行政诉讼中高等学校校规校纪的法律适用问题分析

卢钰晗

（天津师范大学 天津 300387）

行政诉讼中高等学校校规校纪的法律适用问题分析

卢钰晗

（天津师范大学 天津 300387）

高校校规校纪虽不是正式的法律渊源，但可以在不违反上位法的精神的条件下作为行政诉讼审理的依据。高等学校校规校纪合法性应从有无授权、遵守规范化制定程序、不违背强制性规定以及不增加义务不扩大权力四方面判定。

高校校规；审理依据；上位法精

自上世纪90年代以来，频频发生学生一纸诉状将母校告上法庭的事件。许多学校在授予学位证书办法里设置了因学生在学校学习期间内受到行政处分或未达到相应要求而不授予其学位的规定。本文结合甘露案件从行政行政诉讼法的角度分析高校校规校纪的法律适用问题。

一、案情介绍

2005 年间，甘露撰写考试论文时两次涉嫌抄袭。2006年3月8日，暨南大学根据《暨南大学学生管理暂行规定》第五十三条第(五)项、原《暨南大学学生违纪处分实施细则》第二十五条，剽窃、抄袭他人研究成果，情节严重的，可给予开除学籍处分之规定，给予甘露开除学籍的处分。甘露不服向广州市天河区人民法院起诉，向广州省广州市中级人民法院上诉。两法院认为，甘露两次抄袭他人论文作为自己考试论文的行为属于抄袭他人研究成果，开除学籍决定合法有效。

最高院认为，高等学校对学生的处分应遵守《普通高等学校学生管理规定》第五十五条规定，做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。甘露作为在校研究生提交课程论文，属于课程考核的一种形式，即使其中存在抄袭行为，也不属于第(五)项所称的“剽窃、抄袭他人研究成果”的情形。而《暨南大学学生管理暂行规定》及其实施细则系依据《普通高等学校学生管理规定》第五十四条第(五)项的规定制定，应符合《普通高等学校学生管理规定》相应条文的立法精神。

二、案件评析

(一)高校校规属于行政规范性文件

行政规范性文件，是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。 根据《中华人民共和国教育法》的规定，高等学校有权对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分。《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条规定：“学位授予单位可根据本暂行条例实施办法，制定本单位授予学位的工作细节。”可见法律赋予了学位授予单位在不违反上位法基本原则的基础上可自行制定学位授予标准的权力，高校在法定权限范围内制定的高校校规具有行政规范性文件的性质。在行政诉讼中，常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件。这些具体应用解释和规范性文件的地位尴尬，对行政机关来说该类文件是其做出具体行政行为的直接依据，而对法院来说，这些其他规范性文件不是正式的法律渊源，不具有约束力。

(二)高校校规应作为案件的审理依据

审理依据的原因有两点：

1.根据《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条规定，可看出，高校校规事实上是为了保证上位法能良好实施而制定的具体操作规定，属于高校自治的范畴。在甘露案件中，中华人民共和国最高人民法院也明确表明，高等学校学生应当遵守《高等学校学生行为准则》、《普通高等学校学生管理规定》，并遵守高等学校依法制定的校规校纪。由此可见，法院在审理涉及高校校规校纪问题时，只审查校规校纪合法性问题，不审查其合理性问题。

2.中国现实情况是行政机关行使管理职能时，往往无法可依，几乎所有没有立法的领域，都在由其他行政规范性文件规范调整。行政机关的绝大部分具体行政行为都是依据行政规范性文件而不是法律法规、规章做出的。而有些方面法律法规、规章虽有做出规定，但其规定往往过于原则和概括，因此，在行政机关行使职权时不好操作，需要行政规范性文件进一步规定具体操作方式。因此，行政规范性文件往往是行政机关执法的直接依据。如甘露案件中高校校规，在学校做出开除甘露学籍的决定中直接依据其校规。

(三)高校校规作为审理依据应有必要的限制

从理论上看，高校校规校纪并非正式的法律渊源，因此，高校校规校纪只是在其效力范围内对其学生具有约束力。高校校规校纪原则上不具有法律的适用效力，只是在法院认定被诉具体行政行为合法时应承认其效力。因此，高校校规校纪作为规范性文件的一种，法院亦不应无条件的适用，而应以审视的态度确定其合法性后予以适用。

从实践上看，高校校规校纪制定主体为高校，并不是具有严格程序的立法机关，因此，如果不加限制的将其作为法院审理案件的依据，那无疑会对行政相对方的法律救济构成非常不利的局面。

三、判断高校校规校纪合法性的标准

最高院认为，人民法院在审理高等学校开除学生学籍的案件时，应当以相应法律、法规为依据，参照相关规章，并可参考涉案高等院校正式公布的不违反上位法精神的校规校纪。如何理解“不违反上位法的精神”？“不违反上位法的精神”本身是一个概括而含糊的概念，因此应将其具体理解。

(一)“违反”的含义

“违”，本义：离开；背离。“反”，与“正”相对应，即相反的，对立的。从词义上看，“违反”一次含有违背、抵触、矛盾、反对相反、不遵循之意。从法学意义上看，违反是指调整同一对象的法律规范之间产生分歧的不相容性。

违反的情况主要有两种情况，一是不与上位法的明文规定相冲突、相违背，二是不与上位法的原则和精神相违背。对于第一种情况，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中列举了常见的相抵触的情形，同时，提出了解决矛盾的方法。而实践中，上位法做出原则性的规定，而没有具体性的规定，而有关机关为了更好的执行上位法所做出的具体操作的规定，如何确定“不违反”的标准？

(二)不违反上位法精神的判定标准

1.有无授权

我国《立法法》规定了各级各类立法机关的立法权限，这种立法权限并非是层层包含的，而是有所交叉，留有余地的。下位法可根据《立法法》的规定在自己的立法权限内进行规定，但不能超越立法权限，有些是属于上位法的专属权限，下位法不能越权。而高校校规校纪虽然不是法律，但却是学校进行行政管理的依据。高校校规校纪的制定应该参照《立法法》之规定，在自己权限范围内制定。

2.遵守规范化制定程序

程序指关于办事或者工作的方法、步骤和顺序，程序的正当是实现实质正义的前提，正当程序应该是法律工作的最低要求。而目前，我国对高校校规校纪的制定尚没有完整和统一的规定，仅以意思自治而含糊的概括。

笔者认为遵守规范化制定程序，首先，体现在程序上的公开性。国家的意志表达需要经合适的公告才能发生效力。高校校规校纪应在学生们可以获知的领域公布，如《招生简章》、学校网站等等。其次，在高校校规校纪的制定过程中应尽可能通过各种方式征求、听取和尊重各方面的建议。同时，应咨询利害关系人的意见。

3.不违背强制性规定

不违反上位法的强制性或禁止性规定，即没有被法律明确排除在外。高校校规校纪制定的过程没有经历严格的程序，对有可能会造成的后果也没有经过反复的论证，其利弊取舍并不能给人以强烈的信服感。因此，有关上位法强制性或禁止性的规定是高校校规校纪不可逾越的底线。

4.不增加义务、不扩大权力

高校校规校纪制定完成并予以公布后，不可随意的增加义务，随意扩大权力。规则的制定并不是给强势一方谋求更大权力提供方便，而是给弱势一方提供抵抗的保障。因此，在校规校纪制定完成后不能随意更改，否则校规校纪将有可能成为强势主体为所欲为的依据。

综上所述，高校校规校纪在高等学校行使其职权的过程中发挥了不可低估的作用，其所处的地位也非法律法规可替代，但是又存在不可避免的缺陷。总而言之，健全对高校校规校纪的制定程序，完善对高校校规校纪的制约和监督机制以及在审理高校案件时坚持以上位法的精神为高校校规校纪的最后底线，是目前有效地规范高校校规校纪，充分发挥其积极作用的必要保障。

[1]张树义.冲突与选择——行政诉讼的理论与实践.

[2]陈旭,主编.福建省高级人民法院,编.福建行政审判参阅案例.

[3]让·马克·夸克,著.修心平,卜远飞,译.合法性与政治.

[4]奥托·迈耶,著.刘飞,译.德国行政法.

Analysis of the applicable law in higher school rules and regulations in administrative litigation

Lu Yu-han

(Tianjin Normal University, Tianjin, 300387, China)

The university rules and regulations, although not a formal source of law, can be used as basis of administrative litigation. Higher school discipline legitimacy should have no authorization, comply with standardized procedures, do not violate the mandatory provisions and does not increase the power to determine the obligations not enlarged in four aspects.

university regulations; basis; law essence

D915.4

A

1000-9795（2014）01-0450-01

［责任编辑：陈怀民］

2013-11-21

卢钰晗（1989-），女，天津人，从事宪法与行政法方向的研究。