对有组织犯罪侦查中警检关系的探究

任晓宇

（中国政法大学刑事司法学院，北京 100000）

警检关系，又称侦警关系，是指刑事诉讼活动中警察与检察两方的关系模式。侦查中的警检关系往往由某种制度下的诉讼结构所决定,直接表现了诉讼机制追求效率与公平的价值取向。同时，警检关系又受制于其所处的法律环境、社会经济等的发展状况。我国现今统一实行“相互分工、相互合作、相互制约”的警检关系模式，然而由于有组织犯罪通常表现出组织的严密性、犯罪的多样性，有组织犯罪侦查采取秘密强制措施对公民权利侵害的危险性等特征，笔者认为，应当对有组织犯罪中的警检关系进行再次探讨与改革。

一 有组织犯罪与侦查

（一）有组织犯罪

国际上对于有组织犯罪概念的界定一直没有统一的认识，各个国家基于不同的国情与法律环境往往对这一犯罪形态有不同的理解。总体来说，对于有组织犯罪的定义可以归为广义与狭义之说。广义的有组织犯罪的外延包括黑社会组织犯罪、黑社会性质组织犯罪、集团犯罪、团伙犯罪等多种犯罪形态，而狭义的有组织犯罪仅指黑社会组织犯罪。2000年《联合国打击跨国有组织犯罪公约》对有组织犯罪集团首次作出了为缔约国普遍接受的定义：由三人或多人所组成的、在一定时期内存在的、为了实施一项或多项严重犯罪或根据本公约确立的犯罪以直接或间接获得金钱或者其他物质利益而一直行动的有组织结构的集团。①这里对有组织犯罪的定义基本采用了广义说。

根据国内外有组织犯罪活动的形态，得出了这些犯罪活动往往具有相同或相似的特点。只有把握好这些特点，才能有针对性地探讨有组织犯罪中警检关系的变革。

1.严密的组织性

有组织犯罪区别于普通犯罪最显著的特点就是有组织犯罪严密的组织性。这种犯罪形态通常表现出人数众多的特点，组织成员多为累犯、惯犯，且内部呈现出金字塔式的管理结构特征：顶层领导层人数较少，负责制定犯罪计划，协调外部关系，不直接参与犯罪；中层指挥层人数较多，负责指挥成员实施犯罪，并对领导层直接负责；底层成员层人数最多，负责实施具体犯罪。跨层之间一般不会有直接的领导与交流。同时，组织内部往往形成严格的纪律规范，以保证组织的团结和稳定。有的组织内部还会形成一套独特的、为犯罪活动服务的价值观。

2.犯罪的经济性

犯罪组织的运行往往需要稳定的、巨额的收入作为支撑，一方面满足组织成员生存、发展的需要，另一方面贿赂腐败官员以寻求保护伞。基于此，犯罪组织通常以无被害人的合意型犯罪（Consensual Crimes）作为主要经济来源。这些犯罪通常包括赌博、毒品、枪支、组织卖淫、地下钱庄等非法活动，这些活动具有隐秘性的特点，违法所得数额可观，且需要充足的脑力与体力，依靠个人能力难以实现，只能以犯罪组织的形式分工执行。

3.手段的残忍性

犯罪组织形成初期，往往表现出高度暴力化的特点，这也是有组织犯罪传统特点之一。他们通过暴力威胁的方式，垄断市场、强迫交易，利用寻衅滋事、恐吓、伤害等手段完成最初的力量累积。一旦树立起名声后，暴力程度即明显减弱，转而多采用言语恫吓、威逼利诱、操纵群体事件等方法，在达到非法目的的同时实现自我保护。但暴力性仍是有组织犯罪的重要特点。

4.对政权的腐蚀性

犯罪组织要在严密的司法体制下进行犯罪活动，往往需要寻求官方的司法庇护。事实证明，这是黑社会性质组织赖以存在和发展的一个极其重要的条件，它制约着黑社会性质组织的规模。②为了寻求“保护伞”，犯罪组织往往不惜重金收买、贿赂官员，使其犯罪活动顺利进行。在侦查人员办案中，“保护伞”往往会以其地位和势力阻碍侦查活动，使有组织犯罪愈演愈烈，越发猖獗。

（二）有组织犯罪的侦查

有组织犯罪案件的侦查活动通常是侦查人员与犯罪组织展开的身体、心理的双重较量。与有组织犯罪的特点相对应，有组织犯罪的侦查也体现出了不同于普通刑事案件的特点：

1.侦查活动复杂

有组织犯罪往往是合意型犯罪，犯罪过程隐秘，犯罪手法智能化，有的犯罪集团甚至以公司的名义掩盖非法活动，给案件的侦破造成了极大的阻碍。再者，犯罪组织的头目极其狡猾，这些人往往与中层负责人单线联系，不直接实施犯罪活动，因此，在侦查活动中落网的通常是对犯罪组织构成不甚明晰的下层成员，难以查清其背后庞大的组织体系。

2.取证活动困难

犯罪组织的高度暴力性使得公民对这些组织怀有惧怕心理，知情人、被害人往往敢怒不敢言。再加上我国证人保护制度的缺位，证人往往害怕打击报复而拒绝作证。例如在辽宁刘涌案中，一位被刘涌手下打成重伤摘除脾脏的歌星始终不肯出庭作证，这给当时的侦查取证活动造成了巨大的困难。

3.多运用秘密侦查措施

由于有组织犯罪的隐秘性、组织性等特点，侦查过程中经常采用跟踪监视、监听、控制下交付、卧底侦查、诱惑侦查等非传统侦查措施。这类侦查措施往往在被调查人不知情的情况下秘密实施，极容易侵犯公民的隐私，而我国刑事诉讼法对于这一类的秘密侦查措施的具体实施细则规定较少，缺少相应的监督机制。

4.受到“保护伞”干扰

犯罪组织通常会不惜重金寻求官方的保护，这些被收买的党政人员凭借特殊的身份为犯罪组织通风报信、介绍人脉，有的以自身的领导地位向侦查人员施压，严重阻碍侦查活动进行。在一些有组织犯罪案件中，甚至出现侦查人员与犯罪组织相互勾结，纵容、包庇其犯罪活动的现象发生。

二 国际上有组织犯罪侦查的警检关系模式

统观各国的立法体制，对于警检关系的规则主要有两种：一种是以意大利为代表的大陆法系国家实行的警检一体模式。该体系强调检方的绝对权力，检察机关享有绝对侦查权，警方协助配合检方工作。这样的警检关系是基于罗马法职权主义的诉讼模式发展起来的，旨在加强国家对犯罪的控制（Crime Control）。另一种是以美国为代表的英美法系国家实行的警检分离模式。在这种体系下，警察享有独立完全的侦查权，负责案件的全部侦查工作。检察机关作为公诉方对警察收集证据的完备性、程序性进行审查，以确保证据可以支持在法庭上对被告人的追诉。二者相互独立，并无隶属关系。这样的警检关系是基于普通法当事人主义的精神发展而来，具有明显的对抗性。

（一）大陆法系国家有组织犯罪侦查中的警检关系

在检察领导警察的大陆法系国家，理论上检察官处于绝对的主导地位，但是由于专业知识、背景不足，以及检察官的独任制度，实际上警察机关仍是侦查的主体。具体又可划分为两种：

第一种是以德国为代表的普通检察机关领导侦查。表现为将有组织犯罪案件当做普通刑事案件侦查，不设置独立的有组织犯罪侦查检察机关。当情况具有紧迫性、且案件重大时，警察可自行侦查，即警察发现犯罪行为时，直接开始侦查，并迅速采取各种权限内的侦查措施，以防止证据灭失。③其他情况警察则应依照检察官的指示进行侦查，检察官对侦查过程予以授权、指示与监督。

第二种是以意大利为代表的专门检察机关领导侦查，表现为设立独立的检察机关对有组织犯罪案件进行侦查。这种制度是受到意大利独特的“黑手党现象”（Mafia phenomenon）巨大的影响应运而生的。黑手党是起源于19世纪中叶意大利的秘密结社犯罪组织，其势力强大、规模可观，成为意大利有组织犯罪侦查的主要打击对象。基于此，意大利成立了全国反黑手党检察署（DNA）与区级反黑手党检察署（DDA）直接领导警察机构反黑手党调查局（DIA）、国家警察中央行动处及其下属调查组进行黑手党犯罪侦查。意大利的《刑事诉讼法典》要求司法警察在48小时内完成初查，之后由检察官领导正式审查。同时，对于侦查期限与强制措施的采取也要求检方进行严格限制。

（二）英美法系国家有组织犯罪侦查中的警检关系

在警检分离的英美法系国家，警察机关是侦查的主体，警检关系相对独立，实际侦查中往往成立专门的有组织犯罪调查机构。但这并不意味着检察机关完全不参与侦查，而是以温和的、平缓的方式在侦查中予以法律指导、帮助，对侦查活动的合法性与证据的效力进行审查，以达到有效追诉犯罪嫌疑人的最终目的。具体可划分为两种模式：

第一种是以美国为代表的警察机关主导侦查。美国司法界将有组织犯罪定性为前置性案件（proactive cases），即在警方发现之前犯罪行为已完成的案件。这类案件案情复杂、组织性强，需要动用大量警力，因此在警方收到线索后，检察机关就可以介入以提供帮助。例如警方对涉及毒品犯罪的案件采取控制下交付，往往会因为对控制下交付的法律标准不明确而在法庭上处于不利的境地。因此，警方通常在实行控制下交付之前请求检察机关全程参与，提供指导帮助，以把握正确的时机逮捕犯罪嫌疑人。同时，在侦查过程中如需使用监听、监视等可能侵犯公民隐私权的侦查措施，警察需向检察官申请，检察官提请检察长批准后才能由警方执行。

第二种是以英国为代表的专门机关与警察机关共同侦查。2005年4月，英国王室批准了议会两院通过的 《2005年严重有组织犯罪警察法》。该法指出，为了更好地打击高度组织化的有组织犯罪集团，集中加强一线的情报和侦查工作，④英国政府决定成立了一个针对有组织犯罪侦查的新的机构——打击有组织犯罪署（SOCA）。英国政府解释，打击有组织犯罪署并非美国的FBI，打击有组织犯罪署不会凌驾于警察机构之上，它与警察机构的关系是相互合作、相互交流。在侦查阶段，警察机构有义务向打击有组织犯罪署提供其管辖范围内与有组织犯罪相关的一切信息，在有组织犯罪署提出申请后，警方有义务提供警力、物力支持其调查。同时，在警察机构提出申请后，打击有组织犯罪署也有相同的义务为警察机构提供主动性、针对性的帮助。该模式下的检察机关基本不涉及侦查，其主要工作内容为公诉活动。

三 我国有组织犯罪侦查的警检关系现状

我国传统的警检关系模式是相互分工、相互合作、相互制约。公安机关负责主要的侦查工作，检察机关处于监督者的地位，同时享有诉讼权。从这个角度来说，我国的警检关系既体现出了英美法系的警检独立，也同时具有大陆法系的职权主义色彩。然而，这样的制度设计下，检察机关并没有对侦查进行全程的主动监督。在司法实践中，检察机关对公安机关的侦查工作也体现出了制约不足、力度不够的特点。

具体在有组织犯罪侦查中，侦查工作是由各级政法委下设的打黑办领导相应级别的公安机关进行的，检察机关没有特别地设置相应的反有组织犯罪机构。这样的格局使得我国有组织犯罪侦查的警检关系体现出如下特征：

（一）警、检队伍缺乏专业分工，合作不足

就警察队伍而论，首先，尽管近几年来我国的公安机关对有组织犯罪进行了一定程度的细化，即在各公安机关的刑侦队伍内部成立了有组织犯罪侦查队，但有组织犯罪侦查队仍隶属于刑侦队，在人员配置、经费划拨与后勤保障都与有组织犯罪的危害性、侦查的复杂性不成正比。其次，警察机关按照要求配合打黑除恶专项斗争办公室的工作，而打黑除恶专项斗争并非严格意义上的司法活动，更倾向是一种国家政策。法政一体的侦查局面可能丧失法律的严谨性与公正性。

就检察队伍而言，我国刑法体系中将有组织犯罪作为普通的刑事案件予以侦查，并未像职务犯罪、经济犯罪那样作为特殊的犯罪分列出来，检察机关也并未单独设立针对有组织犯罪侦查的监督部门。

现今的有组织犯罪越来越呈现出专业性、智能性的特点，警、检队伍均缺乏专业分工的格局，导致有组织案件的侦破工作效率降低。在有组织犯罪侦查中，警方多采取控制下交付、卧底侦查、诱惑侦查等司法风险较高的特殊侦查手段。警察由于缺乏专业的法律知识，在没有检察机关的法律指导与帮助下，极易对逮捕时机、诱惑限度及方式等把握不当，使得在法庭上对被告人的指控无法顺利进行，造成大量警力资源的浪费。

（二）检方对警方的制约不足

一方面，如前文所述，有组织犯罪的侦查活动经常需要采用跟踪监视、监听、控制下交付、诱惑侦查、卧底侦查等特殊的侦查措施。这些侦查措施通常是在被侦查人不知情的情况下秘密实施的，极易侵犯公民的隐私权。从检察机关设立的目的来看，在侦查阶段，由于法院的消极倾向无法保护被追诉人，因此，此阶段保护被追诉人的任务应当落在检察官身上，而非真正从事犯罪侦查的司法警察。⑤根据我国刑事诉讼法第一百五十一条规定，对于秘密侦查、控制下交付，在必要的时候，经公安机关负责人决定，可以由有关人员隐匿其身份实施侦查。而对监听、监视等技术侦查措施，我国现行刑事诉讼法也仅要求“经过严格的批准手续”。从这些规定可以看出，检察机关对有组织犯罪侦查中公安采取特殊侦查措施并没有监督、决定权。检方对警方的制约不足，可能导致警方权力滥用，随意侵犯公民隐私。

另一方面，由于警察工作负荷重、压力大，经常面对社会上的丑恶现象，一些职业道德低下的警察受到金钱美女的诱惑，可能会被犯罪组织收买、贿赂，成为犯罪组织实行非法活动的“保护伞”；有的警察机构可能会受到政府官员的拉拢，迫于情面而“网开一面”。警察是侦查的主体，是诉讼活动的基石，也是各种证据的直接接触者，在缺少权力制约时，他们一旦成为黑恶势力的保护者，后续的起诉、审判活动就无从谈起。因此，检察机关的监督是否到位成为了侦查能否得以顺利进行的关键。

四 对我国有组织犯罪侦查中警检关系改革的设想

警检关系的设置应当充分考虑侦查案件的特点，对被追诉人的人权保障，以及警检双方的制约与合作，以提高破案率、有效打击犯罪行为、实现司法配置的最优化。

（一）设置专职、独立的对抗有组织犯罪的检警体系

近几年来，我国有组织犯罪的高速发展，已由过去称霸一方的地域化向全球化蔓延；由过去抢劫、杀人等暴力化犯罪转向高科技、高智能化的犯罪。有组织犯罪已经成为全世界共同关注、打击的犯罪形态，将有组织犯罪案件作为普通的刑事案件立案侦查已经不能适应不断攀升的有组织犯罪率。

立足于我国的国情与司法环境，同时借鉴国外侦查体制，笔者认为，应当将有组织犯罪侦查从普通刑事案件侦查中分离出来：公安部内设有组织犯罪侦查局，各级公安机关设立相应的有组织犯罪侦查机关，各级有组织犯罪侦查机关直接向公安部有组织犯罪侦查局负责。将有组织犯罪侦查局设置到公安部内部，符合我国现今由公安部统一领导警察队伍的格局。且我国现今有组织犯罪气焰嚣张，却并未出现严格意义上的黑社会组织，因此，不必打破原有的领导制度，建立完全独立的反有组织犯罪警察体系。有组织犯罪侦查机关的单线领导制度是为了尽可能减少侦查活动受到地方保护伞的干扰，保证侦查的独立性，杜绝政治庇护，同时有利于办案经费、后勤保障等的及时到位。

同时，应在最高检察院侦查监督厅内设置独立的对抗有组织犯罪的检察官，负责领导各级检察院的侦查监督部门内的反有组织犯罪检察官的工作。各级反有组织犯罪检察官隶属该级检察院的侦查监督部门，负责对警察机关的有组织犯罪侦查进行监督指导。专职对抗有组织犯罪的检察官一方面对警察的侦查工作进行全程监督，保证侦查的公正与效率；另一方面对侦查工作予以指导，使证据确实充分，保证下一阶段的公诉活动顺利进行。

（二）检察机关全程参与侦查活动，强调检察引导侦查

所谓检察引导侦查制度，是指在现行法律的框架下，检察机关通过适时介入，参与指导公安机关重大案件的侦查活动，并对侦查活动进行法律监督，使侦查、批捕、起诉等工作相互协调的一种工作机制，⑥这种制度最早是由河南省周口市检察院推出试行的。2002年，最高人民检察院在全国刑事检察会议上第一次提出了将检察引导侦查的改革在全国范围内广泛实施。然而司法实践中，改革推进力度不够，多数地区并未试行该项改革，少数试行地区也仅留于形式，半途而废。针对出现的问题，我国应当将检察引导侦查的改革率先在有组织犯罪侦查中彻底予以贯彻实施：

首先，在公安机关立案后，对抗有组织犯罪的检察官就应当开始介入案件侦查。具体表现为与侦查人员一同制订侦查计划，参加现场勘验、检查，指导侦查人员收集证据。其次，警察机关采取涉及公民隐私权的秘密强制措施时，需要向对抗有组织犯罪检察官提出申请，对抗有组织犯罪检察官认为有必要采取秘密强制措施的需要提请侦查监督机关负责人，侦查监督机关负责人批准后才可由侦查人员组织实施。在案情重大、情况紧迫的条件下，侦查人员也可不经检察机关许可直接实施秘密侦查措施，但事后需要补办秘密侦查措施手续，并向检察官就“案情确实重大、情况确实紧迫”作出合理解释。同时，检察机关应当严格监督侦查过程有无徇私枉法、司法腐败的现象，必要时可以要求侦查机关更换侦查人员，或向上一级检察机关申请由异地侦查机关进行侦查。最后，检察机关应当对侦查人员予以法律帮助，解决证据效力、法律认定等问题，引导侦查顺利进行，为下一步的追诉活动打下基础。

注释：

①《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第2条第1款，2000年。

②何秉松，《中国有组织犯罪研究》，群众出版社2009年版，第171—172页。

③《德国刑事诉讼法》第163条。

④ 《21世纪对抗有组织犯罪之策略》白皮书，http://wwwlegislation.gov.uk/uksi/2005/1537/contents/made.

⑤刘莹，《有组织犯罪侦查研究》，中国检察出版社2011年版。

⑥何勤华、张进德，《中国检察制度三十年》，《国家检察官学院学报》，2008年第4期。

［1］刘莹.有组织犯罪侦查研究［M］.北京：中国检察出版社，2011.

［2］云山城.再论警检关系［J］.侦查论坛，2008.

［3］李红卫.对警检关系改革的探讨［J］.检察基础理论与实践，2008.

［4］张博.现阶段中国有组织犯罪发展趋势研究［J］.山西警官高等专科学校学报，2013.