保障房建设面临的土地供给制约及破解之策

文/刘婉婷 赵 可 王珍珍

一、我国保障性住房建设中土地供给现状

在我国人多地少的特殊国情下，土地的稀缺性和居民的居住压力之间的矛盾越来越激化，为了缓和矛盾，保障人民基本住房需求，维持社会的稳定、安定、和谐，实施保障性安居工程建设刻不容缓。保障性安居工程建设包括三类，第一类是保障性住房建设，包括廉租房、经济适用房、公共租赁房、限价商品房。第二类是棚户区改造。第三类是农村危房改造和游牧定居工程。限于篇幅，这里主要讨论第一类保障性住房建设。根据国土资源部数据，2011年，全国住房用地计划21.8万公顷，其中保障性安居工程用地计划7.74万公顷，占住房用地计划的35.5%，计划和实际供地同比分别增加17.6%和138.9%。很明显，国家对保障性住房建设十分重视，加大投入力度保障性住房建设，这对于改善居民住宅水平、有效遏制房地产价格过快增长起着十分重要的作用。但是，由于土地供给的方式不一样，比如经济适用房和廉租房的土地供给方式以国家行政划拨为主，主要是无偿取得；而公共租赁房和限价商品房则采用有限制的有偿取得方式；经济适用房和限价商品房是出售型保障房，购买者住满五年后可以卖出，获取巨大的增值收益；廉租房和公共租赁房是租赁型保障房，使用者住满五年后，不仅不能获得增值收益，而且一旦不符合条件就要归还住房使用权。从相关数据可以看出，全国住房用地实际供应面积占计划供应面积的比例在50%～70%之间，并未超出70%，但“三类住房”用地的实际占比却达到75%以上，接近80%。

二、我国保障性住房土地供给中存在的问题

1.土地供给总量不足，供给结构失衡。全国的土地供应计划除2011年有上涨趋势外，总体呈递减趋势，这表明国家开始紧缩住房用地供应。但与此同时，保障房计划用地水平持平，并未同比例减少，由此可以看出，国家把保障性住房建设摆在首要解决的位置，把切实保障人民生活落到了实处。但从另一个方面看，“三类用地”土地供应计划中实际未供应的土地占比达10%以上，比例虽不大，但从总量上来看，势必会有部分中低收入者的“住有所居”无法保证。保障房建设实际土地供给不到80%，也从侧面体现出依靠“土地财政”的地方政府对保障房建设的积极性不高。那么，增加保障房用地的实际供给，提高地方政府积极性，缓解保障房建设中土地的供需矛盾，成为迫切需要解决的问题。

2.土地利用存在闲置、浪费现象。从全国来看，土地闲置问题无处不在。无论是经济发达地区还是经济落后地区，都存在土地闲置问题，只是闲置土地总量多少的区别。

以辽宁省为例，2005～2008年的土地闲置面积在3300万亩左右，如果能得到有效利用，将大大缓解保障房建设的土地供需矛盾。当前，保障房建设用地可以采用征收土地的方式，但是面临征收日益困难、征地拆迁矛盾激化、征收的土地位置偏僻等问题，所以土地征收方式作为保障房用地来源的难度越来越大，而土地闲置的利用目前只是作为保障房土地供应的临时之举，并未受到各地政府的重视，缺乏长远的规划。

3.土地划拨缺乏监管、土地审核存在漏洞。

（1）土地开发监管不力，政府寻租和暗箱操作时有发生。政府对经济适用房和廉租房建设用地的供应实行行政划拨方式，主要是无偿取得；公共租赁房和限价商品房采用有限制的有偿取得方式。这些政策宗旨在于在鼓励开发商积极性的前提下，降低开发成本，保证经济适用房的公益性和微利性。但是，由于行政划拨的透明度较低、无人监管以及市场经济自身的趋利性，土地划拨过程中开发商和地方政府的暗箱操作频频发生。

（2）准入和退出机制不健全。廉租房以及公共租赁房的回收再利用是保障房供应中的重要环节，有利于缓解保障房建设对土地的需求。但是，随着保障对象逐步扩大，在当今社会收入来源多元化的情况下，个人收入的透明度较差，而现有户籍关系较为复杂凌乱，在家庭收入缺乏透明度的情况下，要确定收入来源的标准难度很大，也给核查增加了难度。政府不能仅以合理分配给符合条件的家庭为任务目标，而且应该建立起一套完整的退出机制。政府应及时跟进受惠家庭的情况，一旦超出申请标准，就应及时收回房屋或者停止发放租赁补贴，这样才能使土地利用最大化。

4.土地供给中的区位问题。城市土地非常稀缺，市区土地更是政府收入的主要来源。在土地拍卖过程中，市中心土地、郊区交通便捷的土地往往规划为商业、工业用地，而保障房行政划拨的供地方式决定了其往往位于交通不便利、相对偏远地区，且多是高新技术工业园区所在地区，环境污染较为严重。由于保障房建设考虑太多用地成本，加上周边配套设施不完善，使中低收入居民入住后仍需支付较高的生活成本，这是因为选址不当而增加的负担，与保障房建设的意义有根本性冲突。

三、保障性住房建设中土地供给的对策建议

1.在增加保障房用地供应量的基础上，以供给制约和引导需求来提高土地利用率。除了通过积极盘活闲置土地、利用农村零散的宅基地和从城市拆迁、棚户区改造等增加土地储备外，政府还应采取高层建筑的土地利用方式，从而提高土地利用率，解决更多人的居住问题。节省下来的土地可以用来建造超市、停车场、菜市场等公共配套设施，避免重复建设导致的土地浪费。同时，在保障房建设中对土地的供给，不应由需求来决定供给，而应由土地供给来引导需求，在满足需求的同时，又能够提高土地利用率，节约土地资源。

依据沈阳市政府土地清查结果，在沈阳市2000～2007年批准的2.3万公顷建设用地中，实际利用率在50%以下的建设用地达3792公顷，占批准建设用地的16.2%。由此可见，土地利用率不高，是导致土地资源浪费、土地供给不足的重要因素。

2.加强对有关部门的监管，严格处置闲置用地，落实保障房的准入和退出管理机制。在行政划拨土地或者限价出让土地中，应设置专门的监管部门，对有关管理部门进行严格的监督，严格惩处违规暗箱操作；对通过违规手段获得土地的开放商予以罚款并没收土地。

在保障房亦或是商品房建设中，政府都应该加强对已出让土地的跟踪管理、严格监管土地的开发情况，对未按时开发和不按规划建设的给予提醒与警告，对仍不开发或不积极整改的行为给与严惩，从而避免闲置土地的发生。同时，对违规用地要按实际情况处理，不能“一刀切”。对于城市建设规划调整或不可抗力导致的土地闲置和由于开发商的趋利性，囤积土地以期获取高额利润的土地闲置，应加以区别对待，施以严惩。当前，闲置土地处置的政策法规不健全,惩罚措施不到位。不能仅仅罚款或收回土地，应该积极为闲置土地另谋出路。

在保障房准入过程中，政府部门应加强对保障房的分配管理，对每户入住居民家庭收入情况进行详细的核查，杜绝较高收入者占有保障性住房的现象，保障中低收入家庭住房权利。有些中低收入家庭经济条件改善后，有可能买别的商品房居住，导致保障房闲置或者出租，这就违背了保障房为中低收入家庭提供住所的基本宗旨。所以，相关管理部门应定期核查中低收入家庭实际收入情况，对不符合享受保障房条件的居民，应当收回住房，重新分配给需要的家庭。

3.科学规划保障房土地供给区位。保障房土地供给的规划需要从城市的现实和需求以及未来发展的角度来考虑，着重优化保障房的基础设施配套。保障房建设既要考虑到当前城市中住房保障的覆盖面，又要符合城市空间结构的调整方向。目前普遍的做法就是以公共交通站点为中心，根据城市各区域的功能定位，结合产业布局和人口就业结构，合理引导各类型保障房建设，实现职住均衡、职住接近，以引导人口在市域范围合理分布，既可以避免“卧城”现象的出现，也有利于缓解城市中心的人口密集压力。同时，选址应该配备商店、就业场所、学校、公园、公共设施等居民生活不可缺少的各种活动设施和公共场所，方便居民的衣食住行，节约其生活成本，同时又丰富了他们的精神生活。

[1]吕萍,张绍基,丁富军等.保障性住房用地方式比较及改革思路探索[J].中国土地科学,2012,26,(4):3-9.

[2]龙开胜.增加保障房用地有效供给的对策[J].经济纵横,2013,(10):39-42.

[3]董成惠.完善廉租住房法律制度及配套措施的探讨[J].理论学习,2010,(2):56-58.

[4]吴永宏.城市保障性住房土地供给的策略选择[J].中国房地产(综合版),2012,(8):41-44.