定性和共通性的交往或生活圈，同时也是人的组织化的重要表现形式。城乡职业教育一体化将处于两个端口的城市职教与农村职教进行完美衔接，组成一个职教共同体。在城乡职业教育的共同圈中，城乡职业教育有一个共同的公益性目标，即为了实现城乡职业教育的共同提升，满足城乡对职业教育的共同需求，在城乡职业教育之间所开展的相互维系和帮扶。城乡职业教育作为职教共同体的重要组成部分，兼顾城市职教与农村职教双方的共同利益，使两者利益服从于集体利益，发挥超个体功能，实现城乡职业教育发展的提升。从根本上说，城乡职业教育一体化将城乡职教作为一个共同体进行调配，也从政治体制层面打破了二元格局的枷锁，对实现城乡职教的和谐发展、共生共荣具有重要作用。

（二）教育公平论

教育公平论不仅要在理念层面体现教育起点、过程以及结果的公平与正义，更要在实践中进行落实。教育公平与教育均等不同，教育均等论强调的是教育的均等化与平均化。⑤两者之间存在很大的差别，不能直接断定两者无法相容。在一些特定的情景中，教育公平是一种无视个体差异的人人平等，而且把量的均等化作为实现公平的重要手段。但在另外的情形下，教育公平和教育均等作为一对矛盾体共同存在，两者的指向也存在差别，过于追求量的均等化会对教育公平产生不利影响，因此，对个体间的差异进行量的区别划分可能会更好地促进教育公平。城乡职业教育公平的衡量标准与教育公平的衡量标准具有共性，可以用职业教育的起点公平、职业教育的过程公平以及职业教育的结果公平这三个标准来衡量。职教的起点公平是实现城乡职业教育一体化的基础条件，因此，必须打破二元化的职业教育城乡招生体制，才能使农村职教生不输在起跑线上。根据教育的公平论，在城乡职业教育一体化建设过程中，首先要保证教育起点的公平，然后再实现教育过程和教育结果的公平。

（三）社会和谐论

和谐社会论作为教育发展的理论支撑之一，在城乡职业教育一体化的发展中发挥着重要作用。然而从目前来看，我国城乡之间的教育差距直接导致了城乡居民的经济和综合素质的不平衡。针对这一现状，提出城乡职业教育一体化建设既是可行的，也是必要的。只有加强农村职业教育的发展，进一步提升农村居民的生存技能水平，才能间接地提升农村居民的收入水平，缩小城乡之间的发展差距，化解城乡发展的二元矛盾，这也符合和谐社会发展的价值尺度与规律。贯彻城乡职业教育一体化的发展战略，必须根据我国的具体国情，妥善解决城乡职教间的利益差别和冲突，这也要求在教育发展和改革中，既要尊重城乡职教的差别，也要利用教育行政手段促进二者的利益融合，以合二为一的模式统筹规划职业教育一体化的发展路径。

（四）城市发展论

职业教育城乡一体化的发展理念和思路符合我国城乡发展的路线，也是城市发展论的要求。城乡差别是马克思早年提出的三大差别之一，也是首先要解决的差别。具体而言，要消除城乡之间的差别必须经历三个阶段，即城乡依存、城乡分离和对立、城乡融合。对此，很多学者也对我国城乡一体化的发展阶段进行了设想，如周家来提出我国城乡一体化发展要经过“乡育城市—城乡对立—城乡相融—城乡一体”这四个阶段。从这方面看，我国城乡职业教育的发展由城乡对立到城乡均衡、再由城乡均衡到城乡统筹，最后达到城乡职业教育一体化，这个过程也符合我国城乡一体化建设的发展规律。

三、实施城乡职教一体化的路径选择

（一）积极推进职业教育资源的城乡共享一体化

城乡职业教育一体化建设的目标在于通过城乡统筹实现职业教育资源的合理配置和师资、教育信息资源的共享。⑥

1.在城乡一体化建设的大背景下，要加快推进职业教育资源或要素在城乡之间的自由流动，实现城乡职业教育间的资源共享，这是我国职业教育发展的必由之路。一般来说，教育资源由两部分组成：一部分是“软”性教育资源，包括智慧型的师资力量、信息技术和信息资源等；另一部分是“硬”性的物质型资源，包括校园校舍、图书、教学设备设施、教学场地等。推进职业教育资源的城乡共享一体化，需要软硬兼施。

一方面，在职业教育的“软”性资源共享方面，要建立城乡职业院校的教师交流或流动制，在城乡区域化之间实行教师的流动化教育教学。实施职业教育教师在城乡之间的岗位流动制，不仅能够提升农村职业教育的教学质量，也能加快职业教育教师的成长；在职教信息技术资源的城乡共享层面，构建一套城乡职业院校信息交流服务平台，要充分利用信息技术资源的可重复性、可复制性、再增值性等特点，研发出一个城乡职校的招生、技能培养、就业的信息服务网络，实现城乡职业教育在学生培养全过程的信息资源共享。另一方面，在城乡职教的“硬”性资源共享方面，由于城市职业教育的办学物质条件远远高于农村，可以开展城市职业院校扶持农村职业院校的帮扶办学活动，共享教学设施、共建教学实践基地，在帮助农村职业院校改善办学条件的同时，实现城市职校硬件资源利用的最大化。

2.要加快城乡职业教育资源的结构性优化和调整，不断加大政府对农村职业教育的投入力度，特别是落后地区职业教育基础设施的投入。只有建立完善的农村教育配套设施，才能吸引更多的职业教育人才。政府可以将贫困地区农村职业教育的基础设施建设纳入政府财政预算，实施优惠的财政政策，加大对农村职教的投入，打造一个全域型的城乡职教一体化建设试点区。加快城乡职业教育一体化建设，还要注重城乡之间的平衡，在城乡职业教育的资源配置方面不仅要锦上添花，还应雪中送炭。与此同时，城乡职业教育一体化建设不是城乡职业教育的同质化、对等化，而是在强调城乡职业院校特色与个性基础上的共同发展，即要根据不同地区经济文化背景和学生的差异，配置不同的职业教育资源。

（二）不断加快职业教育制度建设的城乡一体化

1.建立职业教育一体化的城乡管理制度。推进城乡职业教育的一体化建设，先从管理制度入手，建立城乡职业教育一体化的管理制度。⑦当前，我国职业教育的管理体制仍以县为核心，由于范围过小，无法实现更高层次的统筹，与城乡职业教育一体化目标存在很大的差距。众所周知，县级政府财政与资源的制约性很大，管理权限和管理能力也比较有限，在城乡一体化建设推进过程中表现出“心有余而力不足”的状态，城乡差距过大的现实无法得到真正的缓解，在教育方面更是如此。要想改变这一现状，就必须从政府管理体制中找到突破口，提升统筹主体的管理级别，拓宽城乡职业教育一体化的统筹区域和范围，如可以将对教育的城乡统筹主体上升为市级管理的范畴，在市域范围内由市政府对人财物进行统一管理，统一处理职业教育投入、教师队伍建设以及教育管理等重大问题，这样可以大大增强与城乡职业教育一体化内涵的契合度，缩小城乡之间的教育差别。

2.建立职业教育一体化的城乡投入制度。教育投入直接关系到教育的发展，城乡职业教育之间的发展差距很大一部分归因于我国存在已久的、不合理的城市偏向的教育投入制度。⑧在职业教育资源的占有量层面，要落实“财政中立”与“重点补偿”的政策。第一，要建立城乡职业教育一体化的公共财政体制。要从根本上改变农村职业教育的弱势局面，就必须提高对农村职业教育的拨款额度，统一城乡之间的教育经费标准。此外，还要加大对农村贫困职教生的财政投入，帮助贫困生顺利完成学业。第二，构建各层级政府对农村职业教育基金的责任分摊制度。为了保持农村职业教育经费投入的稳定性，需要拓宽教育经费的来源，在适当条件下可以通过建立“以中央政府为主体、地方政府为辅”的教育财政分担制度，加大中央和省级政府对农村职业教育的财政拨款力度，由县级政府按一定标准进行扶持。第三，完善政府对职业教育的财政转移支付制度，保证转移支付制度的规范化和透明化。此外，还要健全职业院校的财务公开与投入绩效考核制度，保证教育经费使用效用最大化。

3.建立职业教育城乡一体化的城乡办学制度。加快办学体制改革，促进城乡职业教育一体化办学体制的建立，打破城乡二元办学体制的束缚，推进城乡职业教育的交流与协作，积极探索城市职业教育帮扶农村职教发展的模式与机制。第一，加快办学体制创新，探索多元化的职教办学体制以拓展优质职教资源⑨。城乡职业教育办学体制改革的重点和突破口，就是在整合现有职教资源、使其最大程度地发挥效用的前提下，拓展职教办学的增量资源，从明确政府责任的基础上，积极吸纳社会资源如社会团体、行业、企业以及个人参与城乡职业教育一体化建设，进一步拓展职业教育的办学资源。第二，积极探索职业教育的多元化办学模式。在城乡职业院校的发展过程中，要充分尊重其办学管理的自主权，同时还要根据职校的类型及其所处的发展阶段，因地制宜、因校制宜，探索职业院校的多元化办学模式。具体来说，可以通过校企合作、校际合作、公私合作等方式，建立城乡一体化的职教办学模式，满足不同学生的教育需求。

4.建立职业教育一体化的教育质量保障制度。教育质量是学校生存和发展的根本，城乡职业教育之间存在的巨大差距从根本上说是教育质量的差距。要不断提升职业教育的水平和质量，建立职业教育一体化的质量保障制度尤为重要。具体来说，质量保障制度由质量评价标准、检测流程、问责与改进体系等构成。第一，从上到下依次建立国家、省、市、县域的各层级教育质量评价与保障标准，在制定该标准时应兼顾职业教育的基础性、宽泛性以及差异性。第二，要建立健全职业教育的质量检测与评价标准，对教育质量标准的实施情况及时进行监测与评估，以保证质量标准能够顺利落实。第三，根据职业教育的质量评价结果，及时向被测评的区域和院校反馈信息，对管理或教育质量未达标的区域或学校提出改进措施，并对相关责任人进行问责处理。

（三）建立职业教育一体化的教师管理机制

1.建立职业教育城乡一体化的师资管理机制。教师是最重要的教育资源，它决定教学质量的高低，对学生的未来发展具有重大的影响。教师人事制度是对教师这一重要资源进行配置的相关规则。⑩从城乡职业教育一体化视角加以审视，当前的教师人事制度问题突出，已成为制约城乡职业教育一体化的制度瓶颈，总体而言，可以概括为以下几个方面：第一，在城乡职业教育教师人力资源的规划上，缺乏统筹安排，导致农村地区职业教育师资力量薄弱；第二，在职业教育教师的选聘制度上，存在教师资格审查机制不健全以及教师编制缺乏弹性的问题，导致农村教师队伍封闭性老化、结构性短缺、教师“终身制”缺乏激励机制、“代课教师”待遇不公等；第三，在教师的绩效评价制度上，存在着评价标准不健全，对农村职业教育教师的绩效评价不合理、职称名额少、晋升难等问题；第四，在教师的培训制度上，存在着农村教师的培训机制不健全的问题，包括职前职后教育脱节、培训内容背离农村教师需求、培训成本的负担缺乏制度安排等问题。

在城乡职业教育一体化建设过程中，要提升农村职教的办学质量和办学水平，必须打破城乡分割的教师管理制度，建立一个职业教育一体化的师资管理机制，这也就需要取消城乡教师编制的层级化，实现城乡教师编制的统一化。第一，在教师编制管理方面，要取消城乡教师之间的差别，这样有利于教师的城乡流动。可以将教师管理提升到市级范围内进行统一标准化管理，进而突破县域管辖的限制，实现教师层面的一体化。第二，在教师流动的制度化建设方面，积极探索科学合理的教师流动化体系的构建，保证职业教师资源在市域范围内的自由流动，实现职业教师资源在城乡间的共享。此外，还要不断提高农村教师的待遇水平，以避免优秀教师的结构化和地域化流失。

2.建立职业教育城乡一体化的师资共建机制。搭建城乡职业教育一体化的师资共建机制，就是把城乡职业教师的招聘、培训、晋升与考核连接起来，在城乡职业院校间用一个共同的标准在市域范围内统一开展。⑪首先，城乡职业院校在公平、公开、公正的基础上招聘教师，吸纳优秀教师充实到城乡职业院校。其次，要不断完善教师技能资格证制度，保证教师的入口质量。再次，要定期对教师进行考核或评估，保障考核的公正性与客观性，同时还要科学地使用教师考核结果，在城乡之间形成良好的竞争选拔机制。最后，加强新进教师与在岗教师的培养与培训，构建科学有效的城乡职业院校教师培训机制，并且要不断加大对农村教师培训的投入，使农村职业院校的教师有更多的机会参加免费培训，提高自身的教学水平。与此同时，针对职业院校教师的培训还应注意提高培训质量与实用性，构建一个多维度、多层次、立体化的培训体系，有针对性地解决城乡职业院校教师的自身需求。

3.建立职业教育城乡一体化的教师工资待遇机制。在构建职业教育城乡一体化的工资待遇机制时，要重点解决农村职业院校教师待遇较低的问题。统一城乡工资待遇，本质是完善城乡职业教育经费保障机制、建立城乡师资民主管理制度的过程。这几乎在每次教师工资改革中都有提及，但未有实质性推进。事实上，职业教育城乡管理的不民主，造成城乡职业教育者和受教育者的权利被忽视，进而导致整体教育投入不足、教育质量下降等冲突加剧，这是导致很多教育问题的根源所在。从我国目前职业教育发展情况来看，农村职业院校在教师工资、住房、医疗、培训等方面，与城市职业院校相比有很大的差距，对农村教师的工作积极性也产生了不利影响，很多农村职业院校很难留住人才。因此，建立职业教育城乡一体化的工资待遇机制，就是使城乡教师共同享有教育改革发展的成果，享有共同的薪酬待遇、福利待遇以及社会保障等服务，而且还享有对艰苦条件的额外津贴与补助，切实建立城乡一体化的教师工资待遇制度，保障教师的权益。

4.建立职业教育城乡一体化的教师培训机制。城乡职业教育一体化的推进，亟待改革教师管理制度，从而为实践创造可能空间。而在这一系列需要变革的制度清单中，教师培训制度无疑是其中的关键项目。教师培训培养是一个庞大的系统工程，需要大量人力、物力、财力的投入，这就需要有强大的政府作为支撑。⑫要建立健全城乡职业院校教师的培训机制，特别是将针对农村教师的培训经费专门列入政府的年度开支预算，进而不断提高农村职校教师的教学能力，缩小城乡之间的教育差距。同时，还应建立城乡统筹的教师培训体系和农村教师全员免费培训的新机制，进而提高教师参与岗位培训的积极性。

要想真正实现职业教育城乡一体化，就必须从教育资源共享的城乡一体化、教育制度建设的城乡一体化以及师资队伍建设的城乡一体化等几个方面入手。真正的城乡职业教育一体化，应建立在城乡职教平等地位的基础之上，通过职业教育城乡一体的机制体制保障，促进城乡职业院校经费投入、办学条件、管理水平以及教师资源等的全面一体化，从而实现城乡职业教育的共同、有序发展。

［注释］

①辞海编辑委员会.辞海［M］.上海：上海辞书出版社，1999：378.

②Ebenezer Howard.Tomorrow:A Peaceful Path to Real Reform［M］.Routledge Chapman&Hall,2009:145.

③张涛，罗旭，彭尚平.论城乡一体化背景下职业教育的统筹发展［J］.教育与职业，2012（27）：5.

④黄爽.成都市农村应大力发展小城镇［J］.西华大学学报：哲学社会科学版，2004（5）：27.

⑤李玲，宋乃庆，龚春燕，等.城乡教育一体化：理论、指标与测算［J］.教育研究，2012（2）：42.

⑥黄永秀，朱福荣，朱德全.城乡职业教育一体化发展的保障机制研究［J］.职教论坛，2012（16）：72.

⑦张旺.城乡教育一体化：教育公平的时代诉求［J］.教育研究，2012（8）：17.

⑧张涛，熊爱玲，彭尚平.城乡一体化背景下职业教育存在的问题及对策研究［J］.教育与职业，2012（18）：11.

⑨于月萍，徐文娜.论城乡教育一体化制度体系的构建［J］.教育科学，2011（5）：4.

⑩孙冬梅，胡慧妮.城乡教育一体化的内涵与价值追求［J］.天津市教科院学报，2012（1）：182.

⑪韩清林，秦俊巧.中国城乡教育一体化现代化研究［J］.教育研究，2012（8）：9.

⑫张涛，邓治春，彭尚平.统筹城乡职业教育发展的价值取向及机制创新［J］.教育与职业，2013（3）：6.