论政务诚信的法治化构建

周佑勇

引 言

当下，中国社会正面临着日益严重的信用危机，政务诚信的缺失更是成为人们普遍关注的焦点。培根曾说过:“一次政务失信比多次社会失信后果严重得多，因为这些社会失信不过弄脏了水流，而政务失信则把水源污染了。”中国自古也是“民以吏为师”，讲求“信为政基”，政府的一举一动不仅影响到其自身形象，还会成为普通公众的道德标杆。只有政府带头讲诚信、说实话、办实事，重诺守信，认真负责，才会带动整个社会诚信之风的养成。如果政府失信，必将导致整个社会诚信体系的崩塌。因此，政务诚信是社会诚信之本，必须将其摆在整个诚信体系建设的首要位置，强调政务诚信在整个社会信用体系中的示范、引领作用。针对当前道德领域普遍存在的诚信缺失问题，党的十八大报告明确指出，“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，由此将政务诚信列于道德领域的四大诚信建设之首。

诚然，诚信从本质上来讲属于道德范畴，主要应当靠道德教化的方式来解决，即“通过从政伦理教育和职业道德教育，在公职人员中不断灌输和强化诚信观念”①。但是，政务诚信问题涉及对政府公权力的规范和约束，直接影响到政府的公信力，不是单纯靠道德就能解决的，还应当将其上升为一种法律范畴，纳入法治化的轨道，使得诚信不仅仅是一种道德层面的告诫和规劝，还具有法律上的约束力与强制力。因此笔者认为，从法治的视野来讲，重建政务诚信，必须充分发挥法治在政务诚信构建中的作用，深入推进政务诚信的法治化构建。事实上，2004年4月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》即已明确将“诚实守信”作为依法行政的基本要求。2004年7月1日起施行的《行政许可法》则首次将“信赖保护原则”写入我国法律之中，使其成为政府公正文明执法的一项基本法律准则。本文拟从法治化构建的视域，对作为法律范畴的政务诚信及其基本要求与法治保障机制做些初步探讨。

作为法律范畴的政务诚信及其基本要求

在中华传统文化中，“诚信”首先作为一种伦理道德范畴，要求人们为人处世应当诚实无欺，恪守信用。自春秋末年，国人就开始系统地接受了“诚信”的教化与熏陶。至汉代，信与仁、义、礼、智合称“五常”，构成我国古代最基本的道德规范。今天，诚信已不仅仅是一种道德范畴，随着社会发展和时代变迁，它又被注入了丰富的法律内涵，从而实现了由道德规范向法律规则的泛化与转变，最终使“诚信”这一道德准则法律化。作为一种法律范畴，“诚信”是指主体以善意、真诚、守信的心理状态行使权利和履行义务。所谓“善意”即动机善良，不损人利己，不以自己不良行为损害他人利益。“真诚”即以诚相待，忠于事实真相，不说谎、不作假，不为欺诈行为。“守信”，即讲信用、守承诺，言出必行，严格履行自己的义务，不得出尔反尔、自食其言。

当今世界各国都普遍规定和接受了作为法律范畴的诚信原则，使其成为规范各种社会主体行为的基本法律准则。尤其在私法领域，诚信原则被视为“君临法域”之“帝王条款”，贯穿了整个私法的实体法和程序法的全部，成为规范私人之间民事交往活动的“最高行为准则”②。其宗旨在于实现当事人之间及当事人与社会之间利益关系的平衡，目的在于保持社会稳定与和谐的发展。③如果人们在民事活动尤其是在市场交易活动中不讲诚信、相互欺诈，假冒伪劣商品盛行，那么整个社会生活、经济活动将处于一种无序的状态。可以说，没有诚信就没有良好的社会经济秩序。市场经济的发展，正是以信用关系的日益透明和不断扩大为基础的，发达的市场经济必然是信用经济。所以，诚信通常又被称为是市场经济的灵魂。

诚信不仅是私法的要求，也是公法的精神。“苟无诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为一切行政权之准则，亦为其限界。”④政府要取信于民，同样也要讲诚信。从法治的视域看，政务诚信正是作为法律范畴的诚信原则所要求的“善意”、“真诚”和“守信”在行政管理活动中的体现，可以具体化为“行政目的正当”、“信息真实可靠”和“信赖保护”三个方面的基本要求。

(一)行政目的正当

法律授权行政机关从事行政管理活动，目的只有一个，就是维护和促进公共利益。诚信原则所要求的“善意”对于行政机关而言，就是要求行政机关在行政管理过程中，必须出以公心、不徇私情、不谋私利，处处以追求公共利益为目的。既不得假借公共利益之名，谋取个人或单位私利，也不得出于“恶意”或“敌意”而假借公共利益之名任意侵犯公民的合法权益。否则就是目的不适当，构成违反诚信原则的滥用职权行为，引发公众对政府信誉的怀疑。

“目的不适当”的行政行为，在执法实践中多数表现为假借公共利益之名，实则出于牟利、徇私、报复陷害等目的或动机。如，抓赌不是为了维护公序良俗，而是为了创收。再如，某地方政府征收有关土地，表面上是为了扩建街道或重新规划市政建设，但事实上是以取得土地增值为目的，或为了转售牟利等。需要注意的是，在实践中可能会出现一个行政行为有多重目的或者双重目的的情况，其中有的是合法、适当的，有的却是不适当的、违法的。这时通常就要根据“真正目的”或“主要目的”来决定该行为是否有效。比如，在发放许可时，名义上是收证照工本费，但所收的费用实际上却远远超出了合理的工本费，其真正的目的显然是创收，这样的收费就不合法。⑤再如，某派出所所长与某娱乐场所经理关系不和，正好接到群众举报，该娱乐场所有卖淫活动，遂派出警力将其现场抓获，并对该娱乐场所做出治安处罚。在该案中，尽管该派出所所长有趁机泄愤的目的，但如果撇开这个次要目的，出于打击卖淫活动的目的仍然需要做出处罚，而且该处罚行为又是适当的，就不能因其中夹杂有泄愤目的而认为该处罚决定违法。但是，如果出于泄愤的目的而趁机予以加重处罚，则是不合法的。

(二)信息真实可靠

这是诚信原则所要求的“真诚”在行政管理活动中的体现。它要求行政机关在行政管理过程中，必须坦诚布公、不说谎、不作假，确保所提供的信息全面、准确、真实。如果提供虚假信息，使对方陷入一种错误的状态，进而损害公众或相对人的合法权益，将构成违反诚信原则的欺诈行为，引发公众对政府信誉的信任危机。

对此，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》关于“诚实守信”的规定中，特别要求“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实”。《行政许可法》第30条明确规定:“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。”“申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。”根据该条规定，行政机关除负有信息公开的义务之外，还负有对公示内容予以说明、解释的义务，以保证申请人能够获得准确、可靠的信息，避免发生误解而导致当事人的损失。2007年4月国务院发布的《政府信息公开条例》第6条还明确规定:“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”这里所强调的“及时、准确地公开政府信息”，对于及时澄清因政府信息披露不足引发的一些社会流言，让权力在阳光下运行，确保政府的公信力至关重要。古人云:“流言止于智者。”但在当今网络信息时代，“公开”才是制止流言的唯一选择。流言止于公开，只要使公众了解真相，给公民以充分的知情权，流言就会不攻自破。因此，只有政府开诚布公，才能确保政府的公信力和诚信。

(三)对信赖之保护

这是诚信原则所要求的“守信”在行政管理活动中的体现。它要求行政机关在行政管理过程中，必须恪守信用、言行一致，不反言、不随意改变决定，注重保护相对人的正当信赖。这里的信赖，是相对人因为行政机关的行为而产生的一种预期的信赖，即相对人对政府的一种善良期待，认为政府是诚实守信的，其所做的承诺或决定是值得信任和依赖的。如果政府辜负了这种信赖，违反先前的承诺，随意改变已经生效的决定，必然会导致相对人预期利益的丧失或受损，从而破坏公众对政府的信赖，影响政府的公信力。对此，《行政许可法》第8条明确规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”由此确立了行政许可领域的“信赖保护原则”，其实质是为了保护被许可人对行政许可行为的一种预期的信赖利益，必须对该行为的变更或撤销做出限制，目的在于防止行政机关不信守承诺，随意改变已经生效的许可决定，确保政府的公信力。这对于促进我国政府及其工作人员转变执政观念，更加谨慎、更加理性地行使行政许可权，更加注意保护相对人的合法权益，具有极其重要而深远的影响。⑥

实际上，除了行政许可之外，在诸如发布政策、签订契约、做出承诺、提供指导或信息咨询等广泛众多的行政管理领域，政府都应当遵循“信赖保护原则”。如果行政机关随意改变政策，或者在个案中偏离政策、不兑现承诺、提供错误的指导或者信息咨询意见等，都可能引发相对人预期的正当信赖丧失或受损的问题。譬如，当地政府为了吸引企业前来投资建设高新技术产业，向企业许下美好的承诺，明确保证将给予税收、土地使用权等方面的便利或优惠。某企业投资建厂后，政府却没有兑现这些承诺，使得企业先前的计划落空，预期的收益受到损失。再比如，某企业经过向税务机关咨询，该企业的一笔收入不属于应税所得，但事后被上级税务机关在税务检查中认定为属于应税所得，并受到追加税款和罚款的处罚。这里就是由于税务机关提供了错误的咨询信息而导致该企业的信赖利益受损，税务机关应当对此承担责任。

当然，个人对行政机关行为引发的预期信赖并不是都受到法律保护。首先，信赖必须正当，只有正当的信赖才值得法律保护。所谓“正当”是指相对人对行政机关的行为深信不疑，且自己没有恶意或过错。如果行政机关的行为是因当事人的恶意欺诈、胁迫或贿赂等不正当手段而做出的，则并不引发对当事人的信赖保护。对此，根据《行政许可法》第69条第2款的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可，不受法律保护，应当予以撤销。此外，如果个人不是基于生产、生活等正常的需要而是试图利用政策的漏洞搞投机或怀有其他不良企图，也不予保护。譬如在房屋拆迁政策出台前突击盖房子的行为，往往不予保护。其次，相对人基于对行政机关行为的信赖而有所行动，或对自己的行为已经做出了安排和筹划，但因行政机关改变初衷而预期落空，利益受损。譬如，某企业在拿到建设项目的批文后已经投资建设，但后因政府出台有关城市规划与城市布局调整的计划，需要拆毁该建设项目，行政机关应当对拆毁行为造成该企业的损失予以补偿或赔偿。

政务诚信构建的法治化保障机制

从法治的视域看，政务诚信的构建应当是一种法治化的构建，必须充分发挥法治在政务诚信构建中的作用，将前述政务诚信作为法律范畴的基本要求贯彻于行政管理活动的全过程并加以法治化的制度支持和保障。为此，必须建立和完善民意沟通机制、诚信责任追究机制和多元化的纠纷解决机制等法治化保障机制。

(一)建立有效的民意沟通机制，不断增进政府与公众间的相互信任与合作

以往，政府与公众间的关系通常被解释为一种命令与服从的对抗关系。但是，在现代社会，随着政府职能由管理型政府向服务型政府的转变，行政已不再是一种单纯的管理行政而应当是一种服务行政，政府与公众间关系已不再是一种纯粹的命令与服从的对抗关系，而应当是一种服务与合作的相互信任关系。只有政府信任公众，才能发展民主，为公众提供优良服务;也只有政府取得公众信任，才能获得公众的长久支持和积极合作。而合作是一个过程，信任有赖于沟通。政府与公众间必须通过各种形式的民意沟通机制，才能取得协调一致、彼此信任，从而增进相互间的尊重与合作，避免相互间的误会和摩擦。譬如，政务公开、公众参与就是这样一种沟通机制，它通过政府的开诚布公与行政的持久开放、公众对政府信息的了解与对行政活动的参与以及双方积极的协商、交流与对话，在政府与公众或相对人之间架起了一座相互沟通的桥梁，从而有利于实现相互间的信任，并增进相互间的合作。这既是民主的象征，也是法治的途径。

目前在我国，政府与公众之间沟通与合作的形式多样，也起到了明显的效果，但仍然有待进一步加强。特别是在政府依法科学民主决策的过程中，需要进一步大力推进和完善政府信息公开、公众参与、专家论证等各种民主沟通机制。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出要把公众参与、专家论证作为政府重大决策的必经程序，《行政许可法》也明确规定对涉及群众重大公共利益的许可事项必须要举行听证。但是，公众参与在现实中往往容易“走过场”，搞“形式主义”，专家论证也容易被行政机关选择性采用。显然，这既不利于政府依法科学民主决策，也容易遭遇公众的质疑和抵制，从而引发社会矛盾和公众对政府信誉的信任危机。考虑到当前我国还处在经济转轨和社会急剧转型时期，应当允许政府根据变化了的实践对以前发布的政策做出调整，也应当允许行政机关在个案中因地适宜而不是机械地执行当前的政策，这也是合法性原则的要求。但是政府在调整和执行政策的过程中应当本着“信赖保护原则”，通过建立有效的沟通机制，尽量减少因为政策改变或偏离政策执行而导致个人的正当信赖受损。

(二)建立完善的诚信监督机制，严格对政务失信行为的责任追究

“有权力必有制约”，权力如果没有监督和制约，就容易出现偏差甚至滥用。一个诚实守信的政府应当是一个受监督、负责任的政府。政府必须忠于职守，敢于接受监督，勇于承担责任，方能获得人民的信任，以较小的成本实现对社会有效的治理。为了防止政府滥用权力、随意执法、不守承诺而使相对人的正当信赖受损，必须加强对行政机关职权行使的监督制约，严格对政务失信行为的责任追究。

首先，要形成规范易行的自我防范机制和行之有效的政府内部绩效评估机制。行政机关在日常行政活动中经常会提供一些非正式的承诺、指导建议或信息咨询，数量极多，形式各样且灵活不拘，在日程运作中实际上也发挥着重要的作用。但是这些行政承诺和指导，由于较少受到正式程序规则的严格约束，一旦政府背弃承诺或提供错误的信息指导，就很容易使相对人的信赖受损，因此，对于这些非正式的承诺和指导，要特别加强自我规范，形成有效的自我约束和监督机制。譬如，在行政机关工作人员需要做出这些承诺和指导时，应当要求其尽量采取书面的形式，做出书面承诺或提供书面信息，让他们认识到其行为的严肃性，督促其强化责任观念。对于根据行政机关书面承诺和书面信息从事有关活动的个人，如果该书面承诺违法或书面信息错误，应当免除对相对人的负担义务和处罚。⑦就政府内部绩效评估机制而言，这是近年来政府行政管理理念和模式的重大创新，也是增强政府服务意识和能力、提高政府执行力和公信力的重要举措。深入推进政务诚信的法治化构建，应当把诚信纳入各级政府部门绩效评价指标体系，把服务对象和社会公众的满意度作为重要的评价指标，并将其与评估后的奖惩机制相衔接，与公务员的选用机制相结合。在条件成熟的情况下，还应当建立政府部门信用数据库，以各级政府政务信息网络为平台，向社会公众提供政府部门信用数据，接受社会公众的公开评级，自觉接受社会公众的监督。

其次，要进一步完善和发展现行的行政问责机制。问责制，即追究责任的制度。按照以往惯例，一般都是官员本人直接犯有重大错误才会被问责，真正因为工作不力或者职权范围内出现重大问题而被问责的很少。但根据权责对等原则，官员在接受权力的同时，也就接过了责任。尤其是对于造成严重后果的政府失信行为，必须建立健全以行政首长为重点的行政问责制，以提高政府执行力和公信力。在我国，问责始于2003年非典，直到2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台，问责制度从过去的一种特殊情形下的极端措施逐步变成了一个常态。但是，目前对公务员的责任追究较多的属于同体问责，而异体问责较少，司法机关、人大等较少成为问责的主体。同体问责固然效率较高，但其公正性容易受到质疑。因此应当积极健全异体问责制度，重点发挥人大和司法机关的作用。人大是权力机关与民意表达机关，应充分运用其法定的质询权、调查权、罢免权，对公务员尤其是处于领导岗位的公务员进行责任追究。司法问责是异体问责中不可缺少的一项，司法问责机制的完善有利于防止以行政处分代替司法处理的现象发生，同时也为司法权介入行政过程进而制约行政权力滥用提供了制度平台。

此外，根据信赖保护原则的要求，政府必须信守承诺，不能随意变更或者撤销已经生效的行政行为，如果变更或者撤销行政行为而给相对人造成损失的，政府应当承担补偿或赔偿的责任。其中，因违反诚信原则的违法行政行为被变更或者撤销而需要给受到损失的相对人予以赔偿的，适用我国国家赔偿制度。而由于公共利益的需要，依法对合法的行政行为予以改变而给相对人造成损失的，则不能依法申请国家赔偿，但是根据《行政许可法》的规定，行政机关应当依法给予补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条明确规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿，并专章规定了补偿的标准和程序。这在一定程度上对诚信原则在相关领域的适用提供了有力的保障，为相对人行使补偿请求权提供了法律依据。然而，诚信原则在行政管理领域的适用十分广泛，有很多情况都涉及行政补偿问题。比如对集体土地上房屋征收的补偿，对不能履行行政契约而涉及的补偿，对因政策变更而不能兑现承诺的补偿等情况，现有的行政补偿机制并不能完全予以满足。因此从长远来看，我们仍然有必要制定统一的行政补偿立法，对各个不同管理领域的补偿原则、范围、标准和程序等问题做出统一规定。

(三)建立多元化的纠纷解决机制，进一步畅通公

当前在我国，随着社会的急剧转型，各种社会矛盾日益增多且日益激烈，呈现过激化、暴力化、群体化倾向。特别是在征地拆迁、社会环境污染事件中，屡屡发生重特大的群体性事件和极端事件，成为影响基层社会稳定的热点、难点问题。究其原因，一方面，随着社会经济的快速发展，加之信息时代、网络技术越来越发达，为人们的信息传递提供了巨大的空间，使得公民权利意识不断增强，而相应的诉求渠道不畅、权利保障机制不完善，造成违法侵权行为屡屡发生，从而引发矛盾和纠纷，甚至引发群体事件等严重后果。尤其是在网络时代，一些地方政府部门由于对社会热点事件而产生的网络舆情处理不当，致使网民对政府诚信的质疑轮番上演，使得地方政府的公信力受到前所未有的考验。另一方面，一些地方和领域的政府机关为了片面追求发展速度，不依法行政，随意执法，滥用权力，违法违规征用土地，违规引进不符合法律法规规定的建设项目，不仅严重损害了群众利益，而且极大伤害了公众对政府信誉的信任，从而引发社会矛盾，成为当下涉访涉诉案件频发、“官民”冲突激化、群体性事件增多的重要根源。

社会矛盾说到底大多是利益之争，治本的方法是把握群众利益诉求点，协调、平衡利益关系。要有效预防和化解这些社会矛盾，从根本上必须建立健全多元化的纠纷解决机制，畅通公民诉求表达、利益协调、权益保障渠道。在这方面，目前我们已经有申诉、调解、和解、复议、仲裁和诉讼等多元化的法治化纠纷解决机制。但是现实中，信访、上访等非法治化的方式却成为解决纠纷的主要渠道，这显然是不正常的。尽管信访作为纠纷解决的辅助方式可以存在，但也需要与法治机制相协调，通过法治机制来实现。对此，需要进一步完善调解、复议、诉讼等法律机制，发挥其解决纠纷的主导功能和地位。其中尤其是要完善行政调解制度，把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，对于涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解;对于资源开发、环境污染、医疗卫生、交通事故、安全生产、食品药品安全等领域的矛盾纠纷，政策性、专业性和技术性都很强，传统调解方式化解起来很困难，必须加强专业性调解组织建设，同时要健全大调解体系，推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解主体的有效互动，形成调解工作合力。在完善行政复议制度方面，一是需要创新行政复议体制，探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点，以增强复议机构的独立性和权威性;二是要不断完善复议程序，改进审理方式，探索建立复议听证制度、复议证据规则等，以推进程序的正当化;三是建立行政复议与信访、行政诉讼的有效衔接机制，尤其是建立信访复议联动机制，信访接待中心设立行政复议服务窗口，现场接受咨询、受理案件，引导群众通过复议渠道反映诉求，依法维权。

①郝建臻:《政务诚信是社会诚信之本》，《检察日报》2012年6月19日。

②傅静坤:《二十世纪契约法》，法律出版社1997年版，第38页。

③参见徐国栋《民法基本原则解释——成文法局限性之克服》，中国政法大学出版社1997年版，第79页。

④罗传贤:《行政程序法基础理论》，台湾五南图书出版公司1993年版，第65页。

⑤参见余凌云《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2009年版，第96页。

⑥参见周佑勇《行政许可法中的信赖保护原则》，《江海学刊》2005年第1期。

⑦参见张兴祥《行政法合法预期保护原则研究》，北京大学出版社2006年版，第154页。