国家治理现代化与公共政策研究范式的选择*

严 强

公共政策活动与国家治理现代化

经过三十多年的持续转型，中国的改革开放走到攻坚阶段，进入深水区。要把“这场新的时代条件下”的“新的伟大革命”进行到底，实现中华民族伟大复兴的中国梦，除了需要以巨大的政治勇气，以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度“在新的历史起点上全面深化改革”①以外，还需要全面提升治理能力，构建完整的治理体系，实现国家治理的现代化。

推进国家治理体系和治理能力的现代化是至关重要的。从世界现代化的进程来审视，不同国家现代化的差距不仅表现在工业、农业、科技、国防等领域实现现代化时间的迟早和程度的高低上，还表现在国家公共治理体系的圆缺和治理能力的强弱上。一个国家没有实现公共治理的现代化，则意味着这个国家的公共治理没有形成完整的体系，也意味着公共治理能力不强。而一个国家没有实现国家治理现代化则表明这个国家的现代化也是残缺不全、不完整的;而一旦缺少国家公共治理的现代化，不仅这个国家其他方面的现代化难以达成，而且国家的整体现代化最终也无法实现。②

虽然和工业、农业、科技、国防现代化比起来，国家公共治理现代化似乎更加难以把握，但从总体上考虑，国家治理现代化包含两个大的部分。一个部分是治理体系的现代化，另一个部分是治理能力的现代化。这两者是有机结合的，并且是相互依存和相互制约的。有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。③

从比较分析的角度来思考，世界各国的国家公共治理现代化既有个性，也有共性。从个性方面来审视，在全球范围内，国家公共治理的现代化，有着不同的表现形式和实现方式，也包含着诸多方面的内容，从而国家公共治理体系现代化的表现形式和实现方式必然会有很大的差异。国家公共治理活动渗透在国家公共治理的许多方面，加上各国的基本政治制度、基本国情和文化价值的差异，具体的治理活动必定是通过十分复杂的环节和过程来实现的，因此，不同国家的公共治理体系中所包含的内容必然是纷繁多样、动态变化的。

但从共性的方面来审视，大凡国家治理的现代化总有大体一致的表现形式、实现方式和基本内容。走向现代化的国家公共治理或国家治理的现代化总是全面覆盖和渗透到人类共同体生活的政治、经济、文化、社会和生态的各个领域，实施政府、市场、社会多元主体的协调匹配，实现治理的系统性、整体性、协同性;国家公共治理的现代化又总是通过民主、法治、透明、公平、科学的方式来实现的。国家公共治理体系的现代化中总会包含一些不可或缺的要素，比如公共治理的观念、价值、结构、体制、机制、手段、途径等。④

从国家公共治理现代化的两个有机组成部分以及国家公共治理现代化的表现形式、实现方式、基本内容所具有的共性与个性的特征来衡量，国家公共治理现代化中必然包括公共政策活动。首先，国家的公共治理必须通过由执政党和政府主导的、解决公共事务中公共问题的公共政策活动来实现。公共政策归根到底是解决稀缺的公共资源与不断增长的公众需求之间矛盾的具体制度设计和安排，其实质就是以公共组织为主导，围绕利用公共权力、配置公共资源、解决公共问题、维护公共利益等所展开的一系列谋划和行动的总和。⑤在中国现有的基本制度框架下，在国家多元治理主体中，执政党组织和政府机构无疑是主导性的力量。国家治理首当其冲的任务就是要解决公共领域中出现的公共问题。国家治理的目标就是要运用公共权力，使用公共资源，维护公共利益。显然，执政党组织和政府机构作为主导力量，只有通过科学、民主、有效的公共政策活动才能够确保国家治理任务和治理目标的实现。

其次，国家公共治理体系的现代化可以通过多领域公共政策的活动来建构和完善。现代公共政策活动贯穿在政治、经济、文化、社会和生态环境各个领域之中，科学、民主的公共政策活动能够将执政党和政府、市场、社会几个方面联结起来，形成国家治理的系统性、整合性和协同性。而且不同层级的执政党组织和政府机构通过拟定和实施不同层次、不同类型的公共政策活动，能够在国家治理过程中将顶层的战略设计、中层的策略协调和底层的操作探索结合起来。同时，只有通过制定和实施有关应对突发危机事件的政策，有关生产安全、食品安全、社会治安、国防安全的政策，才能够构建起国家治理中的立体安全体系。

第三，国家公共治理能力的现代化可以通过公共政策活动来实现。现代公共政策活动，通过政策制定、实施和评估，坚持民主、科学、法治的原则，确保能够及时、有效地解决公共治理中的问题，维护公共利益。正是通过展开民主、科学、有效的公共政策活动，执政党和政府才能树立良好的公共形象，取信于民，从而切实提升公共治理的公信力和执行力。

第四，公共政策活动能够体现国家治理现代化的个性和共性特征。公共政策活动带有强烈的政治性、能动性、价值性和操作性的特征⑥，因而具有不同基本政治制度、文化传统和基本国情的国家，无论是顶层的、中层的还是底层的公共政策，无论是政治领域的还是经济领域、文化领域、社会领域甚至生态领域的公共政策，在其内容、目标、价值、工具上都带有各个国家的特征，从而也就体现出国家治理现代化的个性特征。同时，只要是公共政策活动，无论它发生在哪个国家，它必然都有大致相同的要素结构和过程阶段，有许多公共政策在不同国家之间还可以相互借鉴、仿效甚至移植。这种公共政策活动的共性也反映出国家治理的共性特征。

公共政策现代化与政策研究范式选择

公共政策活动在国家治理中扮演着重要角色，国家治理的现代化必然要求公共政策活动的现代化。这一任务首先是由公共政策的理论研究来担当的。在由公共政策研究、公共政策分析和公共政策管理有机组合而成的公共政策知识和实务体系中⑦，公共政策研究及其获得的知识居于主导和基础的地位。多数学者都赞同英国公共政策学者黑尧的观点:公共政策研究获取的是关于公共政策过程的知识。⑧虽然公共政策研究会涉及许多内容，比如公共政策的本质、公共政策的类别以及层次、公共政策活动的要素与系统、公共政策活动的环节与阶段等，但公共政策的本质、类型、层次、功能只有通过公共政策活动的要素系统及其运行阶段才能体现出来。而公共政策的要素系统只是政策活动的静态结构，这种静态结构一旦展开、活动起来，就成为公共政策过程。正是在这一意义上，我们可以把公共政策研究的核心内容归结为对公共政策过程的探索与阐释。公共政策活动中的政策分析依据的是政策过程，所要阐释和运用的是关于公共政策过程的知识;而政策管理则是依据政策过程的知识对不同领域的政策、多项政策组合的结构方式以及政策运行的周期进行的监测、协调。因此，公共政策研究的理论能够对整个政策活动加以指导。要通过公共政策活动来推进国家公共治理现代化，首先就需要推进公共政策研究活动的现代化。而公共政策研究的性质、功能则是由反映政策行动主体、政策价值、政策工具等要素间关联、互动的结构模式来确定的，因而公共政策研究活动现代化的一个重要途径是选择和建构新型的公共政策研究范式。

第一个在社会科学范围内使用理论范式概念的学者应该算是马克思。他在《资本论》中通过创造资本主义和共产主义这一对概念而对人类社会历史的变化发展作了制度范式上的比较。一个制度范式即资本主义是既存的但令人厌恶的社会形态;另一个制度范式即共产主义则是需要人们去努力构建的、令人向往的理想社会形态。在马克思之后，在社会科学的制度比较研究中使用理论范式概念的是米塞斯(Misice)和哈耶克(Hayek)。其他对社会制度范式做出研究的学者还有熊彼特(Schumpeter)、瓦尔特·奥肯(Walter Eucken)和卡尔·波拉尼(Polanyi)。

但是，现今人们对这些社会科学家使用过的理论范式的要领已经不太熟悉了。人们似乎只记得库恩(Kuhn)的有关自然科学研究历史演变中的范式概念。科学哲学家库恩在1962年出版的《科学革命的结构》一书中首先提出了自然科学理论研究中的理论范式替代问题。在科学哲学界，著名学者波普(Popper)、拉卡托斯(Lakatos)也对科学研究范式作过类似的探讨。拉卡托斯使用的概念不是“范式”而是“研究纲领”以及其中的所谓“硬核”。科尔奈认为，拉卡托斯的“研究纲领”概念能更好地体现一种理论研究的逻辑方式。不过，只有库恩明确提出自然科学理论的演变是通过一个理论范式取代另一个理论范式的革命的方式来达到的。⑨

在库恩看来，在自然科学中，一个学科的发展先是建立常规理论，当出现了新的现象，原先的理论无法进行圆满的解释时，就需要产生新的原理。当这些新原理渐渐地多起来，原先的理论框架已无法容纳时，就会产生科学革命。一个学科的理论经过一次革命后，又会形成新的常规理论。以后又会产生新的科学革命，再产生出另一个常规理论。如此循环往复，形成一个个科学理论发展的理论研究周期。库恩的有关自然科学研究中的范式主要包括下列内容:由一项重大的科学成就所构成的、在一定时期内规定科学发展方向的指南;包含一种图景、思路与看法的“形而上学的假设”;特定时期某个科学共同体所恪守的信念;一整套特定的符号、模型与范例。⑩

库恩所创造的科学发展的范式理论对于理解和促进自然科学的进步具有极大的影响力。也正是这种成功的解释，以及人们对自然科学的成就与方法的崇敬，这一范式理论也渗透到社会科学中来。20世纪六七十年代以后，社会科学的许多学科在构建自身的理论体系时，都谈到了库恩的科学范式概念，公共政策学界也不例外。

要将库恩的主要是用于解释自然科学研究中理论更新发展过程的范式概念运用到公共政策科学领域之中，需要进行某些改造。因为尽管科学研究都有共同的规律，但是，公共政策科学属于社会科学范围，它与自然科学研究有很大的区别。在社会科学中不加区分地套用自然科学发展过程中的研究成果并不是严肃的科学态度。在社会科学研究中，理论范式是研究者群体在某一时期所持有并遵循的共同的理论假设、共同的观点和方法、共同的信念和理念。概括地说，就是用来进行学科思维的共同的理论框架。使用同一政策研究范式的研究者则会组成同一社会学科共同体。

从某种意义上可以说，公共政策研究的发展就是适应解决公共事务中公共问题的活动需要而产生的研究范式的更替。在西方的公共政策研究中一直存在主流范式和“替代性范式”的论争。虽然 S．S．沃林(Sheldon S．Wolin)曾认为，在政治科学包括政策科学的理论变化中，至今还没有出现像库恩所描述的那种占优势地位的理论范式，也没有出现库恩所说的学科革命。但是，沃林也不得不承认，即使现在的政治科学、政策科学还没有出现像牛顿力学那样的研究范式，但也已经有了某种指导性的设想结构，即反映政治生活、政策活动的意识形态的范式。

20世纪80年代，希尔夫(Self)等人则提到政策研究中政治学观点与管理学观点的竞争。著名政策学家邓恩(Dunn)以公共政策问题为标准提出两种政策研究典范:一是将政策问题视为客观状态的传统典范;二是将政策问题看作主客观结合的当代典范。20世纪90年代，密诺根(Minogue)则概括出两种政策研究观点:一种是以技术、经济理性为主的管理典范;一种是以政治系统为依据的政治典范。

公共政策研究中的范式属于元理论层面的概念(meta－theoretically)。它包括本体论(何物、如何存在)、认识论(能否被认识、如何认知)和方法论(如何处理)三个维度。如果从社会科学研究进一步细化到公共政策研究，其研究中的理论范式主要包含下列内容:解决相同的或接近的政策学科中的相关性“难题”;从相同的或几乎相同的角度去观察公共政策现实:试图阐述相同的或相同类别的公共政策现象;具有相同的或相近的概念、观点和方法;使用相同或近似同类的公共政策概念框架;使用相同或相似的方法论去观察、处理所得出结论;用相同或相似的方法来支持公共政策的理论表述。

虽然公共政策研究的发展其最终动力来源于人类为解决公共治理中的公共问题、维护公共利益的公共政策实践，但是，这种公共政策实践对政策研究发展的推动却是通过一种中间环节即研究范式的转换来实现的。公共政策的理论范式能够帮助人们理解已经出现过的政策活动，确定和把握正在进行的政策活动和预测未来的政策活动。因此，在整个国家治理体系和治理能力走向现代化的总体要求下，必须提出公共政策活动现代化的命题，而公共政策的现代化则要求选择和建构新的公共政策研究范式。

从西方公共政策研究的演变过程来分析，先后出现过实证的、经济理性研究范式与后实证的、社会理性的研究范式。这两种政策研究范式也对改革、开放中的中国现实的公共政策研究范式产生了不同程度的影响。在中国社会转型、体制转轨时期，我们需要对已经流行的两种研究范式进行反思，并从国家治理现代化的要求出发，选择和建构辩证的、和谐协同理性的新型政策研究范式。

对已经建构和流行的政策研究范式的反思

一种公共政策研究范式之所以在某个时期产生、存在、流行并得到人们的重视，并不完全是由公共政策研究者的主观兴趣决定的，相反它在很大程度上是由当时国家治理的现实体系和能力提供给公共政策的实践条件和要求所决定的。当然，社会科学研究包括公共政策科学的研究，都与作为认识论和方法论的哲学联系在一起。当某种哲学在一段时间内占据主导地位时，它会极大地影响当时的社会科学家甚至自然科学家的思维方式、认识路线。这种影响同样会在政策研究范式中表现出来。

公共政策学科诞生以后，在西方出现并流行的第一个公共政策研究范式是实证的、经济理性的研究范式。这一政策研究范式的出现是由当时西方多数国家的国家治理任务和水平决定的。20世纪50年代至60年代，西方国家刚刚从第二次世界大战中走出来，无论是失败的国家，还是胜利的国家，其国家治理都面临着恢复和发展经济、医治战争创伤的重任。因此，分析社会的客观现实状况，制定实施经济政策，成为所有西方国家政府和公共部门的主要工作。同时，经济生活中的实用性、计量性、货币交换的中介性也创造了哲学实证主义流行的思维条件。20世纪五六十年代西方社会科学和行为科学中最有影响力的典范之一就是实证主义，其核心是强调以自然科学的方法来建立通则性理论，坚持认为只有通过测量与客观认定的方式所取得的知识，才能考虑为是真实的。在科学研究中必须坚持价值中立。这种对世界的总体见解极大地影响着公共政策研究。

从人类历史的发展来衡量，经济生活永远是人类最基本的也是基础性的生活。虽然经济的发展绝不仅仅是经济本身的事情，经济的增长和发展与资源、环境、文化、教育、卫生、政治等因素都是紧密地联系在一起的。但是人们有时也会简单地思考问题，以为经济发展就是国家治理的唯一任务，以为经济的发展就是经济本身的事，甚至是经济学家们的事。因此，当一个国家将经济发展摆在国家治理的重要位置上时，经济学和经济学家往往就会受到格外的优待和重视。在20世纪中后期，经济学家在西方政府中占据了较多的公职位置，经济学家也在公共政策研究领域占据着主导地位。

经济学家进入政府机构从事公共政策分析，同时也将经济学中的一些重要的原则和理论带入政策研究过程。这一时期西方政府的政策研究充满了经济理性。现实的人都被看成是具有自利动机的动物，任何人的行为都是为了争取个人效益的最大化;社会福利则被视为个人利益的总和，选择集体的福利或公共事务的目标就是设法把个人利益进行加总;自然和社会资源是稀缺的，经济决策的任务就是将有限的资源作合理的配置。经济理性的决策模式是:从个人偏好出发，诊断并确定问题，然后设定目标，再仔细衡量各种手段，从中选择最佳解决方案。以经济理性为价值导向的政策研究必然会产生出一种基本倾向，即认为经济学家就是政策分析家，解决社会问题只需要经济学家付出努力就行了。公共政策分析的内容都可以化简为市场价值的计算。经济效率即投入最小产出最大则成为政策分析的核心价值。

实证的、经济理性的政策研究范式在有关政策问题的性质、政策运行的过程、政策研究的方法等方面都有一套特殊的见解。以实证的、经济理性的研究范式看待政策问题时，人们坚持认为政策问题是完全客观的、不以人的意志为转移的，不承认在政策问题中存在人的主观因素，也往往忽略公共问题是变动的、公共问题之间是相互影响的。实证的、经济理性的研究范式对公共政策过程研究采取阶段论观点，整个政策过程被分割为包括问题认定、建议形成、政策采纳、政策执行、政策评估等若干环节。与此相对应，政策分析也需在不同环节和阶段上使用不同的技术。在这种理论范式的制约下，政策学家们发展出一套分析和确认政策问题的逻辑方法和模型。其实公共政策活动绝不仅仅是问题取向的，它首先是一种政治决定，合理的公共政策活动需要维护社会的公平、公正和推动民主的发展。

从20世纪70年代末开始，西方一些经济发达的国家在经济取得较大增长之后，却产生出另外一些未曾预料到的急迫的问题，如贫富两极分化、严重的环境污染、愈演愈烈的种族矛盾、不时爆发的宗教冲突、人际关系冷漠与道德败坏等。在不少国家先后爆发了大规模的与传统的社会运动不同的新社会运动。传统的社会运动是由受压迫者和弱者发动的，新社会运动的支持者却是另外两部分人。一部分是那些在现代化过程中被边缘化、为现代化过程付出了代价但获取很少的人，即社会弱势群体;另一部分是由于价值和需求发生转变，从而对现代化过程所带来的问题非常敏感的人，这主要是新中产阶级、年轻人、受过良好教育的人和富裕者。传统的社会运动关心的只是经济利益问题，新社会运动则反对把经济增长当作社会进步的决定因素。他们更加关注的是社会问题，而不是经济问题;更加推崇人际团结，反对极权性的、等级性的科层体制;更多的是追求个人自治，而不是物质利益和政治权力。新社会运动明显带有后物质主义的倾向，人们寻求建立一种全新的天人关系、人我关系、身心关系、两性关系、工作伦理和消费价值观。新社会运动不仅要求转变国家治理的目标和内容，也引发了人们对旧的思维逻辑和认识论、知识论的质疑和批判。这就要求公共政策研究适应新的公共治理的要求，选择和确立新的研究范式。

政策科学诞生后在西方出现的第二种公共政策研究范式是后实证的、社会理性的研究范式，它是在对片面的经济主义和与之相联系的实证主义批判的基础上得到确立和流行的。后实证主义对实证主义的本体观、认识观、方法观进行了批判。后实证主义认为既存的现象、过程是与人的主观相联系的，不存在主观之外的纯粹的客观。现象、过程中的因果关系是复杂多变的，存在多元因果决定因素、途径和结果。人们对现象、过程未来的预测是不准确的。人们对过程、现象的认识总是带有价值取向的，人始终无法摆脱先验知识和主观期望。人的认识是内外结合的，有些物体可以从外部观察，但心理、社会过程只能从内部体会，设身处地是最好的认识途径。同时人的认识又是历史的，包括过去的经验和学习过程。作为人认识的结果的理论不是对现象、过程的反映，而更多的是产生出来的共识。

后实证主义认为，政策科学是人文社会科学，其研究对象是活动的人，他们的活动是动态的、历史的，人们不能知晓自己和他人的所有因素，即使能知晓，也不能完全量化。研究人的活动不能用实验的途径，人善于适应环境，可以随时改变信念和行为。对现实的人的研究应当进行观察和田野调查。政策研究中量度的效度问题是不可能完全解决的，没有一种研究方式和工具手段研究者可以对其加以完全的控制。

与此同时，经济理性也受到质疑和批判。人们开始发现经济理性过于理想、狭隘、僵硬和不切实际，并试图以其他的理性来取代经济理性。有的学者如雷恩(Rein)在20世纪70年代初就指出，公共政策制定涉及在不同层次中对相互竞争的价值的选择。在最高层次是意识形态的选择:是主张自由主义，还是信奉保守主义。在第二层次上是同一意识形态内的价值选择。第三层次是价值转化为具体政策方案的选择。著名学者罗尔斯(Rawls)在1971年就强调，公共政策应以公平而非平等为标准。政策制定者必须对其所占据的地位采取漠视态度。如果设计一项政策只想到要使其职位得到好处，那只能为个人带来最少的利益，公共政策必须为社会公众所接受，必须为社会公众谋取更多的利益。马克雷(MacRae)也在1971年所做的研究中提出，研究公共政策时必须强调价值，政策研究中的价值选择必须包括三种特性:清晰性、一致性、通则性。迪马斯(Titmus)在1975年的著述中指出，社会福利政策的价值系统应当是分配正义。要实行分配正义就必须提倡利他主义，也就必然要降低自利动机，减少人与人之间的互惠性。培养利他主义是社会公共政策的核心。在这一时期，众多的政策学家主张在政策研究中应当讲究伦理道德。他们认为经济学家只用经济学来研究政策是不行的，经济科学只有转化为政策科学才能对公共政策有所贡献。

后实证主义认为政策问题不仅仅是政策问题的本身，而是包括人们思考行动的环境或对行动环境进行思考的内容。人们能看到的、能感受到的是政策问题情境，政策问题是公众对情境发出的抱怨的表现和状态。确认政策问题不是观察某种状态的后果而是公众经过思考和论辩所产生的认同，政策问题是集体确认过程的结果。在如何看待和解决政策问题上，不同的个体、群体和团体会发生价值上的冲突。

后实证的、社会理性的范式重视对政策过程的研究。他们认为，实证的、工具理性的政策过程理论强调有一套效用偏好可以排序的政策单元，能够收集所有方案，能够选择效用最大化的方案，能够预测政策结果。但是这些设想和假设，在实际的政策制定过程中都是难以做到的。人们在制定政策时并不存在认识一致的问题，每个人所获得的信息总是不完备的，不存在单一价值系统，也缺乏决定最佳方案的方法。工具主义和管理主义偏离了政策中的政治过程。政策制定不是统一的理性过程，而是没有开始和结束的复杂的互动过程。现实世界中的行为总是相互重叠的，而且也不是按次序出现的。实证的、逻辑的、连续的政策过程阶段理论无法解释真实的公共政策运行。

后实证的、社会理性的范式在对政策过程的研究中坚持认为，政策制定过程的连续是暂时的，其间充斥的是政治集团间的相互调适。政策过程中的集体行为的结果与个人意图和目的之间常常是分立的。政策过程的不同层次上都会发生竞争，有不同的竞争规则。政策过程并不是组织起来的，政策制定中的组织只是辩论、竞争的一组程序。政策制定者的人格、制度的特性会影响政策结果，政策制定中完全的理性是行不通的。

虽然上述的两种公共政策研究范式首先出现并流行于西方国家，其表现形式和具体的内容带有西方国家制度、文化价值和国情的特征，但是，这两种政策研究范式也有某些共性，只要存在大致相同的国家治理的体系和能力，就会产生和流行相似的政策研究范式。从中国已有的前后三十多年的改革开放的历程来审视，从20世纪70年代末到21世纪初，由于片面追求经济高速增长，自觉或不自觉地用经济建设来取代国家的整体治理，实用主义泛滥，物欲横流。与这一时期相对应的则是实证的、经济理性的公共政策研究范式占据主流地位。虽然从2002年开始，高层决策者强调经济、政治、文化、社会、生态环境的统筹协调发展，人们也更多地关注后实证主义的思维逻辑和方式，更多地强调经济理性以外的社会理性，这些都推动了后实证的、社会理性的政策范式的形成，但实证的、经济理性的政策研究范式至今依然主宰着许多人的政策思维和政策实践。

选择和建构辩证、和谐、理性的政策研究范式

通过探索西方发达国家公共政策研究范式的演变和转换，可以发现一个事实，即用来指导具体的公共政策研究、分析和管理的政策理论范式总是变化的。这种变化又是和不同时期人类生活中矛盾的变化，从而迫使国家治理重点的转移相联系的。公共政策活动要能跟上国家治理体系和能力的变化，就需要及时选择和转换研究范式。当然，公共政策学者能否找到适合的、可以推动国家治理体系趋于完善和治理能力得到提升的新的政策研究范式，又和不同的政治制度、意识形态和文化价值所能提供的空间和条件不可分割。

在西方发达国家公共政策理论的研究发展中，在实证主义的、经济理性的政策研究范式遭到批判以后，曾出现过各种取代实证的、经济理性的研究范式的尝试。比如超理性模式的构想(Beyond Rationality Model)就提出了关于政策问题之间、政策方案之间、个人组织国家之间的交互联络的见解。再如实质理性构想(Substantive Rationality)则认为在公共政策过程中，传统的强调效率、适应、生存的学习组织，其策略是工具性的，必须让位于交互依赖网络中的实质性组织。另外还有理性意识形态构想(Rational Ideology)，认为政策的核心应当建立在透过政策辩论所形成的理性思维的基础上。也有政策学家主张扬弃理性的构想，认为经济与技术理性是工具理性，不是政策分析的核心，必须抛弃经济理性，而以社会、法律与政治的理性来取代。虽然这些尝试和构想都包含有真理的颗粒，但都是零碎的、不成熟的，没有形成完整的体系，从而也不能真正消除实证的、经济理性的研究范式的不良影响，也不能赋予后实证的、社会理性的研究范式更多的科学性和民主性。这种状况固然与西方国家公共政策学者的学术努力有关，但也与西方国家国家治理的现状以及政治制度、意识形态及文化价值有关。

当中国社会转型进入新的历史时期，执政党郑重地提出国家治理现代化的全新思维时，选择和确立新的公共政策研究范式就必然成为公共政策科学发展的当务之急。

对于中国的公共政策学者来说，已经成熟的马克思主义的世界观和方法论将成为这种新的政策研究范式的哲学指导思想。新的公共政策研究范式的哲学基础只能是辩证的、历史的唯物主义。

辩证的、历史的唯物主义在选择研究方法时，慎重地对待自然科学研究与社会科学的同一与差别。既借鉴又不照搬照套自然科学中较为成熟的研究方法、技术和工具，更加注重吸取社会科学中具有人文、社会传统的方法、技术和工具。既从客观世界事物和过程的规定性出发，又从人的思维的不同维度出发，将定量研究与定性研究、规范研究与实证研究、演绎研究与归纳研究很好地结合起来。

运用辩证的、历史的眼光和观点看待公共政策问题就形成了科学的政策问题观。这种政策问题观认为，任何公共政策问题都是现行的制度安排与社会创新发展产生矛盾的表现。政策问题不仅是客观存在的，而且是人们为实现社会发展主观建构的。任何政策问题都和其他的政策问题交织在一起，处在不断的变化之中。现在的政策问题是以往政策实施的结果，解决现在确认的政策问题会引发更多新的政策问题。

与辩证的、历史的本体论、认识论和方法论相适应的公共政策价值指向和实践的理性应当是与当代中国经济、政治、文化、社会、生态五位一体系统、整体、协调发展的宏伟愿景和建立中国特色社会主义、赶超现代化、实现中华民族复兴的中国梦相一致的理性。这一扬弃了经济理性和其他各类社会、伦理理性的新理性必然是一种新型的人类思维和实践理性，即和谐协同理性。在这种和谐协同理性中，政府、市场和社会的关系将得到重建。

在辩证的、和谐协同理性的公共政策研究范式的指导下，公共政策的研究者、分析者和管理者面对的将是多项相互关联政策问题、多重政策领域、多个政策利益相关者，他们的政策思维必须是描述的、阐释的、批评—反思的复合，经验性、实证性和规范性的复合，前瞻性、回溯性、综合性的复合。以这种新型的研究范式为思考框架，人们将自觉地重视公共政策问题的主观性、人为性、交叉性、动态性、客观性，并自觉能动地反映和建构需要解决的公共政策问题。政策过程的线性与非线性的方面都将得到尊重。在政策的规划、决策、执行和评估中，事实和价值将有机地结合起来，平等的论辩、对谈、协商将成为规范的和制度化的途径，各种现代的分析技术将被人们自觉地用来解决稀缺的公共资源与不断增长的公众需求的矛盾。当然，要让这种新型的政策研究范式最终形成，并成为指导性的政策理论范式，还需要公共政策的理论研究者和公共政策的实践者坚持不懈的努力。

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第2页。

②参见丁元竹《积极推进国家治理体系和治理能力现代化》，光明网2013年11月16日。

③④参见江必新《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15日。

⑤⑦参见严强主编《现代公共政策学》，社会科学文献出版社2008年版，第18、20～25页。

⑥参见谢明《公共政策导论》，中国人民大学出版社2002年版，第18页。

⑧参见米切尔·黑尧《现代国家的政策过程》，中国青年出版社2004年版，第3页。

⑨参见科尔奈《制度范式》，载《比较》，中信出版社2002年版，第16页。

⑩Thomas S．Kuhn，The Structureof Scientific Revolutions，2nd ed，Chicago:University of Chicago Press，1970．