当前我国地方政府债务风险防范研究

德宏师范高等专科学校 段旭龙

当前我国地方政府债务风险防范研究

德宏师范高等专科学校 段旭龙

地方政府债务是指除了中央政府以外，各省、市以及县市区和乡镇等行政单位为了行使政府职能，以政府名义通过社会渠道获得的借贷性收入，这些收入将在设定的时间内偿还。在借贷的过程中，政府的信用是其取得债务收入的基本保证。国务院办公厅在2011年将地方政府债务划分为地方政府负有偿还责任需要用财政资金偿还的债务、地方政府负有担保责任并应承担连带责任的债务以及其他相关债务等三种类型，［1］这表明地方政府以及其他行政机构在归还借贷性债务时，借款当事人和机构在法理上是该政府债务的第一责任人。［2］当前，受各种因素的影响，我国地方政府债务呈现膨胀趋势，风险剧增，给经济社会发展带来了严重的影响。为此，需要对地方政府债务风险进行深入分析，以期对症下药，有效防范和化解风险。

一、地方政府债务风险的种类划分

地方政府的债务风险，简单地说，就是指地方政府到还款期限还无力偿还债务，从而给地方财政甚至整个地方经济发展带来某种损失的可能性。要防范地方政府债务风险，首先必须明确风险的种类。依据当前学界的共识，地方政府债务风险主要有以下两种:

(一)举债数额过大导致的风险。

由于地方政府的举债数额过大，容易出现还债日没有足够资金进行偿还的现象，［3］从债务本质角度来讲，这种风险是当前地方政府债务的主要风险。事实上，我国对地方政府的债务行为有严格的控制，所以相较于西方发达国家而言，举债数额并不大，但这并不表示这种风险可以忽视。纵观现阶段我国地方政府的债务行为，大多采取“打擦边球”的方式来对风险予以规避，进而利用非正常的融资手段，并在此基础上构建具有地方特色的融资平台，最终借助政府职能的优势实现获取资金的目的。据相关统计调查，近年来，我国地方政府的平均负债率逐年攀升，大有超过发达国家之势，部分政府负债率(债务余额/GDP)已经超过55%，更有甚者超过300%。当前，我国地方政府的债务总额为19.41万亿元左右，每年需要的利息开支近1万亿元。［4］为当地政府的正常运转与经济的正常发展埋下巨大的风险隐患，需要高度重视。［5］

(二)“多样化”债务带来的隐患风险。［1］

随着我国地方政府债务形式的“多样化”，有些地方政府想尽一切办法从各个不同的领域、各种不同的渠道举债，债务种类、源头繁多，结构复杂，带来了隐患风险。［6］这种隐患风险包括直接显性债务风险(如外债、国债转贷资金等)、或有债务风险(如自然灾害等突发公共事件救助资金、国有部门改制等过程中的债务等)和隐性债务风险(如地方政府担保问题带来的债务、基础设施建设支出缺口、社会保障资金缺口等)。即便这些债务账目透明，但在通常情况下，很多地方政府并不会将这些显性债务纳入到财政预算与债务计算过程中。随着市场经济体制改革进程加快，隐患的不确定性在增加，无论是个人、集体，还是整个国家，所面临的风险也在不断加大。

(三)由使用效率带来的风险。

主要是指因管理效率不高而导致债务资金的不能有效使用、长期闲置或不能有效获得使用收益的风险，从目前我国债务使用和管理水平来看，有些地方政府由于缺乏科学的管理和使用方法，加上监督乏力，导致投资效益、资金利用率和偿债率都低下，债务的效率风险较高。

二、地方政府债务风险形成的原因

(一)政治考核指标单一。

从现行的地方政府政绩考核机制角度来讲，对地方政府的政绩考核没有考虑到所在区域经济与社会的发展实际情况，GDP作为衡量经济发展的唯一标准仍然是考量政绩的直接数据。此外，因我国政治制度本身性质的影响，使得地方政府领导的固定在职时间普遍不长，很多地方一把手都将拉升GDP，短期促进当地经济高速发展作为政绩表现最有效、最直接且最简单的方式。因当地财政资金短缺，为了拉升GDP，不少地方政府不得不向融资机构大势举债，这种短视的行为不仅增加了政府财务的管理难度与潜在风险，同时还严重影响了当地政府的形象与声誉。

(二)政府融资渠道不畅。

我国市场经济体制改革仍处于深化阶段，很多既往行政干预经济的行为并没有彻底消失，加之地方财政资金需求量不断增大，开源节流方面的工作又差强人意，进而致使不规范融资行为此起彼伏、逐渐增多，最终引发资金使用混乱。对于上述问题，当前地方政府的主要解决措施是针对地方实际，构建融资平台，借助地区性金融理财机构的优势，实现地方政府融资，且认为融资额越多越好，对于如何偿还债务的计划不够完善。但不难发现，融资渠道不畅的表现，只会不断加重地方政府财务负担，导致地方政府成为负债型政府。

(三)财税制度创新不够。

财税制度是地方政府维持正常运转的最重要的制度，也是其合法的收入来源。20世纪末，我国财税分税制度的改革，为我国税务体系与新型财务机制的构建奠定了坚实的基础，按照财政与行政两大管理权相结合的原则，拆分中央与地方政府收入，在大幅提升中央收入的同时，促进了我国税收体制的完善与税收收入的增加。［7］但作为地方性财政收入代表的地税，却在宏观调控的影响下，收入持续减少。在此背景下，地方与中央收入不平衡矛盾不断加剧。从现阶段国家与地方财政的配合程度看，因财权与事权界限不明，导致了当前财政支付无法可依，缺乏相应的法律和制度约束，资金的分配缺乏科学规划，普通性支付的比例过低，大多是通过专项费用的形式体现，使得资金的使用效率降低，而且挪用、占用资金的现象一直屡禁不止。事实上，在税改之前，为了确保地方建设和管理的资金，地方政府通常会竭尽所能的对财政收入进行扩大。其中，行政收费就是典型的行为，地方政府借助各式各样的方式进行融资。［8］税改之后，国税应收项目取代了既往的各种税收费，地方性财政收入渠道与数目骤减。同时，随着各地对基础设施需求的不断加大，完善、升级与维护所需开支也不断增多，来源资金无法满足需求，由于受到资金来源限制以及资金需求量增大的双重影响，加上财税制度创新不够，最终造成已急剧萎缩的地方财政更加不堪重负、入不敷出，进而使得地方政府债务不断增大。

(四)债务监督机制乏力。

真实、有效、可靠性强的数据是对地方政府负债行为监督与掌控现阶段政府负债规模的基础，所以健全并落实债务监督机制是规范地方政府举债行为的有力措施。因现行的政府财务审计与统计机制尚未完善，运行乏力，加之地方政府融资方式存在诸多诟病，缺少合理与合法性，致使很多地方政府难以公开透明的信息，而这一问题则直接导致审计机构不能对地方政府资金构成及来源予以合理判断，即无法从源头引导与监控地方政府的负债行为，随着这种无序的融资行为的蔓延，［9］势必造成地方政府负债率持续上升，负债规模进一步扩大。［10］

三、防范地方政府债务风险的途径思考

(一)依法融资，谨慎运营。

当前的市场经济体制对地方政府的财务行为提出了新的要求，所以必须坚持依法理财的原则，按照相关法律规定进行融资，这是处理地方政府债务的最合理手段，中央政府应从源头上创新更多的法律法规，使地方政府的举债行为更加的规范。［11］众所周知，我国当前主要采用收付实现制核算地方政府存在的债务，但是这种制度先天存在不足。因此，目前各级政府都应采取职权负责制，正确计算政府所负的债务，偿债的职责应由相关的部门主体承担，并纳入到监督监管及会计核算的范围。此外，会计预算也要负起相应的责任，对于考核期内的地方政府债务，应充分考虑到对今后债务责任的影响以及影响的程度等因素，以达到防范债务风险的目的。与此同时，在财政运营过程中，地方政府还应该坚持谨慎原则，因为在此过程中存在一些可能的缺陷以及无法预知、不确定性的潜在风险，需要对这些缺陷与潜在风险有清楚的认识，增强工作的前瞻性，并预先制订出相关的解决方案。

(二)正确引导，合理调控。

我国法律规定地方政府不得随意举债，所以，为了保证政府机构的正常运转与当地经济的正常发展，一些地方政府可能会通过其他手段来获取资金，或者用政府信用担保实现融资，这种方式的直接后果，就是会给地方政府带来一些非公开透明的债务。［12］而政府则通过多种方式资源配置，为公众提供公共服务或者公共产品，并在此基础上实现管理职能。如果在这一过程中，政府举债的目的是为当地民众提供更好的公共服务，那么政府就应该可以依法行使自身所具有的在一定程度和条件下进行举债的权利，这是相关政府的正当职能，除此之外的举债行为则应该严格禁止。因此，对地方政府的举债行为，不能简单地“一刀切”，而要正确引导，区别对待。同时，资本市场所具有的灵活性以及雄厚的资金是地方政府融资的主要来源，要引导地方政府选择那些资金雄厚、运行状况优良的资本市场，通过多种类型的资产搭配方式进行运作。这样的方式不仅能够有效地解决地方政府的资金来源，而且能够降低政府债务的潜在风险，对于强化政府财务管理具有现实意义。所以，在现有情况下，对政府举债行为进行正确的引导，区别对待，合理调控，使其能够合法、有效地为政府行政管理及公共建设职能发挥作用，同时又不影响政府的信用，是一种双赢的处理方式。

(三)规范管理，积极应对。

为了将地方债务管理纳入有效的监管渠道，地方政府在进行举债行为之前，需要向当地的人民代表大会以及常务委员会进行报告，交由人民代表大会及常务委员会进行审议，在审议合格后交给当地的财政部门实施，实现规范管理。应根据投资项目的风险性，开展对债务行为的评估，如果项目风险较大，相关部门要严格限制地方政府债务资金的进入，同时也要警惕政府为一些民间企业以及融资平台提供便利，滋生腐败，并通过相应的手段降低政府负债率。在做好这些工作的同时，要求相关的政府债务部门针对自身举债的情况，积极应对，预备好相应的危机准备金，通过各种调剂方式稳定准备金的来源。［13］另外，对于地方政府的偿债基金，应作为相对独立的资金，进行专门账户管理，不得挪作他用。

(四)建立体系，有效预警。

有举债行为的地方政府必须明确自身负债的情况，提前界定债务的风险程度，并在此基础上形成地方财政债务的预警和防控机制。无论是中央财政还是地方财政，对于社会经济发展的管理过程都具有一定的共性，就是要建立健全有效的风险预警监督体系，尤其是对于财政赤字、债务占比、债务类型等指标，各地政府应进一步加强动态监控，提升地方政府应对财务风险的能力。政府职能部门要形成定期分析财务风险、定期上报财务报告的制度，如果在监管的过程中发现政府债务超出了限定的临界点，要及时向有关部门报告，并发出预警通告，以给政府留有足够的时间解决问题。同时，地方政府也要提前制定预警方案，对可能发生的财务风险设立防范和解决措施。［14］只有通过这种相对稳定的预警方式，才能较为有效地控制地方政府的债务风险，使地方政府的无序借债行为受到监控和约束，进而在制度层面上消除地方政府一把手唯GDP是瞻的不合理现象，建立起合理的政府经营理念。

(五)完善机制，做好监控。

全国人民代表大会财务管理部门指出:“地方政府举借债务应按照法律规定执行，加强预算信息在政务公开中的披露义务”，［15］所以，对财务预算的信息进行披露，是地方政府的义务。此外，中央财政部门也严格规定地方政府举债的相关担保行为，以监督监管为地方政府提供融资的金融平台。［16］根据中央的这些规定可以看出，只有合理、合法、科学地解决地方政府的债务问题，才能进一步推动社会主义市场经济的发展。因此，地方政府在行使管理职能、推动当地经济社会发展的同时，必须要依照相关法律规定，建立和完善债务防控机制，并做好监控，通过合法的渠道有效降低债务规模。

四、结语

对于地方政府债务，相关部门应进行有效的监督，全力消除隐性债务，认真贯彻落实财务信息制度，对其风险进行有效防控。地方政府本身也要尽量降低债务规模，不能盲目计划和投资，对债务要规范管理，积极应对，完善预警机制，并对债务风险的全过程进行监控，进而从根本上解决地方政府债务问题，以推动地方经济快速、良性发展。

［1］尹芳:《我国地方政府债务风险防范研究》，载于《山东社会科学》2011年第9期，第138～140页。

［2］伏润民、缪小林、师玉朋:《政府债务可持续性内涵与测度方法的文献综述——兼论我国地方政府债务可持续性》，载于《经济学动态》2012年第11期，第86～93页。

［3］张润泽、杨子毅:《地方政府债务特征及债务债券化方式选择》，载于《商业时代》2012年第4期，第56～58页。

［4］陆纯:《清华大学学术报告称地方债超19万亿》，载于《北京青年报》，2013年11月5日。

［5］高英慧、高雷阜:《地方政府债务对地区经济发展的影响与评价》，载于《山东社会科学》2013年第2期，第156～159页。

［6］杨亚军、杨兴龙、孙芳城:《基于风险管理的地方政府债务会计系统构建》，载于《审计研究》2013年第3期，第94～101页。

［7］林晓宁:《基于财政视角下我国地方政府债务危机再探讨》，载于《东北师大学报(哲学社会科学版)》2013年第1期，第35～38页。

［8］杨十二、李尚蒲:《地方政府债务的决定:一个制度解释框架》，载于《经济体制改革》2013年第2期，第15～19页。

［9］徐莉丽:《地方政府性债务风险管理研究》，山东大学，2012年。

［10］王亚芬:《我国地方政府债务风险的现状和防范对策研究》，载于《科技促进发展》2011年第9期，第57～61页。

［11］莫兰琼、陶凌云:《我国地方政府债务问题分析》，载于《上海经济研究》2012年第8期，第100～108页。

［12］缪小林、杨雅琴、师玉朋:《地方政府债务增长动因:从预算支出扩张到经济增长预期》，载于《云南财经大学学报》2013年第1期，第84～91页。

［13］龚强、王俊、贾珅:《财政分权视角下的地方政府债务研究:一个综述》，载于《经济研究》2011年第7期，第144～156页。

［14］邸晶鑫:《防范地方政府隐性债务风险的途径》，载于《贵州社会科学》2011年第5期，第39～43页。

［15］时红秀:《地方债的出路在哪里?》，载于《中国经济时报》，2010年7月9日。

［16］孙芳城、俞潇敏:《我国地方政府债务会计核算改进思考》，载于《财会月刊》2012年第22期，第16～17页。