义务教育均衡问题的理性沉思

郑友训 尧新瑜

(江南大学教育系，江苏无锡 214122)

2006年9月1日《义务教育法(修订案)》的正式实施，不仅标志着国民企盼已久的义务教育均衡化运动开始启动，而且，伴随着这部新法从酝酿到成熟的过程，引发了社会各界对教育公平和社会正义的深度反思。然而，当下关于义务教育均衡化的探讨存在必须解决的三个问题:一是对义务教育均衡本真意蕴的误解;二是对义务教育均衡合理性的怀疑;三是对义务教育均衡的实践路径的困惑。为此，本文拟分别对这三个问题进行理性沉思，以期在搭建义务教育均衡对话平台的同时，能够为“新义务教育运动”的合理性提供依据，为义务教育均衡化的路径选择提供参照。

一、义务教育均衡本真意蕴的逻辑诠释

查阅中国近来的报刊文献发现，不同的学者选择了不同的话语谈论“义务教育均衡”问题，造成了义务教育均衡范畴出现了边界模糊、内涵泛化的现象。具体地说，当前教育界对义务教育均衡的讨论存在着“教育均衡”、“基础教育均衡”和“义务教育均衡”三种不同的表述。诚然，不同的表述隐含着学者对义务教育均衡内涵与外延的不同理解，从而为教育决策层提供不同的思维理解框架和政策设计思路。但是，我们也应该警惕，对义务教育均衡的过度诠释和多元理解可能增加义务教育均衡运动误入别途的风险。因此，我们有必要为义务教育均衡的概念正名。

“教育均衡”的表述隐含义务教育与非义务教育二者都存在均衡的问题的观点，并将它们二者统称为“教育均衡”。其主要的依据是，义务教育与非义务教育都是“为更多的人提供更多的教育机会;为所有的人提供平等的教育机会;为尽可能多的人提供尽可能好的教育”。［1］［2］虽然粗略地看，这样的表述也似乎可以成立，但是，如果仔细地推敲起来，非义务教育是否需要均衡恐怕先要打一个大问号。即使非义务教育果真存在均衡论域，非义务教育的“均衡”与义务教育的“均衡”也不可同日而语。因为，这两种教育在投资主体、培养目标、评价标准等方面都有很大的不同。义务教育追求的是完全平等，既包括入学机会和学习机会平等，也强调教育资源配置的平等。义务教育中的“义务”蕴含着每个学龄儿童无论愿意还是不愿意都必须接受由政府安排的普及性的九年公民教育，政府有义务提供免费的教育资源和免费的学习机会，每个儿童的义务是必须参与政府安排的这种学习机会。由于儿童年幼缺少这种“义务”意识，因此，这种“义务”就转移到了作为其监护人的父母身上。也就是说，父母有义务(责任)引导、帮助、督促其子女接受并完成九年公民教育。这是义务教育自产生以来的内在规定。而非义务教育则不然，它是政府允许公民自由选择的学习机会，政府也未必是这种学习机会的安排或责任主体。概括地说，义务教育是公民教育、完全免费教育、强制教育、非选拔教育;非义务教育是人才教育、非免费教育、非强迫教育、选拔教育。在运行机制方面，义务教育的教育资源配置是由政府主导的计划调节为主，而非义务教育则是由竞争调节为主。如此看来，非义务教育在区域之间、学校之间发展不均衡性既不可避免，又必不可少，差距的存在构成了非义务教育的根本动力。因此，笼统地将非义务教育(学前教育、高中教育、高等教育、其他类别的非义务教育形态)与义务教育合称“教育均衡”，导致“名不正而言不顺”，逻辑困境倒是小事，更为严重的是，如此的均衡表述将可能使义务教育均衡和非义务教育竞争两败俱伤。

“基础教育均衡”的表述，显然将高等教育排除在“均衡”的语境之外，但“基础教育均衡”概念仍然是一个不够准确的指称。我们知道，在一些西方发达国家，基础教育已经完全成为了义务教育，他们甚至取消了小学、初中、高中的划分，而是实行12年一贯制。与西方义务教育发达国家不同，中国的义务教育与基础教育并不是一体化的而是并列的两个既联系又相对独立的教育范畴，二者不可以相互替换。在中国的教育现实中，我们的“基础教育”包括初等教育和中等教育两个层次，而义务教育既不全等于初等教育(初等教育还应包括学前教育)，也不全等于中等教育(中等教育还包括中等职业教育)，而是特指由初等教育中的全日制六年制小学和中等教育中的全日制三年初中构成的九年教育范畴。虽然义务教育范畴只有一个临时性的边界，随着经济和教育不断发展，义务教育的年限将逐渐地延长为12年一贯制。也就是说，从长远的观点来看，基础教育甚至高等教育都可能发展为完全免费的公民义务教育。但就中国教育发展的现实而言，除了九年义务教育外的基础教育还必须发挥其选拔人才的功能。也就是说，基础教育中除了九年义务教育外还包括了非义务教育的部分，而这些非义务教育部分在目标、功能、课程等方面都与义务教育“道不同，所谋亦不同”。令人遗憾的是，长期以来作为基础教育一个特殊组成部分的义务教育被错误地等同于其中的非义务教育部分对待，特别是在应试教育过度张扬的背景下，义务教育的本真意蕴几乎被消解殆尽，在培养目标、课程设置、评价标准、管理模式等方面，义务教育与非义务教育保持了高度的一致性。例如，自20世纪90年代各地出现了大量的重点学校、示范学校、窗口学校、实验学校等。其实，这些特殊学校的存在是对义务教育均衡本质的严重背离。如果我们在义务教育转型过程中，仍然不把义务教育均衡从“基础教育均衡”中剥离出来，不仅在教育学逻辑上会出“均衡”概念诠释的困难，而且将使义务教育均衡化的路径难以设计。

“义务教育均衡”［3］的表述，将均衡明确地界定为根据义务教育法规定的九年义务教育范畴。根据《义务教育法(修订案)》相关条款，均衡特指政府有义务为每一个儿童，无论种族、性别、贫富、地域之差别，提供一种全民的、免费的、均等的教育资源和最惠的学习机会。这种“均衡”的依据不仅来自宪法和教育法以及义务教育法中有关公民基本权利和发展权利的法律保障，而且还来自世界人权宪章和世界儿童权利公约的普世依据。虽然各国义务教育年限规定和资源配置水平存在差异，但均衡性、普惠性和反歧视是所有国家和国际宪章的共同信奉的理念。一般而言，义务教育均衡具体包括义务教育生均教育经费投入相等、各地校园设施相似、师资素质相当，这三项核心指标构成了一国教育公平与社会正义检验的三大基本标准。不过，对于中国义务教育均衡而言，均衡尤其指向政府对中西片区的贫困地区、贫困学校、东部片区的薄弱学校、弱势群体实行教育资源的补偿性配置。

对上述三种“均衡”范畴的逻辑诠释表明，如此，义务教育均衡是新一轮义务教育运动唯一合法和合理的表述。义务教育均衡不宜作模糊的或泛化的理解，否则，它将使政府安排义务教育均衡的政策框架和实践路径陷入困境。

二、义务教育均衡运动的合理依据

如果说对义务教育均衡本真意蕴的逻辑诠释得到确认，那么，义务教育均衡运动的合理性可以从中国义务教育发展的历史、教育伦理学、新义务教育法三个层面找到依据。

从义务教育发展的历史来看，中外义务教育走过了不同的发展历程。西方义务教育发达国家在18—19世纪就先后启动并实现了均衡化。与此不同，中国法律意义上的义务教育初始于1986年，二十几年来，我们的义务教育经历了20年的“非均衡收费型的义务教育”后，以《义务教育法(修订案)》为标志，2006年9月1日开始进入“均衡化免费型义务教育”阶段。反思1986年政府颁布的第一部《义务教育法》，我们发现这部旧义务教育法在均衡问题上存在着三大“硬伤”。一是“当时对义务的理解有较大偏颇”。［4］具体地说，决策层片面强调公民有接受教育的义务(权利)，却没有充分地意识到政府有为公民提供均衡教育资源和免费受教育条件的义务。二是投入财政的缺失。在《义务教育法(修订案)》颁布以前，国家财政体制一直不是公共财政而是投资财政。对此，前国家教委副主任柳斌给予了确认:“2006年以前，我们的义务教育没有成为公共财政保障的教育，财政只保障一半，一半要靠社会筹措。”准确地说，20世纪80年代，国家对义务教育所需经费的投入占40%，到2000年前后，政府投入增加到54%，而所缺额的部分由地方政府筹措。而各个地方政府的社会筹措能力又不一样。［5］不仅如此，中央政府和地方政府在经费总量不足的情况下又一直实行重点投入政策，即义务教育经费向重点区域、重点城市、重点学校、城市人群倾斜。就经费投入而言，据2000年统计，普通小学生均预算内教育事业费支出，北京为1912.94元，湖北为288.57元，甘肃为402.12元。普通初中生均预算内教育事业费支出，北京为2434.02元，湖北为543.44元，甘肃为576.12元。［6］就教师资源分布而言，据学者研究，北京、湖北、甘肃三地的小学师资在师校比、师班比、生师比、学历结构、职称结构等方面都存在着显著的差异。优质的义务教育资源迅速在东部片区和大城市聚集，而中西部片区和中小城市的教育资源则每况愈下。［7］三是管理体制的失当。当时各地的义务教育由乡镇一级政府承担，而乡镇一级政府则采取了“人民教育人民办”的管理措施，即乡镇政府向农民征收教育附加费，向农民进行教育集资，学校向儿童收取学杂费，以填补义务教育经费的缺口。据南京大学社会学系教授张玉林的估算，仅20世纪90年代十年间，全国对农民征收的“教育附加费”和“各种教育集资”最保守的估计也在1500亿。因此，当下义务教育均衡运动在很大程度上可视为对义务教育最少受惠群体的公平性补偿，即每年在国家义务教育经费投入总额中划拔一定比例的经费作为对于农村农民子女享受义务教育的补偿性投入。

从教育伦理学的观点来看，义务教育均衡是教育公平和社会和谐的第一推动力。它使每个儿童不会因非本己因“世袭的优势”或“遗传的弱势”站在不同的起跑线上。相反，教育资源的均衡配置可能为弱势儿童提供跨越“卡夫丁峡谷”的机会。诚然，人类发展的自然与社会差异总是客观存在的，这些差别包括种族、性别、语言、文化、宗教等，从而形成了处境不利人群。在更广泛的意义上，这种不利人群即使是发达国家也难以幸免。例如，美国教育也存在着由黑人子女、非法移民子女、城市贫困人口子女等构成的“不利人群”。目前，中国教育的不利人群主要包括民工子女、“低保”家庭儿童、残疾儿童、智障儿童等。为这些处境不利儿童提供特别的教育帮助，既是实现教育公平的必然要求，也是构建社会和谐的基础工程。而义务教育是否均衡又成为检验政府追求教育公平和社会正义的试金石。当义务教育投入经费和教育资源总量不足时，对于最小受惠地域、最小受惠城乡以及处境不利的弱势学校，尤其对尚未实现普及义务教育的15%人口地区，则可以启用《义务教育特别法》，优先满足投入经费和教育资源的配置，它符合当代正义理论家罗尔斯称之的“有利于社会最不利成员的最大利益”的“差异原则”［8］(P.70)。

从新义务教育法的观点来看，《义务教育法(修订案)》的颁布，预示着中国义务教育开始从“非完全义务教育”向“完全义务教育”制度转换。在新旧义务教育范型的转换过程中，教育经费投入、教育硬件资源和教师资源的均衡配置成为新义务教育是否成功的关键因素。对此，《义务教育法(修订案)》作出了七规定:第4条规定，适龄儿童不分贫富，享有平等的受义务教育的权利;第6条规定，政府对弱势群体的补偿与支助负有责任;第22条第1款规定，政府有责任取消重点学校和重点班设置;第32条第2款规定，政府有义务在义务教育阶段均衡配置师资力量;第45条第2款规定，政府安排义务教育经费时向农村学校和薄弱学校倾钭;第3条第3款提出，特殊教育教师享有补助津贴、边远贫困与民族地区教师享有补助津贴;第33条规定，建立教师到边远地区和民族地区工作的激励机制。这些具体的条款为义务教育均衡运动的政策安排和路径选择提供了依据和方向。

三、义务教育均衡发展的路径选择

义务教育的失衡问题可谓冰冻三尺，非一日之寒。如何较快地改变当前严重失衡的问题是摆在我们面前的一道教育难题。政府和教育界正在探寻义务教育均衡发展的路线图。我们认为，教育经费投入体制、教育硬件资源配置、教师资源配置和教育评价四个层面的改革与创新是值得探索的路径。

第一，教育经费投入体制改革

当下“农村义务教育经费严重不足和义务教育经费分配不均，是我国义务教育发展的大难题”［9］。我们义务教育的经费投入缺少保障机制，一方面经费投入总量不足;另一方面，经费投入跌宕起伏。几十年来，我们教育经费投入占GDP的比例平均不到3%，尽管2012年教育经费占GDP的比例达到了4%，而全世界教育投入平均占GDP比例为5%。雪上加霜的是，在政府投入的有限教育经费中，一半用于0.2亿的大学生，另一半则用于2.4亿中小学生。其中，义务教育阶段在校生占1.8亿，义务阶段学生占中国教育人口的80%左右。“九五”至“十五”期间，中央政府实施了“第一期贫困地区义务教育工程”(39亿)和“第二期贫困地区义务教育工程”(50亿)，目前中央财政计划分4年投入100亿元用于西部地区“农村寄宿制学校建设工程”。显然，政府的这些补偿性投入在一定程度上缓解和改善了业以严重失衡的义务教育的状况。但是，一方面，这些投入与义务教育均衡所需要的巨额经费相比，仍然捉襟见肘;另一方面，这些政策性倾斜如果缺少法律制度的保障，那么我们就无法保证这种政策的稳定性和持久性。为了从根本上解决义务教育投入不足和缺少保障的的问题，我们认为，当务之急是建立义务教育与非义务教育相区别的二元教育经费投入体制，并上升为法律的形态，具体包括《义务教育经费投入法》《义务教育均衡保障法》《义务教育均衡补偿法》《义务教育经费投入特别法》等。一旦有这些法律保障，可以确定“义务教育生均最低拨款标准”［10］，最少受惠群体享受均衡的义务教育资源的权利就能得到补偿，不能接受正常义务教育的聋哑儿童、智障儿童也能够享受特殊形式的义务教育。对于社会弱势群体的义务教育，我们并不反对来自“希望工程”和慈善机构的捐助，但我们认为个人或团体的爱心奉献，同样不可能成为弱势群体享受义务教育权利的根本保障。

第二，教育硬件资源配置方式改革

为了做到均衡地配置义务教育资源，政府和教育行政可以成立专业的义务教育均衡评估机构，结合中国国情确定义务教育均衡评价指标体系，其中，校园面积、学校环境、办学规模、教学设施、网络平台等是主要的构成因子。对于硬件条件优良的学校采用减少或停止财政拨款的宏观调控政策。对于远远超出标准的重点学校或名校，政府可以根据情况，或者发展为非义务教育组织，或者转制为私立学校。对于片区之间教育资源的不均衡，近年来，在政府的主导下实现了“东部地区学校对口扶持西部贫困地区学校工程”。对于省内薄弱学校，一些地方政府实施了“大中城市对口支援本省(自治区、直辖市)贫困地区学校工程”。这些举措在一定程度上改善了中西部和城市薄弱学校义务教育的教学设施，但需要继续加大义务教育对口支援的力度。对于大中城市中存在的一些薄弱学校，可以采用欧洲教育发达国家的相关做法，即建立义务教育学区或连锁学校，使得大中城市学区内的学校图书馆、运动场地、信息网络等资源实现共享。对于市县内的贫困学校，可以根据情况，选择不同的均衡化路径，对于边远山区的贫困学校，可以借鉴印度的做法，中央政府对于贫困学校购置教学设备和聘任新教师提供100%的支助，各邦政府负责校舍的建设。［11］

第三，教师资源配置方式改革

以义务教育均衡评估的数据作为教师资源配置的依据，确定义务教育的师校比、师班比、生师比、学历结构、职称结构等教师资源配置的国家标准。针对中国义务教育失衡片区化的特点，可以制定教师资源配置均衡的具体时间表和路线图，先在省、自治区内的市县学区实现初位均衡，然后实现片区内师资配置的中位均衡，最后实现片区之间教师资源配置的高位均衡。为了加快提升中西片区教师资源均衡水平，除了继续开展“教育志愿者行动”外，还需要引入市场机制、高额补助、聘期制等方式，从每年全国大批教师专业毕业生中选聘优秀的毕业生进入中西部贫困学校或城乡薄弱学校。建立由政府分级调节的全国范围内的优秀校长和优质师资资源库，在高额津贴激励机制下，实行多种层次、多种范围的优质师资巡回制、轮换制、调度制。对此，国外许多义务教育发达国家的成功经验值得借鉴:法国将中小学教师纳入公务员范畴，既防止了拖欠教师工资的现象，又加强了政府师资调控的能力;韩国专门制定《岛屿、偏远地区教育振兴法》，给岛屿、偏远地区的教师支付额外津贴，等等。

第四，评价方式进行改革

如前所述，由于义务教育的培养目标和课程设置等方面都与非义务教育相去甚远。义务教育课程的重心是为了培养健康的、全面发展的合格公民，所有的课程都是为了促进儿童的社会化而设计的，这种社会化主要体现为帮助儿童学会生存、学会与人友好相处，学会遵守公共生活的规范等。而非义务教育的目标是培养各个领域中具有竞争力的人才，其课程的重心在于发展儿童的潜在智力和选拔种类优秀人才。因此，在评价方面，需要建立不同于非义务教育的独立的义务教育质量和公民素质综合评价体系。具体说，就是用合格性评价［12］代替竞争性评价，用成长记录评价法代替学科分数评价法。同时，义务教育后的升学考试制度和录取标准也需要相应调整。浙江余杭、北伦、义乌3个国家课程改革实验区对此作了积极的探索，2005年率先实施“高中录取不再以分数为唯一标准”，同时，还增加了综合素质测评的录取权重的招生实验。

在此，有两点需要指出，其一，有些地方政府为了义务教育政绩，采取银行贷款、公有民办、学校转制等方式筹措建设资金，对若干所薄弱学校进行突击改造，最后，虽然在校园环境、教学设施等硬件资源方面达到或接近重点学校的水平，但教师专业素质和教学质量并没有多大提高，其实，这不是真正意义上的“均衡”。不过，对于欠发达地区的义务教育来说，可以选择一条以课程为载体的“特色均衡”之路，即，不与发达地区学校拼物力和财力，而致力于“挖掘其精神文化方面的特色，追求相对可以超越物质环境条件的特色均衡”［13］。从国情出发，这的确是一种值得深入探索的路径。其二，我们在强力推进义务教育均衡的同时，需要警惕出现过度均衡的现象，即政府和教育行政对义务教育控制失当，使得义务教育因缺少发展的竞争机制而使教育质量下降，关于这一点，西方一些发达国家公立学校长期存在的基础教育质量低下的弊端，为我们提供了反面的教训。为了防止我们重蹈他国覆辙，政府主要承担经费投入和教育资源配置方面均衡的责任，而学校和教师应该享有管理和教学方面的自主权。因为，科学和谐的义务教育均衡化运动，只有依靠宏观上的均衡机制与微观上的竞争机制的协调运作才能真正实现。

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