ECFA框架下促进桂台产业合作的政府服务机制的构建*

广西国际商务职业技术学院 容静文 杨素琳

ECFA框架下促进桂台产业合作的政府服务机制的构建*

广西国际商务职业技术学院 容静文 杨素琳

综观二十多年来台商对大陆投资的演变，可以发现，台湾与大陆的产业合作在产业形态上经历了从劳动密集型产业逐步向资金密集型与技术密集型转变的过程，产业升级具有明显的阶段性与延续性。从产业区域布局来看，初期投资由于主要集中在劳动密集型的加工业，投资区域主要选择空间距离与心理距离上离台湾较近，语言和文化习俗相近的福建、广东等省。随着投资产业中资本、技术等要素密集程度的提高，投资区域延伸到了江浙一带，随后出现北扩至环渤海经济圈的现象。随着大陆发达区域生产经营成本的上涨和台湾先期投资产业产品生命周期的限制，劳动密集型台资企业在东部区域的生存环境开始恶化，台资企业向中西部地区转移的迹象逐步显现。台湾与大陆西部的产业合作主要体现为以台商投资作为主流的特征。如何借台资西进的契机积极发展广西的产业，这是一项具体而复杂的工作。在广西承接产业过程中，政府的作用是不可缺少的。

一、ECFA框架下桂台产业合作存在机遇与面临挑战

(一)桂台产业合作的机遇。

过去两岸产业合作主要属于民间合作，即双方民间企业基于互利需求进行合作，尽管困难重重，也依然取得较好成果，并已经建立了紧密的产业链。近年来，两岸关系出现重大积极变化，2010年签署实施了两岸经济合作框架协议(简称ECFA)，标志着两岸经济关系进入了制度化合作的新的发展阶段，其中协议的第六条“经济合作”中提出了通过合理进行两岸产业布局及重大项目合作进行产业合作，是ECFA的重要内容与特色。ECFA生效后成立的两岸经济合作委员会，下设了两岸产业合作工作小组，两会在第七次会谈时进一步达成了关于加强两岸产业合作的共同意见，随后建立了两岸产业合作论坛的制度化平台，并采取了一些开放的措施，包括放宽市场准入条件、取消股权限制、放宽经营范围和经营地域，还有下放审批权限等，这将扩大两岸产业合作、提升合作水平。

台湾产业发展较早且具有优势，但是台湾因为市场规模不大，进一步发展遇到了瓶颈。早期转移到长三角和珠三角的产业随着两地的迅猛发展，生产成本开始攀升，发展空间也逐步受限。而广西具有充足的低廉劳动力和丰富的土地资源，能够满足传统制造业降低成本，在国际市场保持价格竞争力的要求。广西与台湾各具优势，资源结构、产业结构、市场结构互补性强，产业合作潜力很大，前景广阔。近年来，桂台交流合作逐步发展，经贸交流合作日趋加强，ECFA的签署为广西与台湾的产业合作提供了良好的机遇。

此外，中国—东盟自贸区的建成发展、北部湾经济区的快速崛起，也使广西逐渐成为台商关注的焦点地区。随着广西作为中国—东盟区域性商贸物流中心地位的深化，广西在自贸区窗口作用日益凸显，越来越多的台湾企业前来广西投资，利用广西的独特区位优势作为进入东盟市场的地区总部和中转中心。

(二)桂台产业合作面临的挑战。

桂台产业合作面临的挑战是客观存在的。首先，从总体上看，台商直接投资东部沿海地区高于中部地区，中部地区高于西部地区，表现为由东部向中西部递减的梯度格局，呈现自东向西递减的规律，而台商在大陆投资已逐渐走向本土化并形成群聚效应，因此，这种投资上的“马太效应”是必然的，台商在大陆投资的地域模式在短期内不会发生根本性的改变。其次，台资进入中国大陆以来，在促进当地资本的形成、经济增长、进出口贸易和就业方面发挥了积极作用，台资还通过产业关联推动了当地技术与产业结构升级。各地政府为了获得台商投资的积极效应，常常借助各种优惠政策吸引台资流入本地区，因此优惠政策在提升广西对台资的吸引力的作用上非常有限，它只不过是一个辅助性政策，而不是决定因素。作为西部地区的广西在政策的法制化与透明化程度、人才素质、政府服务意识等需要进一步改善与提高，因此桂台产业合作具有必然性和必要性但并不具有绝对优势。

二、政府在桂台产业合作中的作用定位

既然广西承接台湾地区产业转移在客观上并不具备优势，那么应该如何提升广西对台资的吸引力呢?在产业合作中企业的主体地位是毋庸置疑的，而政府的主导作用也不可忽视。我们知道，完全竞争的市场是不存在的，市场失灵客观上要求政府对经济发展进行干预和调控，政府是现代市场经济条件下实施宏观调控的主体。经济合作与发展组织(OECD)的报告也明确强调了政府为企业提供商业环境并影响其竞争力的作用。政府作为重要的制度供给者，对经济发展的促进或者延缓作用是巨大的。因此在产业合作过程中，资源配置和利益调节应该由两个机制共同作用，即市场机制和政府机制。

当然政府经济职能的发挥，要服从于经济目标，而且要考虑现实的经济环境和经济条件。具体到产业合作方面，既然企业才是合作的主体，所以政府应当尊重企业在产业合作中的主体地位，尊重企业的自主权，让企业在市场调研、自身需求研判的基础上同台商就合作项目直接谈判、决策、签约。政府应搞好指导和监督，其作用定位是:第一，通过不断完善合作项目的交通、通讯、供电、供水等基础设施建设，提供招商引资优惠政策，切实转变政府职能，提高办事效率和服务水平，简化外商投资审批程序，积极营造优良的投资环境。第二，广西各地政府根据《广西壮族自治区台商投资产业指导目录》积极引导并提供优惠政策和制定配套措施鼓励桂台企业通过独资、合资、合作等形式，实现项目对接。第三，充分利用两岸各种宣传形式和渠道，广泛宣传桂台合作的主要行业和方向重点、合作的政策措施及广西的投资环境。第四，建立合理的政府市场监管职能体系，强化社会化的监管理念，建立市场秩序的长效监管机制，创新市场监管方式，以维护公平竞争的经济秩序，提高市场竞争的效率。总之，政府应该通过政策制定和发挥引导作用来发展和培育产业的优势，增强广西对台资企业的吸引力。

三、桂台产业合作中政府服务机制的构建

(一)产业选择机制。

1.制定桂台产业合作发展规划，明确发展目标、原则、合作的重点领域和产业空间布局。相关研究表明，地方政府发展规划与外商直接投资的流入呈正相关关系，因为发展规划创造出来的有组织的经济环境对外商有吸引力。因此，广西应积极规划研究扩大桂台产业合作领域和区域布局，结合不同产业的实际情况，研究制订切实可行的工作计划，对桂台产业合作进行有针对性的规划指导，对于资源优势突出的地方着力承接资源精深加工企业，延伸产业链，发展下游产品，提高产品的科技含量和附加值，做大做强资源加工型产业。对于具有良好人力资源、技术创新能力、科研院所聚集的地区，选择高技术产业及现代服务业。对于具有一定工业基础的地区，结合本地制造业的发展规划，有意识地承接先进制造业，发展现代制造业。

2.争取成为两岸产业合作重点项目的试点城市。为了扩大两岸产业交流，构建有规划指导、有政策支持、有产学研共同参与的两岸产业合作新模式。经双方组织专家探讨，将 LED照明、无线城市、TFT-LCD、冷链物流、电动汽车等5个领域作为先期试点项目，选定了试点城市和拟定了下一步的发展规划。未来还将增加新的项目。广西应该抓住机遇，积极争取成为这些试点项目的试点城市，加快合作步伐。

3.以园区合作为平台，不断扩大产业链的延伸和配套，实现产业合作的规模效应。借鉴发达地区园区的经验，科学规划、合理布局，在北部湾经济区建立专门的台湾产业园区，吸收科技含量高的台资企业到北部湾经济区落户，推动某些产业整体入驻，形成台资制造业集聚区、台资现代农业集聚区，台资商业集中区和台资物流发展区等，使产业园成为两地产业合作示范区。在园区建设中，政府不仅应为企业提供完善的基础设施和服务，还可以在土地价格、税费减免，融资，产品研发和科技成果转化等方面实施一系列优惠政策。

政府在产业选择上发挥着重要作用并不意味着政府可通过政策制度来主导合作产业，而是创造良好的外部环境来引导两地产业的合作和可持续发展。

(二)产业发展机制。

由于台湾对大陆投资者的资格、投资影响、投资范围等方面有严格的限制，所以大陆对台湾投资存在不少障碍，因此桂台产业合作以台湾产业转移为主体。产业转移的动力不仅仅源于转出地的台资企业，同时还受产业承接地政策的影响。因此承接地政府建立产业合作促进机制是非常必要的。

1.减少投资限制，放宽市场准入。《两岸服务贸易协议》签署后，大陆与台湾将在100多个服务行业进一步扩大开放，包括放宽市场准入条件、取消股权限制、放宽经营范围和经营地域、下放审批权限及为市场准入提供便利等。后期还要继续推动货物贸易、争端解决两个单项协议的商谈进程。广西应按照ECFA及后续协议要求，放宽市场准入，改革注册登记手续。

2.提供税收优惠，施行税收减免。加大对台资企业的金融支持，积极帮助台资企业争取国家开发银行、中国工商银行、中国银行等银行业金融机构对台资企业专项贷款，支持各类信用担保机构为台资企业融资提供担保。继续落实所得税减免政策，用好、用足、用活国家已出台的各类涉台经贸优惠政策措施。设立各项财政专项资金，优先扶持台资企业开展自主创新、结构调整、转型升级、拓展市场、技术改造、节能减排、发展加工贸易和服务贸易等。

(三)行政审批协调机制。

审批就是服务，提高服务效率才能抢得发展先机。各级政务服务中心应建立台资企业行政审批协调机制，提高效率，共同为桂台产业对接项目营造便捷、高效的审批环境。首先要精简审批事项，对所有行政审批和配套服务事项进行全面梳理，逐条审核，通过调整、合并、取消的方式精简审批事项。其次要优化审批程序。建立联合审批程序，为台商提供“一站式”行政审批服务，加快审批速度，并全面向社会公开审批内容、程序、时限、申报材料、办理结果、收费标准。最后要加强对行政审批全过程的监督，确保行政审批依法、规范、高效运行。

(四)政府与企业联系机制。

建立桂台政府和职能部门间的协调机构，完善各级政府领导与台资企业联系制度，健全台协会会长座谈会制度，定期走访台资企业，及时解决台资企业生产经营中的问题和困难，加强各项惠台政策措施宣传和辅导，指导台资企业用好用活优惠政策。加强广西行业协会与台湾相关协会的交流合作，支持双方成立各种商会、协会，开展各种形式的展览会、投资环境介绍会、项目成果推介会等推动企业的交流合作。

(五)台商权益保障联席会议机制。

建立完善台商权益保障联席会议机制，切实维护台商投资主体的合法权益。加大《台湾同胞投资保护法》及其实施细则的执法检查力度，有效解决重大、复杂的台商权益纠纷，切实维护台商合法权益。组织知识产权专业人员，为台资企业提供知识产权知识培训、知识产权事务援助等服务。加强台资企业的知识产权保护。各级政府要建立健全台商投诉协调机构，设立台商服务专线，及时有效解决台商生产经营等方面的困难和问题，积极为台资企业排忧解难。

［1］杨亚非:《广西与台湾经贸合作的驱动因素与战略目标及产业模式选择》，载于《特区经济》2012年第11期。

［2］《台媒:两岸产业走向竞合 促合作需搭更坚实桥梁》，中国新闻网，2013年5月15日。

［3］张传国:《台商大陆投资的产业集聚问题》，载于《台湾研究集刊》2005年第3期。

广西高校一般资助科研项目“ECFA框架下桂台产业合作研究”(201203YB208)的部分成果。