耕地保护主体行为分析及补偿激励机制构建

毋晓蕾 梁流涛 陈常优

耕地是土地的精华，它具有生产功能、生态功能和社会保障功能。然而，现行的耕地保护制度的绩效并不理想:一是地方政府作为中央政府耕地保护的代理，理应在耕地保护中发挥重要的作用，但在经济利益的驱动下，地方政府往往具有较强的占用耕地的冲动，反而成为耕地过度非农化的主要推动力。二是在当前的制度环境下农户不仅没有耕地保护的内在动力，反而产生了耕地撂荒、消极耕作等行为。造成这两方面的主要原因是在我国的耕地保护和利用中存在明显的外部效应，因此，仅依靠现有约束性耕地保护政策还不够，还需要建立相应的激励性保护政策。

一、耕地保护主体行为目标分析。

1.中央政府和地方政府耕地保护行为目标。政府作为一个特殊的社会组织机构，其行为目标具有多元化的特征，主要包括三方面:一是政治目标;二是社会目标;三是经济目标。中央政府和地方政府其行为过程是各个子目标的博弈，并且会根据各子目标的效用大小及重要程度有所取舍。对于中央政府来说，综合多项子目标及其带来的效用，最终博弈的结果是中央政府侧重于社会目标，即保障国家粮食安全、生态安全和社会稳定。而地方政府则会在政治目标、经济目标和社会目标等子目标之间进行权衡。一般来讲，区域粮食安全目标对地方政府来说，可以通过开放的粮食市场轻而易举地实现，因此，这个子目标就显得微不足道。而政治目标的实现可以带来更大的效用:一是能够带来更多收入;二是可以获得权力、威望、声誉等方面的效用。

2.农户耕地保护行为目标。我国学者对农户行为的认识倾向于农户行为是理性的这一观点。当然，农户行为受外部经济条件、制度环境、信息搜寻成本及主观认知能力等因素的制约和影响，可能会产生一些表面看似不理性的行为，但事实上这正是在外部条件约束下的理性表现。随着我国改革开放的不断深入和市场化进程的加快，农户行为也更加趋于自由和理性，也就是说农户行为是追求最大效用的“经济人”行为。

二、政府耕地保护行为分析。

中央政府和地方政府的耕地保护行为偏离分析。在中央政府选择现有耕地保护制度供给不变的情况下，比较地方政府的两种选择的支付函数，当地方政府采取机会主义行为(低强度执行耕地保护政策)时，能够带来巨大的土地出让金和经济增长收益。这是地方政府行为追求的主要目标，同时经济增长目标的实现，也能够使地方领导实现晋升或连任等政治目标，有助于实现整体效用的最大化。另外，尽管地方政府采取机会主义行为也是要受到中央政府的惩罚，但地方政府受到惩罚的概率和力度都很小，这就在很大程度上降低了地方政府的违规成本。而当地方政府采取高强度执行耕地保护政策时，获得的收益主要表现在两方面:一是因高强度执行耕地保护政策受到中央政府的奖励，但耕地保护指标在政绩考核体系中所占的权重比较低。二是农业生产方面的收益，但由于工农业生产率差距较大，高强度保护耕地获得的农业收益要明显低于采取机会主义行为所获得的非农产业收益。因此，在这种状况下地方政府的最优选择是:采取机会主义行为——低强度执行耕地保护政策。可见，在中央政府实行严格耕地保护政策的制度环境下，两者的耕地保护行为会发生偏离(不一致)。

三、农户耕地保护行为分析。

农户是耕地的直接利用者，是耕地保护的重要主体，农户生产目标函数行为包括两种:一是积极的耕地保护行为;二是消极的耕地保护行为。前者主要是指耕地的合理利用行为;后者主要是指不合理的耕地利用行为，比如掠夺式耕地利用及耕地撂荒行为等。当前，我国农户更加偏好于不合理的耕地保护行为，农户在资源配置的过程中主要倾向于非农产业。一是在农业生产中尽可能少地占用自己所拥有的经济资源，并尽可能多地使用不适合非农兼业的经济资源，比如在农业活动中投入妇女和老人，减少长期性农业投入等。这会造成大量耕地不能得到充分合理的利用，是一种隐性的耕地损失。二是农户为了弥补劳动力投入的不足，会增加农药化肥等方面的短期投入，造成耕地质量下降，不利于耕地的可持续利用。

四、耕地保护补偿机制的构建。

中央政府、地方政府和农户三者在耕地保护行为方面并不一致，为提高地方政府和农户的积极性，必须建立耕地保护补偿激励机制，对于过多承担耕地保护任务、提供外部效应的耕地保护主体给予补偿。

第一，要确定耕地保护补偿的主体和受偿主体，从区际补偿和区内补偿两个层面进行考虑。耕地保护能够保证国家粮食安全和社会稳定，中央政府是耕地保护外部性的直接受益者，应将中央政府作为重要耕地保护补偿主体。另外，在一些经济发达地区，仅仅依靠本地区存量耕地是无法养活本区域人口的，需要通过粮食市场来保证区域粮食安全，享受其他地区耕地保护的外部效应。因此，应将这些地区作为补偿主体。粮食主产区地方政府在耕地保护中承担了过多的耕地保护社会责任，并且没有通过市场得到相应的补偿，因此，耕地保护区际补偿的受偿主体应该是过多承担耕地保护责任的粮食主产区的地方政府。在耕地保护区内补偿方面，受偿主体应是耕地的利用主体或经营主体，即在耕地保护中直接提供社会价值与生态价值等正外部效益的微观主体。我国农村实行家庭承包责任制，耕地保护补偿区内补偿的主体主要是直接耕作的农户。

第二，要合理确定补偿标准。一是基于耕地资源综合价值的核算方法;二是基于机会成本的核算方法。各地区可以根据本区域的情况把相关因素的赋值相加，这样就可以得到该地区耕地保护补偿标准的浮动幅度。

第三，建立多渠道的耕地保护补偿资金筹集模式。对于耕地盈余地区，其耕地保护补偿资金主要来源于三个方面:一是国家财政支付转移，专门用于耕地盈余地区的耕地保护补偿;二是从土地出让金中按照一定的比例进行提取，专门用于一般耕地保护补偿;三是享受耕地保护正外部性的城市居民通过缴纳粮食消费税的方式对提供正外部性耕地保护主体进行补偿。对于耕地赤字地区，其耕地保护补偿资金也主要包括三个方面:一是从地方政府财政预算资金中按照一定比例进行提取;二是从土地出让金中按照一定的比例提取;三是享受正外部性的城市居民通过缴纳粮食消费税向提供正外部性的耕地保护主体提供的补偿资金。

第四，建立多元化的补偿方式。一是资金补偿。对过多承担耕地保护责任的地方政府和农民提供资金上的直接补偿，可以通过中央政府财政转移支付和地方政府之间财政横向转移的方式进行。二是物质补偿与支持。对提供耕地保护正外部效益的主体提供物质上的支持，具体包括:向提供外部效益的地区提供援建项目和援助物资，向提供耕地保护外部效益的农民提供化肥、农药等农业生产物质;完善和建设农业生产基础设施。三是智力补偿与支持。即向提供外部效益的地区提供先进的生产技术和管理经验，进行人才交流与培训，提供农业生产技术方面的指导和培训。四是社会保障补偿。对提供耕地保护外部效益的农民主体提供一定比例的社会保障资金，用于医疗保险、养老保险、最低生活保障和失业保险等方面，逐步完善农村社会保障体系。