末代财政大臣与财政预算改革

中国财税博物馆 吴 蔚

末代财政大臣与财政预算改革

中国财税博物馆 吴 蔚

本文通过梳理清末财政大臣载泽的家世生平、阐述其晋升历程，大致反映了其政治才能与政治取向；随后介绍了其推行财政改革的背景、措施与问题，探讨了其人对清末财政改革的影响，部分展现了清末财政预算改革的得失。

载泽；财政；预算改革

晚清最后十年，清廷开始推行新政，进行了一系列改革，财政改革是其中一项重要措施。清廷于光绪三十二年（1906年）改户部为度支部，财政处被并入，并由度支部管辖清理财政处、大清银行、造币总厂等机构。宣统三年（1911年）实行责任内阁制后，改尚书为大臣、侍郎为副大臣。载泽是清末的财政主管大臣，自光绪三十三年（1907年）三月被任命为度支部尚书便开始掌管全国财政，直至辛亥革命爆发。清廷的最后几年中，他主导了财政改革，对清末政局的走向产生了重要影响。

一、载泽生平

载泽生于清同治七年（1868年），属满洲镶白旗人，其生父奕枨为康熙第十五子愉恪郡王胤禑之后，嗣父奕询为嘉庆第五子惠亲王绵愉之子，载泽因奕询无后而奉旨过继为嗣，承袭奉恩辅国公爵位。经此，载泽由偏房远亲变成近支宗室，这成了他后来官运亨通的基础。

载泽幼时聪敏，记忆力突出，虽非天赋异禀，但在宗室之中也能算难得的人才，满洲亲贵大多斗鸡走狗、不学无术，相较之下，载泽便能脱颖而出了。慈禧叶赫那拉氏恩准他在上书房读书，和光绪载湉一起学习，因而他与那拉氏和载湉都十分熟稔。他于光绪二十年（1894年）成婚，妻子是慈禧的侄女、隆裕的妹妹，与清廷前后两任太后结下了密切的姻亲关系，可见他日后获得清廷的重用亦是其来有自的。

载泽从上书房读书以后开始步步高升，先后历经内廷行走、前引大臣、正黄旗蒙古副都统、正蓝旗护军都统等职，虽然仕途顺利，但并未进入权力核心。直至光绪三十一年（1905年），他与徐世昌、端方、戴鸿慈、绍英一起被选派为出洋考察各国政治的五大臣，载泽作为皇室的代表参与了这次规划国家改革路径的重要考察。这表明他被慈禧看中，成为了宗室权贵的接班人之一。虽然这次考察因革命党人的刺杀而遭遇波折，但终归取得了相对积极的成果。载泽重点考察了日、英、德等国，编写成《考察政治日记》，记录了自己的考察经历。考察大臣回国后，在向慈禧上呈的《奏请宣布立宪密折》中，大力推崇日本宪政改革，奏请仿日德例，改行君主立宪政体，站在满洲贵族的立场阐述了实行立宪的三个好处：一曰，皇位永固；二曰，外患渐渐轻；三曰，内乱可弭。坚定了清廷推行预备立宪的决心。出洋考察大大提高了载泽对宪政的理解水平，增长了阅历和眼界，他在日本和英国了解了财政预算审计制度，为他后来主持的财政改革作了重要的知识积累。同时，这次考察也提升了他的政治声誉，成为其后来晋升高层的重要资本。

为推行预备立宪，清廷于光绪三十二年（1906年）开始进行中央官制改革，载泽在其中出力甚多，但由于其过于激进的改革立场和朝堂工作经历的缺乏，他的一些主张未被采纳，他本人也在官制改革后一度遭遇冷落。然而，满洲亲贵中终归缺乏得力的人才，加之他与慈禧亲属的姻亲关系，他很快又被授予重任，光绪三十三年（1907年）他出任度支部尚书，掌控财政大权。次年慈禧与光绪先后离世，清廷最高权力出现了一定真空，他的政治力量也随之增长，达到了他的权力巅峰，他此后便开始了其孜孜以求的财政预算改革。

二、推行财政预算改革

清末财政预算改革是新政的重要组成部分，也是推行宪政的必然要求，宣统三年（1911年）载泽主导试行了第一次财政预算，预算编制和执行过程中出现了很多问题，有不少经验教训，但这仍是一次很有意义的尝试。

（一）清末财政困局。

自“庚子国变”后，清廷无法再以旧有方式维持统治，被迫颁行新政。推行新政耗费巨大，不论是编练新军，还是开设学堂，都需要大量钱财，加之对外赔款和外债偿付的压力，财政难以为继。清廷便开始在各地加征赋税，这有效增加了财政收入，但也为奸猾官吏提供了巧立名目、中饱私囊的机会。自洪杨起事以来，地方督抚为筹措军费而截留税款、开征新税，钱粮出入自收自支，已获得了很大的财政自主权，清廷对地方财政收支往往不甚了了，既不能知道收支详情，就更无谈掌控财政全局了。

地方督抚权重使清廷中央十分不安，加之地方实权派往往以汉人为主，央地矛盾叠加以满汉矛盾，清廷猜忌日甚。而不论是之前的洋务运动，还是后来推行的新政，地方督抚都往往比清廷中央更为积极，地方的实力也因此不断增强，清廷更难控制。清廷为维护中央权威，也必须清理整顿全国财政，以通过加强中央集权来巩固满洲贵族的统治，这自然也是载泽主张的政治诉求。

（二）清理财政。

载泽认为财政预算是预备立宪的重要准备，而清理财政则是编订财政预算的必要前提。清廷自宣布立宪以九年为期后，拟定了专门的财政改革计划。第一年颁布清理财政章程；第二年调查各省岁出入总数；第三年核查各省岁出入总数，厘定地方税章程，试办各省预算、决算；第四年编订会计法，汇查全国岁初入确数，确定地方税章程；第五年颁布国家税章程；第六年试办全国财政预算；第七年试办全国财政决算，颁布会计法；第九年确定预算决算，制定明年确当预算案，预备向议院提议。经过九年时间建立全国财政的预决算制度，以达成宪政对财政制度的要求。

载泽推行的清理财政政策致力于掌握全国各地方财政收支情况，以作为建立全国财政预算的基础，同时能增强对地方的掌控，达中央集权之效。宣统元年（1909年）清廷在度支部下设立清理财政处，负责清查和统计全国财政收支，调查了解财政利弊，以便将来编制和审核财政预决算，并在地方各省设立清理财政局，与中央对口接洽，管理当地清理财政事务。度支部于各省清理财政局均设有专任监理官，对地方财政清理工作进行督促审核。此外，度支部还收夺了中央各部门财权，各部门收支由度支部统一管理；地方各省财政部门的人事任免权也由度支部掌握，并建立相应的惩处机制。这一系列的财政清理措施具有十分积极的意义，能改变原本的财政混乱局面，集中全国财力于国防建设等重要领域，建立起同西方类似的现代财政制度。但任何改革都要改变权力分配格局，载泽亦以私心掺杂其中，以财政改革之名，与庆亲王袁世凯一派争夺中枢权力、与各地方大员进行央地博弈，难免招致不满和反弹。清理财政过程中，地方官员予以各种形式的推脱阻挠，这种来自整个地方官僚阶层的强大阻力往往令载泽束手无策，除了增派人手和移文斥责以外别无他法，清理财政便也难以达到预期效果。

（三）财政预算。

清理财政取得一定成果后，清廷决定在大致查清地方收支的基础上试办全国财政预算。宣统二年（1910年），度支部要求各省部门根据规章和需求编制收支册，报送清理财政局，清理财政局依各部门情况编制本省财政预算，上报度支部后，由度支部汇总地方和中央各部门情况，编制全年财政预算，经内阁和资政院核准审议后颁布施行。

此次财政预算案因不具备完整的编制条件而漏洞百出。首先，各省预算上报度支部时只经督抚核准，而未经地方咨议局审议，之后咨议局要求审议地方预算，各地颇有督抚拒不交代，惹出不小的风潮，而地方咨议局审议增损以后的预算案并未再编入全国预算案，以至中央和地方各行其是；其次，全国预算案编成以后，支出明显超过收入，对于财政赤字没有填补措施，任其缺口；再次，资政院审议预算案时为抹平赤字、达到收支平衡，未依客观情况而对岁入岁出进行增减，如此不合实际的预算案不可能依照施行；最后，各地督抚和部门因财权被侵夺而对此预算案大为不满，很多人根本没有遵照的打算，加之四川保路风潮、武昌首义而全国响应，政权不稳之下预算案已成一纸空文，不可能再具有约束力。

此次财政预算改革虽然效果不佳，但毕竟是我国历史上的首次尝试，开创之功无法忽视，且其依照行宪需要而按班推行，符合历史发展的方向，建立了公库制度，全国统一财政也取得了一定成果，为之后民国年间的财政预算制度奠定了基础。

民国成立以后，载泽仍不忘其狭隘种族利益，不甘心退出历史舞台，积极参与宗社党复辟活动，并于张勋复辟的丑剧中扮演了重要角色，囿于私利而在历史的逆流中不能自拔，终在穷困潦倒中落魄而亡，不能不让人感叹清廷实有必亡之理。

F812.9

A

2095-3151（2014）40-0027-03