农村非政府组织:优化村民自治的社会基础

刘美萍

(江苏师范大学法政学院，江苏徐州 221116)

一、引言

村民自治是指村民通过村民委员会等自治组织依法管理本村的公共事务和公益事业，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等形式，真正实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。村民自治是当前中国农村普遍存在的一种基层群众自治制度，也是中国农村基层民主建设的重要载体。我国的村民自治萌芽于上世纪80年代初，以1982年宪法将农村基层自治纳入法律体系为标志。1988年实施的《村民委员会组织法》(试行)推动了村民自治的发展与完善，而1998年颁布实施的《村民委员会组织法》则使村民自治得到全面的推行和深入发展。2010年重新修订《村民委员会组织法》。至此，村民自治的基本程序和相关规则更加完善，不仅规定了村民委员会的性质、组成、职责以及产生方式，还形成了村民会议、村民代表会议、民主管理和民主监督等一系列配套制度。可以说，经过30多年的探索，我国的村民自治制度日趋成熟，不仅在理论上日趋完善，而且在实践中也彰显出巨大的生命力，为我国乡村发展作出了突出贡献［1］。

但我国村民自治的实践并不乐观，遇到了很多的障碍和问题，如:农民对村民自治的参与热情不高、参与能力较低，在民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的各个环节，都有许多农民不愿意参与，或者不知如何参与;乡村关系扭曲，基层乡镇政府随意干涉村民自治工作，“村治”被嵌入了大量的“乡政”因素;村“两委”关系变形，在村民自治的实践中出现了诸多偏离制度的现象，或者存在矛盾和冲突，或者彼此功能不分［2］;乡村社会资本匮乏，缺乏合作与互惠的传统和文化底蕴，村民的公共意识淡薄，村民自治的社会环境较差等。

对于村民自治的困境，学者们从不同的角度进行了探讨，有人把根源归结到政府头上，认为是他们的干预和控制导致了人们参与热情不高的局面;有人认为是农民的素质低下和缺乏公民性从而导致了自治中的困境;也有人从农民合作能力不强等方面来寻求原因。这些探索固然都有其道理，但我们不能忽视一个更深层次的原因，即我国绝大多数地区的村民自治缺乏坚实的社会基础。虽然村民自治缘起于个别地区底层村民的自我需要，但总体而言，我国的村民自治权不是自然生成的，而是国家赋予的。因为全国范围内的村民自治，是通过自上而下的方式，在顶层制度的设计和推动下进行的，对于全国绝大多数农民而言，他们对村民自治过程的参与是一种被动型的。村民要接受和消化这些现代政治制度，将村民自治的制度设计转化为现实，就需要相应的现代社会基础。这就是通过高度理性化的社会组织，将分散的单个人组织起来，通过集体行动，参与公共事务，影响公共权力，并在这一过程中使村民自治得以体现［3］。农村非政府组织正是这种理性化社会组织的典型表现，因此，大力发展农村非政府组织，夯实村民自治的社会基础，是摆脱村民自治困境的必由之路。

二、农村非政府组织优化村民自治的内在机理

我国农村的非政府组织主要包括三种类型:一是原有的乡社团体，如庙会、花会等;二是由村民自发形成的公益类组织，如老年协会、环境保护协会等;三是新兴的经济合作类组织，如各类经济合作社、各种行会组织等。这些组织不仅为村民自治输送了合格的参与主体，也为村民自治的顺利进行提供了坚实的组织基础和良好的社会环境，它们是完善村民自治的重要保障。

(一)农村非政府组织能够提升农民的政治素质，提高农民参与村民自治的积极性

农民政治素质的高低将直接影响其参与村民自治活动的积极性、主动性和实际成效。改革开放以来，我国农民的政治素质有了较大提高，但仍存在一些问题，主要表现为政治参与意识淡薄，践行民主的能力较弱。中国两千多年的封建专制制度实行的是独裁统治，传统政治文化造就了绝大多数农民在政治取向上的臣民心态，虽然经过新中国建立后“翻身做主人”的洗礼，但这种由宏观历史孕育的主体意识缺失仍未发生根本性改变，成为了农民政治素质提升的羁绊［4］。因此，长期以来，我国尤其是广大的农村，民主文化的土壤极为贫瘠，农民对政治生活的态度更多的是冷漠、消极和被动。而在计划经济时代，政府包揽一切，政治、经济领域普遍实行集权，缺乏民主，包括农民在内的广大民众既无政治参与的动力，也无政治参与的空间，当然也缺乏政治参与的能力。改革开放极大地提升了农民的认识，使他们的政治素质有所提高，但比起政治参与和民主权利等政治问题，大多数农民更关注于自身的经济利益。

农民政治参与意识的增强和民主能力的提升需要通过民主的实践来实现，未被民主教育和熏陶过的个体难以参与民主活动，也不会形成民主习惯，而农村非政府组织恰恰为农民提供了一个参与准公共政治生活、践行民主活动的平台。非政府组织是民众在平等、自愿的基础上按照一定的章程，进行自我管理、自我服务的组织，彼此之间享有平等的权利、履行平等的义务，按照民主、协商、对话等原则开展活动［5］，这些特征蕴含着现代政治文明所要求的自由、平等、民主、开放等精神。因此，农村非政府组织是农民学习民主的大学校，是培养农民的民主意识、提高民主能力的重要途径。广大农民在民主管理中，习得了参与民主政治的技能与技巧，形成了民主的社会生活方式。由此，农民参与公共事务的兴趣就会大大提升，权利意识、责任意识、法制意识也会随之增强，此时的农民参与村民自治活动必然是积极的、主动的、理性的、有序的，不参与、动员型参与的现象则会大大减少，农民也会更加审慎地对待自己手中的权力。

(二)农村非政府组织可以为村民自治输送优秀的村干部，促使村民自治沿正常轨道运行

如前所述，乡村关系及村“两委”关系的扭曲与畸变是我国当前村民自治存在的主要问题之一。虽然按照《村民委员会组织法》的规定，乡镇政府与村委会的关系应当是指导与协助的关系，但在村民自治的实践中，许多乡镇政府把村委会当成了自己的下级组织，横加干涉。很多村委会也不能正确处理两者之间的关系，或者忘却了自己是村民利益的代言人，而把主要精力放到了落实乡镇政府派发的任务上，成为乡镇政府在农村的“腿”;或者过分强调自治的权利，同乡镇政府处于“顶牛”的状态;或者两不得罪，在夹缝中求生存，成为村庄秩序的“守夜人”与村务管理的“撞钟者”，致使乡村治理毫无建树。同样，按照相关制度的规定，村党支部委员会和村民委员会的关系应当是领导与被领导的关系，但实际情况却不容乐观。有些农村“两委”各自为政，双方各有一定势力，矛盾虽未完全激化，但工作效率受到很大影响;有些农村“两委”存在尖锐的矛盾和冲突，互不买账，严重损害了村民的利益;有些农村则党强村弱，村委会依附于农村党组织，使村民自治徒有虚名。

这些问题是由多种原因造成的，但其中一个很重要的原因是村干部自身素质不高。由于受传统观念和生活方式的影响，许多村干部缺乏现代政治文明素质，尤其欠缺与农村社会治理相关的自主意识、民主意识和管理能力等素质。这使得许多村干部不能对村委会进行正确的职能定位，或者习惯于服从上级的行政命令，或者认为村民自治就是绝对的自治，上级政府和党组织不应有任何干涉。同时，当村委会同上级政府及村党组织发生冲突时，也没有能力及时协调和处理，这必定会严重影响村民自治的正常运行。非政府组织作为孕育民主精神和培养管理能力的摇篮，可以为村民自治输送优秀的村干部。非政府组织的精英依托组织为他们提供的资源和影响力，可以提高他们选举获胜的可能性。而且，有非政府组织背景的村干部，在既有的社会组织中经过长期的熏陶，形成了现代村干部所必须具有的民主意识和管理能力。与传统的村干部相比，他们既不会盲目地顺从乡镇政府，也不会盲目地顶撞上级政府，而是在保证村民利益的前提下，积极协调与上级政府的关系，为村民自治创造一个良好的政治环境。对村党组织的关系亦是如此，具有较高政治素养的村干部会对村民自治有正确的认识，自觉地规范村“两委”的关系，既坚持党的核心领导，同时又充分发挥村委会的自治作用，促进村民自治在正常的轨道上有序运行。

(三)农村非政府组织可以提升农民的组织化程度，有利于农民以集体的形式参与村民自治

一直以来，中国的农民都被认为是原子化、个体化的。马克思曾经形容中国农民是一袋“马铃薯”，而梁漱溟先生也指出中国农民很散漫，这实际上说明了我国农民的组织化程度很低。在两千多年的封建社会中，中国实行的是自给自足的小农经济模式，农民缺乏结社的传统。新中国成立后，特别是人民公社时期，我国农村社会被高度结构化于国家行政体系内，农民被禁锢在高度集权的政社合一的组织内，完全没有自主权，当然也谈不上自组织能力。家庭联产承包责任制的实行，极大地调动了农民的生产积极性，农民的自主性增强，对基层组织的依赖减少，但过度松散的农村经济发展状态，使农民的组织化程度又倒退到小农经济时代，回到了原子化状态，家庭成为农民基本的行动和认同单位［6］。而2006年的税费改革，使国家权力彻底从乡村场域“退场”，农民和村委会的关系日渐疏离，农村的整合能力大大降低，农民横向联系的传统纽带被剪断，传统的组织形式越来越失去了生命力。

由于自组织能力较低，从而使农民在村民自治过程中呈现出一盘散沙的状态，难以有效地参与农村公共事务的管理，无法以代表自己利益的组织化力量去影响村域公共权力，甚至在自身利益受到侵害时，也难以形成集体行动来进行维权。而非政府组织拥有自己固定的组织形式，具有组织化的特点，可以把零散的单个的农民聚合起来，形成合力，以集体的形式参与村民自治。特别是在民主决策和民主监督环节，更能体现出集体的力量。具有共性或普遍性的群体利益诉求是所有管理者都必须重视的，这不仅为农民利益的实现提供了组织保障，也促进了村域民主决策的科学性和合理性。在民主监督中，由于掌握资源和信息方面的不对称，分散的农民对村委会的监督能力非常有限，村民对村务的知情权和话语权被淹没。特别是目前大部分农村依然是熟人或半熟人社会，没有人愿意因进行监督而得罪村干部，因此，召集村民代表大会行使集体监督问责也难以操作。而农村非政府组织能够发挥比单个农民更有效的监督作用，它可以代表具有相同利益的农民以整体的名义对村民自治活动进行监督，既从源头上对民主选举进行监督，又对整个村务管理实施监督，从而成为监督制约农村公共权力的重要力量［7］。

(四)农村非政府组织可以提供充裕的社会资本，为村民自治创造良好的社会环境

美国学者帕坎南认为，社会资本是指社会组织的特征，例如信任、规范和网络，他们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率［8］。乡村社会资本的拥有量在很大程度上决定着村民自治中农民的参与程度，两者是正相关的。社会信任是村民参与自治活动的基础，没有彼此间的信任，村民间的互惠与合作也就不复存在，当然也不会积极参与公共事务、参与村民自治;规范是村民参与自治活动的保障，只有具备完善的规范，才能实现有效的政治参与，才能实现真正的基层民主;网络是村民参与自治活动的载体，有了发达的参与网络，才能推动最大范围的村民积极参与自治。所以，村民自治和社会资本之间具有天然的契合性，而农村非政府组织是乡村社会资本生成的最有效途径之一。

农村非政府组织是乡村社会资本的载体，它的发展状况将直接影响乡村社会资本的水平，进而影响村民自治的水平。因为农村非政府组织不仅直接提供了村民参与公共事务的网络，也能够设计和执行社会规范。农村非政府组织是各种规范产生的重要场域，为了解决生活与工作中共同面临的集体行动问题，组织会设计并执行各种规范，特别是非正式的规范，它们虽不具有强制力，但能对村民形成内在的约束，是一种自律。当这种自律成为习惯时，村民也必然会在既定的框架内参与自治活动。尤其重要的是，农村非政府组织能够培育社会信任资本。改革开放使农村逐渐由“熟人社会”向“半数人社会”甚或是“生人社会”转变，原有的以血缘、地缘关系为纽带建立起来的信任模式受到挑战，农村出现了信任危机。社会信任的培育离不开社会网络，但是垂直的网络无论多么密集，无论对其参与者多么重要，都无法维系社会信任与合作［9］，因此，信任的培育需要以人们横向的联系为基础。如前所述，农村非政府组织是农民在平等自愿的基础上，为自身或公共利益而形成的，彼此之间不存在强权，而是采用民主协商的方式进行管理。在组织的管理和活动中，成员相互交流与沟通，相互认同与合作，从而形成了普遍的信任关系。由于成员具有相互重叠的身份，从非政府组织内部获得的信任可以扩展到整个农村社区，使广大的农民普遍形成互惠、合作的信任关系，从而提升他们对集体事务的关注度，积极主动地参与村民自治，有效避免自治过程中的“搭便车”现象。所以，农村非政府组织孕育的社会资本不仅解决了村民集体行动的难题，也增强了他们的集体意识和公共精神，进而为村民自治提供了良好的社会环境。

三、大力发展农村非政府组织，促进村民自治的优化与完善

(一)创新观念、放松规制，清除农村非政府组织发展的障碍

由于历史及现实的原因，我国政府对非政府组织的态度较为复杂。既希望非政府组织参与公共事务管理，帮其分担部分社会管理职能，解决一些社会问题，促进社会和谐，而又担心非政府组织会成为影响社会稳定的隐患，导致社会秩序混乱，因此对非政府组织采取了一种既鼓励发展又强化行政管理和政治限制的谨慎态度［10］。特别是在准入条件方面，设置了很高的门槛。当然，随着社会的发展，政府对非政府组织的控制也在逐渐放松，中共十八大以后的改革在双重管理体制方面进行了破冰，规定公益慈善类、行业协会商会类、科技类、城乡社区服务类非政府组织不再需要业务主管单位审查同意，可以直接到民政部门申请登记，这是一个进步。但政府管控和规制的思想并未发生根本改变，如注册的门槛仍然很高，特别是农村的很多非政府组织，它们实力较弱，规模较小，在会员数量、活动资金和固定住址等方面，很难达到《社团登记管理条例》所规定的注册标准，这就使大量的农村非政府组织难以取得合法身份，这些“非法”存在的农村非政府组织，既享受不到相关政策的优惠和扶持，也游离于政府的监管之外，不利于它们的发展壮大。

各级政府及其工作人员应该创新观念，对非政府组织有一个科学的认识。要认识到，结社的组织者和参与者未必是政治的受害者或社会的不满者，社会组织与政治国家之间也未必是对抗关系［11］。甚至相反，包括农民在内的民众组织化程度的提高，不仅不会带来大规模的冲突和破坏，还有助于理顺政府与民众之间的关系，避免政府与原子化的民众打交道，从而降低管理成本。而且，在治理与善治成为时代潮流的背景下，非政府组织作为社会治理的重要主体，是优化政府管理的合作伙伴，它的参与对于提高政府公共决策的质量，提升政府管理水平具有重要意义。当然，由于我国目前政治制度的容纳量与民众对于民主的预期不相匹配，可能会产生一些局部矛盾和冲突，不过这种冲突是建设性的，它是民主政治发展的压力，但更是一种动力。因此，政府没必要对非政府组织严防紧守，而应该放松对公民结社自由的限制。一方面，可以在原有的双重管理体制改革基础上，进一步扩大直接到民政部门登记注册的非政府组织的范围，让更多的非政府组织在获取合法身份时不再需要前置审批，对非政府组织的管理从重视入口限制转向重视过程监督。另一方面，要降低准入门槛，特别是对农村非政府组织而言。因为无论是从总量，还是从规模、实力、影响力等方面来看，城市非政府组织的发展都要好于农村非政府组织。只有进一步降低农村非政府组织在会员、工作人员、资金等方面的注册条件，才能把大量的规模小、实力弱的农村非政府组织从“地下”转入“地上”，从而获取合法身份。具备了合法身份，大量的农村非政府组织就能获得更多的政策资源，享受到政府的帮扶，壮大规模，快速发展，以更好地促进村民自治的优化和完善。

(二)加强培育和引导，充分发挥政府在农村非政府组织发展中的重要作用

组织的产生从来都是内外因素共同作用的结果，农村非政府组织也是如此。但由于我国农村特别是中西部地区农村经济发展水平不高，农民文化素质较低，加之任何组织的成立都需要一定的初始成本，因此，农民自发成立非政府组织、进行结社的意愿不强。也就是说，在广大的农村特别是中西部农村地区，农民成立非政府组织的内生动力不足，其结果就是农村的非政府组织始终徘徊在低水平。这就意味着农村非政府组织的发展不能仅仅依靠农民自身，在内生动力不足的情况下，需要借助于外力来发展，而政府应当责无旁贷地担起此重任。政府尤其是基层政府应当认识到，目前我国农村从内部自发形成的非政府组织是有限的，在农村非政府组织的发展过程中政府应当起主导作用。农村非政府组织也只有在政府的引导和帮扶下，才能由弱变强，满足社会需要。当然，基层政府对农村非政府组织的培育和引导，仅限于必要的扶持和帮助，绝不能直接干预非政府组织内部的事务，影响其独立性，否则会适得其反，影响非政府组织的发展。

政府对农村非政府组织的培育和引导，可以从以下几方面入手。首先是政策帮扶。针对我国农村非政府组织发展水平普遍不高的状况，政府应当制定必要的扶持政策，解决农村非政府组织发展过程中存在的诸多问题，而且，对于中西部农村地区要给予必要的政策倾斜，以加快其发展。具体说来，政府应当在资金、人才、技术、项目等方面给予农村非政府组织切实可行的优惠政策，尤其是针对农村非政府组织普遍存在的资金短缺问题，更应当采取多种措施给予必要的支持。根据农村非政府组织的不同类型，可以通过资金拨付、税费减免、利率优惠、购买服务等方式，解决其资金困难问题。其次是组织支持。农村非政府组织的筹建需要一定的组织力量，这种组织力量既可以来自农村内部，也可以来自外部，目前我国农村内部自发组建非政府组织的力量还普遍薄弱，因此政府尤其是基层政府要安排专人负责农村非政府组织的筹建工作。在此之前，省市政府应首先承担起对这些乡村干部进行培训的职责，使其对农村非政府组织有一个科学的认识。经过培训，使乡村干部具备一定的理论知识和感性认识，能在农村非政府组织的成立和发展过程中起到积极作用，这些作用包括前期的宣传动员，初创期组织的规范化、法制化等方面的支持，以及成立后的相关后续服务等。当然，在筹建过程中，基层干部要努力挖掘乡村内部资源，每个村庄或多或少都有一些社会地位相对较高、经济条件相对较好的具有一定影响力的乡村精英，通过挖掘并培育这些精英，不仅有利于农村非政府组织的建立，也在一定程度上减少了组织成立过程中的初创成本和后期的管理成本。再次是信息支持。由于乡村信息相对比较闭塞，政府尤其是基层政府有责任有义务向广大农村提供信息支持和服务。在农村非政府组织的成立和发展过程中，基层政府应当向农民大力宣传党和国家的相关法律法规和政策，并积极介绍其他地区在非政府组织建设方面的成功经验和案例，让农民对农村非政府组织的发展状况有一个清醒的认识，消除心理上的顾虑，提高其建立非政府组织的自觉性，从而促进农村非政府组织的大力发展［12］。

(三)促进农村非政府组织自身建设，完善其内部治理机制和自律机制

农村非政府组织对村民自治的优化作用，不仅依赖其外延数量的扩充，更依赖于其内涵质量的提升，因此，必须加强农村非政府组织的自身建设，使其管理科学，运行有序，进而提升实力、扩大影响。在实践操作中，一些村庄虽然建立了非政府组织，但由于工作人员能力不足，内部治理机制不完善，从而导致管理较为混乱，决策过程缺乏民主，许多地方甚至出现了“一言堂”现象，这严重阻碍了它的健康运行和发展。不仅如此，自律机制的缺失，还导致许多农村非政府组织出现了腐败现象，如挪用公共管理资金等，致使农村非政府组织的公信力受到极大伤害。农村非政府组织存在的这些问题，不仅使组织中的村民得不到民主文化的熏陶，对于组织外的村民而言，其影响力和吸引力也大大降低。这样，农村非政府组织在村民自治中的作用也就大打折扣。

农村非政府组织的自身建设主要包括两个方面。一方面是提高农村非政府组织工作人员的能力。工作人员能力的高低将直接决定组织的筹资能力和项目实施能力，也会影响到整个组织的管理水平。农村非政府组织的工作人员具有明显的地域性，一般是来自该组织所服务的区域，而目前大多数农村非政府组织规模较小，仅限于在本地区甚至是本村开展活动，这就使得农村非政府组织在选拔工作人员时具有很大的局限性。因此，除了在尽可能广的范围内选拔素质较高的工作人员外，更重要的是对现有的工作人员进行培训，通过培训提升其各方面的能力，以便更好地进行管理和服务。另一方面是完善农村非政府组织的内部治理机制，内部治理机制的完善是预防腐败、提高效率、提升公信力的重要途径和手段。完善内部治理机制首先要有健全的组织结构，农村非政府组织要在条件允许的情况下，设立理事会和监事会，并明确各自的职责权限，将决策权、执行权和监督权分开，使其各司其职，形成既相互分权又彼此制衡的格局。完善内部治理机制还要有民主科学的管理制度。农村非政府组织要建立健全包括决策制度、财务制度、考核制度和奖惩制度在内的一系列制度，特别是在财务制度方面，一定要做到公开透明，防止暗箱操作。有了这一系列制度的保驾护航，农村非政府组织就能做到良性运转，提高效率，提升威信，从而吸引更多的村民参与其中，使尽可能多的村民接受到民主文化的熏染，进而提升他们的政治参与意识以及参与能力，推动他们积极有效地参与村民自治。

总之，农村非政府组织的发展虽然要靠农民的自觉性，但在农村内生资源普遍不足的情况下，行政力量作为一种外生资源介入农村非政府组织的培育和发展是必要的、合理的。

当然，外部资源的介入只能起到短暂的“输血”作用，通过外部“输血”修复村庄的“造血”功能亦即村民的自组织能力才是题中应有之义［13］。也只有如此，才能促进我国农村非政府组织的发展壮大，真正改变农民原子化的堆积状态，最终推动我国村民自治的成熟和完善。

［1］万伟伟、曹露聪:《我国村民自治制度的发展范式与路径选择》，《求索》，2013年第4期。

［2］卢福营:《论村民自治发展中的制度偏离》，《浙江社会科学》，2011年第10期。

［3］徐勇:《村民自治的成长:行政放权与社会发育》，《华中师范大学学报》，2005年第3期。

［4］谭德宇:《乡村治理中农民主体意识缺失的原因及其对策研究》，《社会主义研究》，2009年第3期。

［5］［10］刘美萍:《非政府组织:扩大公民有序政治参与的重要途径》，《四川行政学院学报》，2011年第4期。

［6］李宁:《乡村自治发展进程中农民自组织能力提升问题的探索》，《学术界》，2012年第11期。

［7］闫占定、白照坤:《新型农民合作经济组织乡村政治参与状况分析》，《农业技术经济》，2011年第5期。

［8］［9］罗伯特·帕坎南:《使民主运转起来》，江西人民出版社，2001年版，第195、203页。

［11］吴新叶:《转型农村的政治空间研究》，中央编辑出版社，2008年版，第168页。

［12］［13］张秀英:《原子化村庄农民自组织的缺失与再生——基于集团理论的分析》，《四川行政学院学报》，2011年第6期。