促进中小企业技术创新的税收政策研究

胡 凯，蔡 波，张胜荣

(江西农业大学，330045，南昌)

0 引言

随着我国经济的快速发展以及社会主义市场经济体制的逐步确立，中小企业在国民经济中占据了越来越重要的地位，成为推动我国经济社会发展的重要力量。中小企业创造了全国约60%的GDP、50%的税收和70%的出口，解决了我国近80%的城镇就业岗位。中小企业的发展关系到我国经济、政治、民生、就业、社会稳定等各方面[1]。

但是也必须看到，国际金融危机以后全球经济增长乏力，世界各主要经济体特别是欧美等发达国家仍陷入经济危机的泥潭，这些都使得中小企业面临更加复杂的环境和更大的威胁。目前，我国中小企业普遍面临市场萎缩、生产成本上升、融资困难等问题。中国企业家调查系统2012年进行的一项“中国企业经营者问卷跟踪调查”表明，企业景气状况下滑较多，其中民营企业和中小企业面临的困难更大，特别是规模以下的小微型企业经营境况更加令人堪忧。

中小企业要摆脱经营困境，增强竞争能力必须加强技术创新。事实上，中小企业不仅是经济社会发展的重要组成部分，也是国家技术创新的重要力量，特别是科技型中小企业是一个国家最为活跃和最富活力的从事技术创新的主体。目前，我国65%的专利、75%以上的技术创新、80%以上的新产品开发都是由中小企业完成的[1]。但另一方面，也必须看到创新的高风险、高投入以及外部性等特点注定了在创新活动中不可避免地会存在市场失灵的情况[2]。所以世界各国政府都制定了一系列的技术创新政策来鼓励中小企业从事技术创新活动。美国建立了完善的技术创新服务体系支持中小企业技术创新[3]，日本政府在中小企业技术创新中发挥了主导作用[4]。

技术创新政策是政府为激励企业从事技术创新活动而采取的一系列政策的总和，主要包括财政补贴、融资支持、税收优惠、人才政策、政府采购、知识产权保护等政策工具[5]。

在促进企业创新的政策中，税收优惠政策作为一种便于掌握、实施行政费用较低的独具特色的政策工具被众多国家广泛使用。税收政策对于企业家行为的影响主要通过所得税来体现。Cullen，et al.(2002)指出，较低的公司所得税率能够增强企业家承受风险的能力和动机，激励企业家采取有效措施进行自主创新[6]。

在许多国家，除直接的科技投入外，税收优惠是政府支持科研和科技成果产业化的最重要手段，它是政府对企业创新活动的间接投入方式。2013年12月13日结束的中央经济工作会议指出要实施创新驱动发展战略，大力调整产业结构，创造环境使企业真正成为创新主体，政府要做好加强知识产权保护、完善促进企业创新的税收政策等工作。

1 促进中小企业创新的税收政策的内涵

税收是国家财税政策的重要组成部分，其主要作用是对社会生产、分配、交换和消费等环节进行调节。税收是政府宏观调控的重要手段之一，能够有针对性的纠正企业技术创新存在的市场失灵问题，进而有效提升企业技术创新水平[7]。促进企业技术创新的税收优惠政策主要包括对科研机构的免税待遇、对商业性研发活动的减、退税待遇和扶持特定高新技术行业的减免税政策等。

税收优惠与政府直接财政补贴都是政府支持企业技术创新的手段，但两者又有各自不同的特点。直接的财政补贴一般发生在企业技术创新活动之前，其优点是较易确定金额，能够事先编制预算，但它也可能对企业的R＆D投入产生替代效应，并且在实施过程中可能存在歧视、不公平等问题[8]。而税收优惠则发生在企业技术创新活动之后，更能有效发挥市场的力量配置资源，更具有普遍性、无歧视性，因此该项政策工具被世界各国政府普遍采用[9]。

税收政策是否能实现促进企业增加技术创新投入的目标，即税收优惠政策的效率到底如何?国内外学者对税收刺激与企业R＆D投入之间的关系进行了研究，Dagenais et al(1997)对加拿大的R＆D税收优惠政策进行了研究，发现政府每放弃1加元的税收收入，私人R＆D支出将增加0.98加元，其他学者如Mansfield(1985)，C Guelle et al(2003)，匡小平等(2008)的研究都表明税收刺激能够增加企业对R＆D的投入[10]。

2 国外促进企业创新的税收政策

自20世纪90年代以来，“经济合作与发展组织”(OECD)成员国制定了通过税收手段推动技术创新的一系列优惠政策和措施，主要包括税收减免、加速折旧、R＆D费用扣除、特定准备金制度等。目前世界上大部分国家，包括全部发达国家和大部分发展中国家，对企业技术创新都给予不同形式的税收优惠。

2.1 税收减免

税收减免是指企业的R＆D投入从可征税收入中扣除，减免额根据企业R＆D投入的总额和增长水平来决定。这种方式见效快、透明度高，直接降低企业经营成本，纳税人直接受益。

美国对企业创新的税收减免有多种方式，比如为鼓励企业技术革新购入设备，规定企业用于技术更新改造的设备投资，可按投资额的10%抵免当年应纳所得税;对高出企业过去3年R＆D支出平均额的部分，减税25%;对于通过合同委托大学完成基础研究课题的公司允许将其科研费用的20%冲抵应纳税款。德国对于从国外引进本国没有的先进技术专利，不仅免征与此有关的一切税收，政府还给予3%的奖励补贴[11]。

2.2 加速折旧

加速折旧是指在固定资产使用年限的初期提取较多的折旧，以后逐年减少。尽管加速折旧的税收总额和直线折旧相等，但由于加速折旧使企业税收负担前轻后重，相当于政府为企业提供无息贷款。许多国家对于研发投入的机器、设备、不动产实行100%或更高的加速折旧率。

美国规定，从事自主科技研发的机械设备折旧期限为3年，生产性机械设备折旧年限为5年，对于用于科技开发的软件，可在2年内提取全部折旧。韩国实行的加速折旧优惠政策规定企业所属研发机构的试验设备投资享受税金扣除或加速折旧，按投资金额的5%(国产器材为10%)享受税金扣除;或按50%(国产器材为70%)实行快速折旧。英国、丹麦和爱尔兰则规定，用于R%D的建筑物和机器在购置费用发生当年全部在税前扣除[12]。日本对于从事新技术与设备投资从而节约能源或利用新能源的中小企业，在设备折旧等方面给予较大的税收优惠[13]。

2.3 R＆D 费用扣除

R＆D费用加计扣除是指对于开发新产品、新技术、新工艺发生的R＆D费用，可以在计算应纳税所得额时加计扣除。

澳大利亚在对企业研发费用实行125%的税前抵扣的基础上，对研发投入的增长部分给予175%的税前抵扣。英国对大企业的研发实行125%的税前抵扣，对年营业额少于2 500万英镑的中小企业，如果每年投资研发超过5万英镑，实行研发投入150%的税前抵扣[14]。匈牙利为鼓励产学研结合，如果企业研究开发室是建在大学或者科研机构，将给予300%的R＆D税前抵扣(一般为100%)。

许多国家还实行了R＆D向后结转或追溯抵扣的办法。所谓向后结转或追溯抵扣是指准许企业以某年度的R＆D费用抵销以后年度的盈利，以减少其后年度应纳税所得额;或者冲抵以前年度的盈利，申请退还前年度已纳税的部分税款。美国税法规定，企业当年发生亏损或没有上缴所得税，减免税款和R＆D费用扣除额，可以往回追溯3年，往后结转7年，最长可以顺延15年;加拿大实行往回追溯3年，往后顺延10年。

2.4 特定准备金制度

该制度是为减轻高新技术企业投资风险、增强企业技术开发和创新资金而设置的资金准备。

韩国的技术开发准备金制度规定企业为解决技术开发和创新的资金需求，可按收入总额的3%(技术密集型产业为4%，生产资料类产业为5%)提留技术开发准备金，在投资发生前作为损耗计算，并允许在以后3年内用于技术开发及与之相关的活动。日本允许计算机厂商从销售额中提取10%作为准备金，以弥补损失[15]。新加坡税法规定，对某些经过批准的企业，可将应纳税所得额的20%作为科研开发准备金。德国税法允许企业建立可在税前扣除的准备金，如折旧准备金、呆帐准备金、风险投资准备金、亏损准备金等。

3 我国现行的促进企业创新税收政策的主要缺陷

3.1 税收优惠政策的指向存在偏差

税收优惠政策根据优惠的方式可以分为直接优惠和间接优惠2种。直接优惠方式包括免征、减征和优惠税率等，它主要是针对那些已经获得了技术创新收益的企业，而那些正在进行技术创新的企业则享受不到这一优惠，这种事后优惠对于引导企业事前进行科研开发和技术改进往往作用不大。间接优惠方式包括税前扣除、投资抵免、先征后退、即征即退、亏损结转、加速折旧等，它主要是对企业正在进行的技术创新活动给予适当的补贴和支持，属于一种事中优惠。这种优惠方式利于形成“政府引导市场、市场引导企业”的有效机制，更能体现公平原则，目前大多数发达国家都主要采用间接优惠方式[16－17]。

我国目前主要实行的是以直接优惠为主、间接优惠为辅的科技税收优惠政策，据统计，直接优惠在税收优惠政策中占的绝对比重为62.83%。例如，在国务院发布的《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发[2009]36号)中提出:加快设立国家中小企业发展基金，对小规模纳税人增值税征收率统一下调到3%;对符合条件的小型微利企业减按20%税率征收企业所得税;对国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征税。

3.2 税收优惠政策的对象不尽合理

我国现行诸多促进自主创新的税收政策，均规定了较为严格的审核条件或者有特定的指向，这也影响了我国科技税收政策的实施效果。一方面，严格的审核条件、过高的门槛导致很多中小企业无法享受政策的优惠。比如为促进创业投资，解决我国中小企业融资难的问题，我国《企业所得税法》三十一条规定，创业投资企业从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资，可以按投资额一定比例抵扣应纳税所得额。但被投资企业必须满足“中小企业”和“高新技术企业”的双重标准，特别是采用新的高新技术企业认定标准以后，进一步提高了政策优惠的门槛[18]。另一方面，我国很多税收优惠政策往往是针对特定的对象，是一种“特惠制”，这种“特惠制”很容易产生“寻租”效应。比如国家审计署2011年发布的第34号公告指出“部分地区的高新技术企业税收优惠政策执行不严的现象仍然存在，有9个省市的认定管理机构将17家不符合调教的企业认定为高新技术企业，造成税款流失 26.66 亿元”[19]。

3.3 缺乏鼓励风险资本参与中小企业技术创新的税收优惠政策

中小企业技术创新中一个普遍的难题是缺乏资金，美国硅谷的成功经验显示了风险投资在促进中小企业技术创新中的突出贡献。作为我国众多的中小企业，特别是科技型中小企业来说，在内源资金不足的情况下能否成功地引入外源资金，是企业技术创新能够持续开展的关键环节。在此方面，政府可以通过有效的税收制度设计引导风险资本参与中小企业技术创新。比如，美国出台了一系列鼓励对科技型中小企业长期风险投资的税收优惠政策，1978年通过的税收方案使得资本利得税率从49.5%降至28%，1981年该税率进一步降低到20%，这些措施直接刺激了社会风险资本的供给规模[20]。我国则缺乏这方面的制度设计，没有出台专门针对风险投资的税收优惠政策和法规[21]。

4 完善促进中小企业技术创新的税收政策

我国科技税收政策发展较晚，还存在一些制度上的缺陷，需进一步加强税制改革，为中小企业技术创新提供更多支持。

4.1 优化税收政策结构，扩大间接优惠的比重

政策设计的指向对于政策的绩效有重要的影响。税收政策的直接优惠是一种事后优惠，从本质上来看是一种“结果导向”的政策工具，它可以奖励那些已经取得技术创新收益的企业，也就是所谓的“锦上添花”。而税收政策的间接优惠则是一种事中优惠，从本质上看是一种“过程导向”的政策工具，它对于正在技术创新活动的企业予以适当的补贴和支持，也就是所谓的“雪中送炭”。显然，对于中小企业来说，雪中送炭比锦上添花更有意义。所以，我国要进一步优化税收优惠政策的结构，扩大包括加速折旧、R＆D费用减免等间接优惠的比重。

4.2 实现税收优惠政策由特惠制向普惠制转变

我国现行的根据一定的标准如区域(是否在高新技术开发区内)、产业(是否是国家重点支持的产业，如软件、集成电路和医药等行业)、资本性质(国有、集体、民营、外资)等来确定税收优惠对象存在不少弊端，使得众多中小企业无法享受到政策优惠，不利于中小企业开展技术创新，客观上对中小企业是不公平和歧视。因此，要逐步推行税收优惠政策由特惠制向普惠制转变，不管企业的身份和属性，只要企业实际开展了技术创新活动、有实际的R＆D支出，就应给予适当形式的税收优惠支持。这实际上仍是坚持“过程导向”的政策设计思想。

4.3 丰富税收优惠工具，解决中小企业技术创新资金困难问题

一方面要加大对风险投资的税收优惠，促进风险投资的发展。为鼓励风险投资的发展，解决中小企业技术创新融资难的问题，我国应参考借鉴发达国家的做法，加大对于风险投资税收优惠的制度供给，进一步完善现有的关于创业投资的制度设计，降低风险投资、创业投资享受税收优惠的门槛。对于风险投资者投资于符合条件的科技型中小企业建议按照其投资额的一定比例抵扣该风险投资者的应纳税所得额。

另一方面，要进一步丰富税收优惠工具，引入“技术开发准备金”等在国外取得良好效果的政策手段，准许中小企业按照营业收入的一定比例设立各种准备金，如风险准备金、技术开发准备金、新产品试制准备金以及亏损准备金等，扩大企业内源资金的供给，提高企业应对风险的能力。

5 结束语

科技税收政策的改革是一个复杂的系统工程，在税制改革中，最关键的就是明确税收政策的总体设计思想和政策指向，实现“结果导向”和“过程导向”的有机结合，要充分研究企业技术创新活动的特殊规律，将国外先进经验和我国具体实践相结合，这样我国的科技税收政策一定能更有效地促进企业的创新活动。

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